Необхідність та шляхи реформування податкового законодавства України

     ВСТУП 

     Моніторинг нагромаджених у сфері державних фінансів суперечностей свідчить про те, що вітчизняна податкова політика не склалася як єдине ціле, у якому узгоджені всі функціональні елементи. Це і нестабільність правового регламентування податкових відносин, складність адміністрування податків та податкових платежів, порушення принципів економічної, соціальної справедливості та рівномірності податкового навантаження, незадовільне вирішення фіскальних завдань через перекоси як в галузевому, так і територіальному аспектах, негативний вплив політики в сфері оподаткування на стан національної економіки, низький рівень податкової дисципліни. Названі суперечливі тенденції, на нашу думку, породжені дією об'єктивних та суб'єктивних чинників. Сьогодні в Україні питання податкової політики належать до найгостріших як в економічному й соціальному, так і в політичному контексті. Податкова політика України поєднала в собі принципи двох податкових систем, найбільш характерних для світової практики – європейської та американської. При цьому, якщо в європейській системі переважає обкладання обороту у формі податку на додану вартість, то в американській – прибутковий принцип оподаткування. Складність вітчизняної податкової політики визначена поєднанням обох зазначених систем з базовою метою – забезпечення максимального рівня податкових надходжень, як основної складової доходної частини бюджету.

     Метою випускної кваліфікаційної роботи бакалавра є аналіз розвитку податкової політики та її дієвість і ефективність в умовах становлення ринкових відносин та розробка основних напрямків стратегії податкових реформ з одночасним окресленням вихідних принципів трансформації податкової політики в контексті забезпечення економічного зростання та інтеграції у Європейське співтовариство.

     Досягнення цієї мети зумовило необхідність постановки та розв’язання комплексу завдань:

• з’ясувати соціально-економічну природу податкової політики як складової інструментарію державного регулювання економіки;
• з’ясувати вихідні методологічні принципи стратегії і тактики податкової політики в контексті оптимального врахування інтересів держави, платників податків та громадян, які отримують оплачені через бюджет суспільні блага;
• виявити принципи та критерії ефективності та дієвості податкової політики;
• здійснити моніторинг функціонування системи оподаткування як практичного прояву чинної податкової політики в Україні і виявити проблеми гармонізації податкового законодавства;
• провести розгорнутий аналіз практики реалізації податкової політики через призму моніторингу функціонування податків на доходи і податків на споживання
• з критичних позицій оцінити стан державного податкового менеджменту, податкового адміністрування й управління оподаткуванням;
• обґрунтувати концепцію уніфікації податкової політики в контексті Європейської інтеграції;
• розробити податково-боргові стратегії фіскального регулювання транзитивної економіки;
• окреслити напрями трансформації податкової політики як засобу сприяння економічному зростанню і змоделювати на цій основі вектори реформування податкової політики.

     Об’єктом дослідження є формування і практика реалізації податкової політики України з притаманними їй фіскально-регулюючими механізмами впливу на соціально-економічне життя суспільства.

     Предметом дослідження є сукупність фінансових відносин,  які виникають у процесі правового регламентування, організації справляння та адміністрування податків та податкових платежів і формування на цій основі централізованих грошових фондів держави.

     Інформаційну  базу дослідження складають нормативно-правові документи України, звітні дані Міністерства фінансів України, Держкомстату України, Державної податкової адміністрації України, дослідження та наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених із проблем державного управління, функціонування державних фінансів, фіскального забезпечення виконання державою покладених на неї функцій. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ  ТА ОСОБЛИВОСТІ ЇЇ ПРОВЕДЕННЯ В УКРАЇНІ 

1. Поняття податкової політики і основні напрямки її проведення

     Держава для відображення інтересів суспільства  в найбільш важливих галузях життєдіяльності  розробляє та реалізує відповідну політику – економічну, військову, соціальну, міжнародну тощо.   Одними з основних елементів  системи державного регулювання є фінансові механізми, що безпосередньо ґрунтуються на фінансовій та відповідно податковій політиці держави.

     Податкова політика являє собою діяльність органів державної влади і  державного управління у сфері запровадження, правового регламентування та організації утримання податків і податкових платежів до централізованих державних фондів [58, c.307].

