Местное самоуправление в политической системе России

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«Рязанский  государственный университет имени  С.А. Есенина»

Факультет юриспруденции и политологии

Выпускная квалификационная

(дипломная)  работа

студентки пятого курса очного отделения

Казаковой Елены  Васильевны

Местное самоуправление в политической системе  России: особенности становления  и пути совершенствования

         Научный руководитель

д.и.н., профессор Козлов Г.Я.                                                                             

Допустить к защите:

Зав. кафедрой

теории, истории государства и

права и политологии,

д.и.н., профессор

________________Козлов  Г.Я.

Рязань, 2012

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Теория и история развития местного самоуправления в Российской Федерации…………………………………………………………………………9

1.1. Теоретико-методологические основы исследования системы местного самоуправления в России………………………………………………………...9

1.2. Исторический контекст развития местного самоуправления в России…………………………………………………………………………….25

Глава 2. Современная политико-правовая модель местного самоуправления в Российской Федерации………………………………………………………….39

2.1. Организационно-правовые основы функционирования местного самоуправления в РФ…………………………………………...……………… 39

2.2. Результаты реформы местного самоуправления в РФ……………………50

Глава 3. Основные направления оптимизации системы местного самоуправления в Российской Федерации……………………………………..61

Заключение…………………………………………………………………….…72

Список использованной литературы…………………………………………...75

Введение

Актуальность  темы исследования. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы.

Становление института местного самоуправления — объективно обусловленный процесс. Российское местное самоуправление имеет глубокие исторические корни, и проблема исследования истоков, организационной специфики местной власти, а также ее теоретических основ занимала приоритетное место в политической, правовой и обществоведческой мысли XIX - XX веков.

На современном  этапе основные принципы российской модели местной власти получили закрепление  в Конституции РФ и Федеральном  законе от 6.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так же Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

В рамках целенаправленной работы по развитию демократических  институтов было проведено четкое разграничение  полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень  власти была передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов. Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и прежде всего экономических и социальных.

Во многом от того, насколько эффективной станет система местного самоуправления, зависит  реализация многих конституционных прав и свобод. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти.

Таким образом, местное самоуправление — это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектов РФ и государства.

Институты местного самоуправления и местного сообщества как элементы гражданского общества являются фундаментом для формирования базисных ценностей социально-ориентированной стратегии устойчивого развития государства. Система местного самоуправления, благодаря своей  близости к населению, выполняет функции непосредственного исполнителя приоритетных проектов и программ устойчивого социально-экономического и инновационного развития РФ.

Одним из важнейших направлений  развития современной российской государственности  остается оптимизация организации  деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

Актуальность выбранной  темы обусловлена тем, что становление  местного самоуправления в России продолжает проходить в условиях модернизации политической  и  социально- экономической  жизни  общества  и  в  значительной  мере  предопределяется заинтересованностью государства в развитом  институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами.

Объектом исследования являются система местного самоуправления в политической системе Российской Федерации.

Предмет исследования – процесс реформирования и определение основных путей оптимизации системы местного самоуправления в политической системе современной России.

Целью работы является определение эффективных механизмов функционирования местного самоуправления и направлений оптимизации его стратегического развития на основе использования междисциплинарного подхода.

Реализация указанной  цели предполагает постановку и решение  следующих задач:

1. сформулировать теоретико-методологические основы исследования системы местного самоуправления в России для определения эффективных механизмов его функционирования;
2. определить исторический контекст развития и становления современной модели местного самоуправления в России в целях определения эффективных механизмов их функционирования;
3. выявить организационно-правовые основы функционирования местного самоуправления в Российской Федерации в целях определения эффективных механизмов их функционирования;
4. проанализировать результаты реформы местного самоуправления в Российской Федерации в целях определения направлений оптимизаций стратегического планирования развития местного  самоуправления в Российской Федерации;
5. выявить основные, перспективные направления оптимизации системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная разработанность.

Следует отметить, что при написании работы использовались труды многих российских ученых теоретиков и практиков по проблемам организации местного самоуправления и муниципального управления.

Учитывая новизну и сложность проблем становления местного самоуправления, основное внимание при исследовании темы было уделено работе с нормативно-правовыми документами.

Основными источниками являются Европейская  Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15.10.1985 года, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие законные и подзаконные акты.