     Податкова політика, що здійснюється нині в регулюванні  економік  країн світу характеризується  перш за все рівнем участі держави в підтриманні макроекономічної стабільності. Не дивлячись на економічні, національні, політичні та інші особливості при визначені основних напрямів податкової політики будь-якої держави  проявляється  визначальна роль держави як активного учасника в  процесі суспільного виробництва. Вирішення економічних, соціальних  та інших завдань впливає на відповідні напрямки формування та здійснення податкової політики. Визначив задачі та цілі податкової політики, держава вибирає методи та інструменти її здійснення. Вибір того чи іншого  інструментарію залежить від: економічної кон'юнктури, політичної ситуації, коротко та довгострокових планів соціально-економічного розвитку країни, національних традицій тощо[58, c.249].

     Із  проголошенням незалежності Україна  стала на шлях самостійного розвитку з метою побудови ефективної соціально  орієнтованої ринкової економіки. Це був  період становлення податкової системи, в основу якої покладено класичну схему податків, характерну для країн з розвинутою ринковою економікою. Застосування такої класичної системи в умовах перехідного періоду України призвело до виникнення низки суттєвих проблем:

• збільшення кількості збиткових підприємств;
• зростання безробіття;
• ускладнення соціально-економічної ситуації в країні

     Що  зумовлено акцентом у податковій політиці  саме на фіскальну  функцію, а її регулююча та стимулююча роль фактично зведена нанівець.

     Ефективна податкова політика повинна тримати  курс на вирішення поставлених перед суспільством завдань, серед яких виділяють довгострокові і короткострокові. Перед урядами розвинутих країн постають такі довгострокові цілі: економічно зростання. Максимальний рівень зайнятості і благополуччя населення; і короткострокові: поповнення державного бюджету, його збалансованість на певному рівні відносно до внутрішнього валового продукту, стимулювання інвестиційної діяльності [30, c.47-50]. 

     Виділяють три основні напрямки здійснюваної податкової політики,  які використовуються на сучасному етапі розвитку економічно розвинених країн:

• Політика максимальних податків, при  цьому підвищення податків не супроводжується зростанням державних доходів;
• Політика середнього рівня оподаткування;
• Політика, що передбачає високий рівень податків, але при значному рівні соціального захисту суспільства.

     Забезпечення  довгострокового інноваційно орієнтованого  економічного зростання та якісної  структурної перебудови національної економіки потребує зосередження навколо  цього завдання усіх напрямів державної  економічної політики. Відтак на даному етапі перебудова податкової політики повинна виходити насамперед з потреби максимізації регуляторної та стимулюючої функцій податків. 

1.2  Становлення та розвиток податкової  служби України 

      Будь-яка  господарська та управлінська діяльність має у своєму складі контрольні дії, спрямовані на те, щоб гарантувати виконання поставлених завдань. Як у процесі, так і після завершення такої роботи необхідно дати правильну оцінку фактично зробленому і досягнутому, виявити недопустимі відхилення від мети і пов'язані з цим негативні наслідки, віднайти нові, раніше невідомі можливості і резерви.

      Функції органів державного фінансового  контролю полягають у забезпеченні раціонального застосування державою методів регулювання економічних процесів, які в умовах існування різних форм і видів власності, вільного підприємництва, економічної самостійності виробників, ринку, ринкових відносин у системі всієї економіки є найбільш виправданими, динамічними і ефективними.

      Серед контролюючих органів виконавчої влади центральне місце займають органи, які контролюють сплату податків і обов'язкових платежів.

      Контролюючий  орган – це державний орган, який у межах своєї компетенції, визначеної законодавством, здійснює контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування податків і зборів (обов'язкових платежів) та погашенням податкових зобов'язань чи податкового боргу.

Склад контролюючих органів наведено на рис. 1.1). 
 
 
 

Рис.1.1 Склад  контролюючих органів.

      Податковий  контроль – елемент фінансового контролю і податкового механізму, проводиться службовими особами податкових органів шляхом обліку платників податків і об'єктів, які підлягають оподаткуванню, документальних перевірок, опитування платників податків та інших осіб, перевірки даних обліку і звітності, обстеження приміщень і територій, де можуть знаходитись об'єкти, які підлягають оподаткуванню або використовуються для отримання доходу. Податковий контроль починається на стадії державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності у вигляді податкового обліку платників податків і зборів (обов'язкових платежів).

      Сучасний  рівень організації діяльності податкової системи України в значній  мірі залежить від місця і ролі її керівного органу – Державної податкової адміністрації України в системі центральних органів виконавчої влади д.

      Як  і наша держава в цілому, система  органів державної податкової служби України пройшла свій досить складний шлях становлення і розвитку: від управління по контролю за надходженням податкових платежів у складі Міністерства фінансів України до центрального органу виконавчої влади держави зі спеціальним статусом для здійснення державного управління в сфері податкових правовідносин.

      24 грудня 1993 року прийнято Закон  України "Про внесення змін  і доповнень до Закону України "Про державну податкову службу в Україні". Даним законом вперше було чітко визначено структуру органів державної податкової служби і вертикаль її підпорядкування. В основу цієї структури було покладено формування державних податкових інспекцій на трьох рівнях підпорядкування, а саме: Головна державна податкова інспекція – керівний орган Державної податкової служби, державні податкові інспекції на рівні областей, а також районні державні податкові інспекції. Вперше даним законом встановлювались права і повноваження цієї структури згідно з розмежуванням функціональної підпорядкованості, визначались види порушень податкового законодавства та міри відповідальності за них.

      Завдання, що ставились перед цією державною  структурою, ставали реально можливими для їх виконання. Але, в самому законі були протиріччя, які пізніше перетворились у суттєву перешкоду при виконанні завдань, що стали значно складнішими, ніж у попередніх періодах. Сутність недоліків цього закону полягала в тому, що встановивши правовий статус Головної державної податкової інспекції України як центрального органу державної виконавчої влади, визначивши функції, завдання, права та повноваження і забезпечивши фінансування з Державного бюджету України, керівний орган державної податкової служби був позбавлений правосуб'єктності і знаходився у підпорядкуванні Міністерства фінансів України. Тому Головна державна податкова інспекція не могла самостійно приймати рішення з вкрай важливих на той час питань, навіть при виконанні поставлених перед нею завдань.

      Ще  однією стратегічною помилкою була практика підміни дії чинних законів про податки шляхом перекладення (переведення) їх функцій на Закони України про Держбюджет України (така практика мала місце у 1993-1996 рр.).

      Особливо  відчутним став той факт, що дія законів про державний бюджет обмежена бюджетним періодом, який триває один рік, тоді як закони про податки не мають таких обмежень. Негативний вплив, крім того, мали факти запізнілого прийняття бюджетних законів, які приймалися в першому кварталі бюджетного року, а не у попередньому році.

      Одночасно з розгортанням системи оподаткування, утворенням та закріпленням системи органів державної податкової служби на законодавчому рівні запроваджувався інститут відповідальності.

      Необхідно відмітити, що державою вживались заходи з підвищення виконавчої дисципліни як серед платників податків, так і серед державних службовців, які виконували свої обов'язки в державних установах, що здійснювали контроль та управління процесами в сфері оподаткування.

      З прийняттям та запровадженням в дію статті 148-2 Кримінального кодексу України встановлювалась кримінальна відповідальність платників податків за ухилення від оподаткування їх доходів і прибутків.

      Законами  України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХII "Про державну службу" та від 5 жовтня 1995 року № 356/95 "Про боротьбу з корупцією " запроваджувалась система заходів, направлених на підвищення виконавчої та службової дисципліни серед службових і посадових осіб органів державної податкової служби та інших державних установ, що мали відношення до галузі оподаткування. Ці заходи посилювались з прийняттям Закону від 2 жовтня 1996 року № 393/96 "Про звернення громадян ", коли кожен здобув право на оскарження дій або бездіяльності органів місцевої влади та державного управління, до яких відноситься державна податкова служба України.

      Наступний етап розвитку податкової системи держави  характеризується рядом заходів  з виправлення попередніх помилок, допущених в сфері економіки, удосконаленню податкового законодавства, модернізації системи органів державної податкової служби та реформування податкової політики.

      Постановою  Верховної Ради України від 15 грудня 1995 року були схвалені основні положення  податкової політики та податкової реформи  в Україні.

      До  середини 1996 року Урядом був підготовлений пакет законопроектів з питань реформування податкової системи України, який мав наміри провести намічені заходи та ряд інших питань соціально-економічного розвитку держави. Але, запропоновані Урядом законопроекти Верховною Радою України не були розглянуті. Тому в такій ситуації, Урядом вживались радикальні заходи з поліпшення становища в сфері економіки та інших напрямах державного будівництва.