Анализ природы органов местного самоуправления был сделан на основе работ русских исследователей, изучавших сущность и специфику городского управления и самоуправления: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Н.М. Коркунова¹.

Анализ правового статуса  института местного самоуправления и правовых проблем осуществлялся  на основе работ С.А. Авакьяна, Г.Я.  Атаманчука, М.В. Баглая, О.И. Баженова, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, О.Е. Кутафина, А.А. Сергеева, В.Г. Фадеева, В. Е. Чиркина².

Среди работ, анализирующих  процесс становления и развития местного самоуправления в зарубежных странах, причины его реформирования и перспективы развития, можно  выделить исследования: А.С. Автономова, И. Бусыгина, В.И. Бутова, Е.В. Гриценко, В.Г. Игнатов, Н.П. Медведев, А.С. Прудникова, И.Д. Саначев³.

Публикации в газетах  и журналах помогли осветить вопросы  функционирования российской системы  местного самоуправления.

Научно-практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что ее основные выводы могут быть использованы в научных целях при определении возможных направлений оптимизации развития местного  самоуправления в Российской Федерации. Результаты, полученные в ходе проведенного исследования и анализа опыта при реформировании местного самоуправления в России могут быть использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсам, связанным с местным самоуправлением и муниципальной реформой в Российской Федерации.

Методологические  и теоретические основы исследования.

Использование компаративного анализа в междисциплинарном  исследовании даёт возможность определить эффективные механизмы функционирования местного самоуправления и направления  оптимизации стратегического развития в России.

Компаративный анализ эффективности политико-правовых механизмов функционирования местного самоуправления в Российской Федерации целесообразно делать на основе реализации следующих организационно-правовых характеристик:

- особенности исследования современной политико-правовой модели местного самоуправления в Российской Федерации для определения эффективных механизмов их функционирования;

- специфика организационно-правовых  основ функционирования и институциональных  механизмов реализации местного  самоуправления в России;

- результаты реформы  местного самоуправления в Российской  Федерации.

Структура работы определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, три главы, заключение и список использованной литературы.

Глава 1

Теория и  история развития местного самоуправления

в Российской Федерации

1.1. Теоретико-методологические  основы исследования системы  местного самоуправления в России

Анализ становления  и развития местного самоуправления в Российской Федерации, а также  исследование его актуального состояния и тенденций развития невозможен без изучения теоретико-методологических основ местного самоуправления: основных концепций местного самоуправления, объясняющих его сущность и природу, а также положение в системе публичного управления.  

Исторически первой зародилась теория свободной  общины. Она была разработана в начале XIX в. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве.

Теория свободной  общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

а) избираемость органов  местного самоуправления членами общины;

б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные  дела и дела, поручаемые ей государством;

в) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

г) органы местного самоуправления - органы общин, а не государства;

д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную  компетенцию общины. Они лишь следят за тем, что бы община не выходила за рамки своей компетенции⁴.

Одним словом, в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы "государство  в государстве".

 В результате  эволюции понимания местного  самоуправления и практики теорию свободной общины сменила общественная теория самоуправления, сторонники которой Т. Джефферсон, Дж. Локк, А. де Токвиль, Дж. Милль, Ж.Ж. Руссо отстаивали естественное право каждого человека на самоуправление⁵. Они считали самоуправление явлением не государственным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которого входило решение местных вопросов. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность   органов   самоуправления.   Однако   на   практике   оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

В России представителями этой теории были В.Н. Лешков и А. Васильчиков. Развивая основные идеи данной теории, они считали, что России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта самоуправления. В частности В.Н. Лешков выступал за независимость местного самоуправления от государственного вмешательства. Основой такой позиции стала главная идея ученого – примат народа, нации над государством.

Наиболее  полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе «О самоуправлении» князя А.И. Васильчикова. Он отделял «местные дела» и «местные должности» от государственных дел и должностей, а также выделял в органах самоуправления «общественные союзы» и «территориальные или административные округа»⁶. К «общественным союзам» приравнивались сельские общества, волости, магистраты, городские думы; к «территориальным округам» - уездные и губернские земские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные органы, когда к участию в их управлении приглашались представители местного общества». Местное самоуправление признавалось Васильчиковым чуждым политике, имеющим свою особую сферу деятельности. 

Во второй половине XIX века общественная теория постепенно сменяется государственной теорией местного самоуправления. В Западной Европе и США распространение государственной теории самоуправления было вызвано процессами урбанизации и индустриализации конца XIX- начала XX века. Основоположниками этой теории считают немецких ученых XIX в. Лоренца Штейна и Рудольфа Гнейста. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как определенная автономия и необходимость разделения обязанностей по управлению государственными делами между центральными правительствами и местными властями.

Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного управления.

В рамках этой теории принято  выделять два основных направления -политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывают с Л. Штейном.

Сторонники политического  направления связывали самостоятельность  органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения   на   безвозмездной   основе.   Это   должно   достигаться   путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно.

Сторонники  юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

В России государственная теория самоуправления получила свое распространение в 70-х годах XIX в. Ее развитие связывают не только с процессами урбанизации, но и с последствиями земской реформы 1864 г. Сторонниками государственной теории самоуправления в России считаются Н.И. Лазаревский, В.П. Безобразов и А.Д. Градовский⁷. Они исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственной власти, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Наряду с приведенными теориями П. Стучка выдвигает еще "органическую теорию" самоуправления как направление переходное к теории государственной. Эту теорию поддерживала школа социологии которую представлял Герберт Спенсер, а позднее Лилиенфельд, Вормс и другие. "Эта теория, - говорит Стучка, - приравнивает все государство живому организму. Государство - это сложная личность. Низшая организация - это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму"⁸.

Все изложенные теории, в  их чистом виде, как отвергающие  классовый критерий, конечно, не могут  быть приняты последователями К. Маркса. С точки зрения ортодоксального марксизма, местное самоуправление составляет один из публичных институтов государства, посредством которого господствующий класс обеспечивает на местах соблюдение своих классовых интересов. Соответствующую теорию, если бы она была научно разработана и формулирована не только в отношении центрально-государственном, но и относительно местного самоуправления, следовало бы назвать социально-классовой теорией последнего. Первый остов этой теории построен проф. Рейснером и  П. Стучкой.

Государственная модель местного самоуправления не претерпела существенных изменений до середины XX в. В СССР местные органы власти входили в состав государственной. Со второй половины XX в. изменения в местном самоуправлении и новые теоретические разработки в зарубежных странах были вызваны урбанизацией, созданием социального государства, перестройкой и обновлением общественного сектора. Появились современные концепции местного самоуправления.

По мнению известных российских исследователей, в рамках изучения данного вопроса  необходимо выделить ряд концепций, лежащих в основе современных теорий местного самоуправления.

 В основе большинства современных теорий местного самоуправления лежит концепция «community government», означающая управление от имени местного сообщества и вместе с ним. Ее авторы Дж. Стюарт, Дж. Стокер и др. основываются на вовлечении местного сообщества в управленческий процесс и повышении политической роли местного самоуправления⁹.

Среди других современных  теорий местного самоуправления следует  отметить локалистскую концепцию. В ее основе - идеи либеральной демократии. Местное самоуправление выступает как важный институт политической демократии. Важность существования сильного и разветвленного местного самоуправления определяется необходимостью разделения власти, вовлечения наибольшего числа людей в процесс принятия решений. Обобщение и распространение опыта местных органов власти по обеспечению местных потребностей в сочетании с экспериментами, инновациями и способностью к обучению являются особенно важными. Локальный характер позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования муниципальных служащих, возможность разумного сочетания местных ресурсов с местными потребностями.

Важное значение имеет  и концепция общественного выбора. Ее сторонники считают рынок оптимальным механизмом распределения товаров и услуг, а также принятия соответствующих решений. Для повышения эффективности местного самоуправления ими предлагается открытая состязательность с частным сектором, которая заставляет местную бюрократию в большей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат с частным сектором, а также  фрагментацию существующей бюрократии. Крупные, неэффективные организации системы местного самоуправления должны заменяться большим числом мелких органов, позволяющих удовлетворять разнообразные потребности различных групп населения. Разрушается монополия контроля, что ведет к росту конкуренции внутри местной бюрократии и в итоге служит усилению общественного контроля и выбора. Сама необходимость местного управления обосновывается тем, что многие услуги могут предоставляться наиболее эффективно именно на местном уровне.

Сторонники концепции дуалистического государства рассматривают местное самоуправление как местное ответвление административного аппарата государства. Концепция базируется на различии двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потребления. Цель политики социального инвестирования - сохранение производства товаров и услуг путем поддержки доходности частных фирм.