      31 липня 1996 року Президентом України  видано Указ № 621/96 "Про заходи  щодо реформування податкової політики" з метою коригування податкової політики відповідно до основних напрямів економічних реформ в Україні, захисту інтересів вітчизняного товаровиробника, посилення податкової та платіжної дисципліни, забезпечення своєчасних надходжень до бюджету.

      Зазначеним  Указом вимагалось під час підготовки законопроектів з питань реформування податкової політики виходити з необхідності створення в Україні: стабільної податкової системи, зменшення рівня розміру податкових вилучень до 45 відсотків обсягів валового внутрішнього продукту, упорядкування стягнення податків та посилення відповідальності за ухилення від сплати та несвоєчасну їх сплату, скасування авансової сплати податків та інше.

      22 серпня 1996 року Указом Президента  України № 760/965 " Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій " з метою посилення контролю за справлянням податків, зборів та інших обов'язкових платежів, подальшого зміцнення виконавчої дисципліни працівників податкових органів на базі Головної державної податкової інспекції України, державних податкових інспекцій по Автономній Республіці Крим, областях, районах, містах і районах у містах, що ліквідувались, було утворено Державну податкову адміністрацію України та відповідні державні податкові адміністрації, які стали їх правонаступниками.

      Одним із фактів, що вказував про наміри реформування податкової системи на той час, був процес прийняття, і особливо, запровадження в дію Закону України від 3 квітня 1997 року № 168/97 " Про внесення змін і доповнень до Закону України " Про податок на додану вартість ". Нова редакція цього закону стосувалась кожного суб'єкта підприємницької діяльності і стала предметом дискусій та принципових підходів щодо введення його в дію. Майже до жовтня 1997 року не вдавалося прийняти його кінцеву редакцію. До першого варіанту законопроекту було внесено близько ста змін та доповнень. Це тому, що процедура запровадження нової редакції закону про податок на додану вартість носила характер маломасштабної податкової реформи.

        Була проведена перереєстрація  всіх юридичних осіб-платників  податків та зупинена діяльність  певної кількості сумнівних, а  то й нелегальних підприємницьких структур, які змушені були тимчасово припинити свою діяльність і знятися з відповідного обліку. Таким чином, була проведена перереєстрація всіх юридичних осіб – платників податків (ПДВ).

      Одночасно фізичні особи – суб'єкти підприємницької діяльності та всі інші громадяни зобов'язувались зареєструватися у територіальних органах державної податкової служби і отримати особистий ідентифікаційний номер (код),який у подальшому став обов'язковим для пред'явлення при оформленні на роботу та поданні звітності (декларації) про сукупний оподатковуваний доход за підсумками звітного року.

      Такі  заходи правового регулювання були суттєвими і відчутними. Внаслідок їх запровадження були створені можливості для найбільш об'єктивного обліку платників податків за їх видом діяльності, за галузями, за формами власності і організації підприємництва, за видами податкових платежів, за строками звітності та інше. Це дало змогу для формування єдиного банку даних на платників податків – юридичних осіб та запровадження державного реєстру платників податків – фізичних осіб.

      На  той час радикальні зміни відбулися  в інфраструктурі взаємовідносин щодо економічної основи організації і формування структури суб'єктів підприємницької діяльності. На побічний план відійшла кооперативна основа організації підприємництва.

      Нові  види підприємницької діяльності запроваджувались на ринковій основі господарювання незалежно від форм власності та галузевої належності.

      У цей час помітно зростав інтерес  іноземного капіталу до можливостей  співпраці на митній території нашої  держави. Головним досягненням було те, що в економіці держави були зупинені руйнівні процеси занепаду вітчизняного товарного виробництва. Набрали контрольованого стану процеси роздержавлення та приватизації з їх спотвореними методами проведення та іншими недоліками. Зупинено інфляційні процеси і стабілізувалась національна валюта, яка отримала визнання і зайняла відповідну нішу на валютному ринку. В цей період, крім внутрішніх умов, набували значення зовнішні фактори у зв'язку із спрямуванням України до інтеграції у міжнародні сфери співпраці.

      Ці  та ряд інших чинників дали змогу утримувати виробничу сферу та функціонування інших галузей і напрямів діяльності у контрольованому та регульованому режимі. У загальному вигляді складалося враження про те, що завдання щодо встановлення правового контролю та регулювання в певній мірі були виконані, але в нових умовах необхідно було знаходити рішення з удосконалення та підвищення ефективності всієї системи оподаткування, в тому числі її складової – державної податкової служби.