Государство обеспечивает производителей базовыми материалами  и услугами, а также инфраструктурой. Проводит поддержку в форме займов, субсидий и налоговых льгот. Политика социального потребления, в первую очередь, ставит целью обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые по определенным причинам не могут удовлетворить потребности через рынок¹⁰.

Политика социального  потребления реализуется через  выплату пенсий, социальных пособий, а также обеспечение определенного минимального уровня в образовании, медицинском обслуживании и жилье. Политика социального инвестирования преимущественно проводится на уровне центрального правительства, а политика социального потребления - на уровне муниципалитетов. Вследствие данного утверждения можно заметить, что политический процесс на местном уровне имеет специфику: главное направление деятельности местных органов власти - проблема благосостояния (социальное потребление). Политический процесс носит более открытый характер, основывается на подвижных объединениях потребительских групп с идеологией социальных потребностей.

В концепции социальных отношений местное самоуправление играет роль двойного представительства: представляет интересы местных территорий и несет в то же время ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне (то есть кроме решения вопросов местного значения, муниципалитеты ограничены в действиях необходимостью быть исполнителем решений, принимаемых центральным правительством). Поддерживая общенациональную политику, местные органы власти должны интерпретировать их как справедливые и необходимые для общественного развития. С другой стороны нужно решать задачи, актуальные для местных территорий. Таким образом, возникает напряженность в отношениях между центральной властью и местными органами самоуправления¹¹.

Сегодня в теории и  практики муниципального управления все  большее значение принимают теории муниципального менеджмента и муниципального маркетинга. Они сочетают в себе теоретические основы и практику управления социально-экономическим развитием города. Одной из таких теорий, завоевывающих все большую популярность, можно считать концепцию устойчивого развития, которая сегодня взята на вооружение многими субъектами Российской Федерации. Данная концепция сочетает в себе инновационность как теоретического осознания, так и практических подходов к государственному и муниципальному управлению.

В мировой практике эффективное  развитие сегодня принято именовать  термином «sustainable development» — устойчивое развитие. Ориентация на устойчивое развитие требует качественно иного подхода к государственному и муниципальному управлению. Очевидно, что для управления региональным и местным развитием во многих регионах и муниципалитетах до сих пор используется ограниченный набор инструментов, таких как межбюджетные трансферты, федеральные, региональные и местные целевые программы. К сожалению, современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно.

Важнейшей отправной  точкой всей концепции устойчивого  развития стал доклад Римского клуба «Пределы роста», изданный в  1972 году. В нем впервые было показано,  что природные ресурсы почти исчерпаны (нефть, газ, руды и т.д.), рост индустрии подошел к своим пределам и нужна новая концепция устойчивого развития мира. В результате во многих  странах были приняты законы об охране окружающей среды, начали осуществляться перевод промышленного производства из крупных городов, закрытие вредных производств (угольные шахты, разрезы, карьеры и т.д.) и др.

В 1980-х годах термин «устойчивое развитие» был использован  в отчете Комиссии Брундтланда, сформированной ООН в целях разработки конкретных предложений по решению экологических  проблем.

В 1987 году после нескольких лет работы Комиссия пришла к выводу, что решение экологических проблем невозможно без решения социальных и экономических вопросов и об устойчивом развитии необходимо говорить в широком смысле. В докладе, представленном Комиссией в ООН,  понятие устойчивого развития определяется следующим образом: «Устойчивое развитие - это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»¹².

 Далее представления об устойчивом развитии получили широкое распространение в зарубежной литературе в конце 80-х годов прошлого века и   обозначали такой подход к решению городских проблем и улучшению условий жизни горожан, который ведет к сбалансированному социально-экономическому и экологическому развитию, осуществляемому на основе рационального использования всего городского ресурсного потенциала, включая геолого-географические особенности городской территории, потенциальные возможности населения, экономики, промышленности, инфраструктуры, не превышающего предельно допустимых нагрузок на окружающую среду (городские экосистемы)¹³.

Современная Концепция  устойчивого развития была разработана  Комиссией ООН по окружающей среде  и развитию и поддержана Конференцией ООН, состоявшейся в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 года. Конференция подчеркнула необходимость понимания связи между окружающей средой и проблемами развития – экономически эффективного, социально справедливого и экологически рационального; всем государствам было рекомендовано включать меры по защите окружающей среды и неразрывно связанного с ней здоровья людей в программы национального развития.