      Тому  до середини 1997 року вперше розглядався  проект Концепції модернізації податкової служби, стратегічні напрями якої полягали, перш за все, у здешевленні самої системи управління і контролю в галузі податкових відносин. Модернізація державної податкової служби проводилась на базі узагальненого практичного досвіду роботи усіх ланок податкової системи з урахуванням рекомендацій та зарубіжної практики функціонуючих податкових систем.

      Вперше  було звернуто значну увагу на визначення поняття модернізації державної  податкової служби України, наповнення її змістом, що відповідав би процесам державного будівництва в галузі оподаткування.

      Змістом модернізації Державної податкової служби України стало включення в її процес наступних основних завдань: перехід структури податкових органів на функціональну основу; введення нових податкових технологій і процедур; навчання податкових працівників і платників податків; підвищення рівня інформатизації податкової адміністрації.

      Метою модернізації податкової служби було: підвищення ефективності її роботи відповідно до діючого податкового законодавства; підвищення контролю за додержанням вимог податкового законодавства, виконавчої та платіжної дисципліни за рахунок проведення якісних змін у механізмі обчислення та сплати податків; концентрація сукупності ресурсів податкової служби по основних напрямах її функціонування; формування інформаційної бази та інше.

      Прийняття Закону України від 18 лютого 1997 року № 77/97 "Про систему оподаткування" було значним кроком щодо систематизації податкового законодавства. У правовому регулюванні діяльності системи органів державної податкової служби також відбувалися зміни, які виводили податкову службу на більш високий рівень організації її діяльності та функціонування з прийняттям Закону України від 5 лютого 1998 року № 83/98 "Про внесення змін до Закону України "Про державну податкову службу в Україні".

      Даним законом закріплювались правові  основи організації діяльності державної  податкової служби, визначена її структура  на всіх рівнях функціонування. Крім цього, встановлено правовий статус Державної податкової адміністрації України та підпорядкованої системи органів державної податкової служби як центрального органу виконавчої влади і юридичної особи.

      Наступний етап розвитку податкової системи України  характерний особливими умовами, в яких діяли органи державної податкової служби. У даний період на формування завдань перед податковими органами мали вплив тенденції проявів та зростання податкової заборгованості.

      У середині вересня 1999 року у складі державної  податкової служби і податкової міліції  були створені спеціальні підрозділи по примусовому стягненню податкової заборгованості. Головним завданням цих формувань було виявлення платників податків, які мали заборгованість по податкових платежах перед бюджетами та державними цільовими фондами, та скорочення податкової заборгованості із застосуванням методів її примусового стягнення (за рахунок надходжень коштів від реалізації майна платників-боржників, що перебувало у податковій заставі; за рахунок примусового стягнення грошових коштів з розрахункових, валютних та інших рахунків платників – боржників та їх дебіторів шляхом вилучення готівки та інше). Державою також вживались заходи щодо реструктуризації та списання податкової заборгованості, розстрочення такого боргу на умовах бюджетного (податкового) кредиту. Ці та інші заходи вимагали додаткових затрат та навантажень на співробітників структур державної податкової служби і податкової міліції, які безпосередньо виконували роботу, пов'язану із скороченням податкової заборгованості.

      Особливого  значення та ваги набули ці заходи з прийняттям та введенням в дію Закону України від 21 грудня 2000 року № 2181-111 "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами". Цим законом було скасовано право органів державної податкової служби України на примусове стягнення податкової заборгованості, ліквідовано картотеку обліку податкової заборгованості, скасовано ряд законодавчих і нормативно-правових актів, що регулювали ці питання, внесено відповідні зміни щодо інших повноважень органів державної податкової служби стосовно порядку стягнення недоїмки по узгоджених податкових зобов'язаннях платників податків та інше.

      Державна  податкова служба в Україні є  одним з провідних органів  державної виконавчої влади, що представляє інтереси держави в правовідносинах між державою і платником з приводу сплати податків. Система органів державної податкової служби складається з трьох рівнів (рис. 1.2):

      Рис.1.2 Система податкових органів в  Україні

      Саме  для виконання зазначених завдань  на органи державної податкової служби покладено такі функції (рис. 1.3)

      Рис.1.3 Функції податкової служби

      Державні  податкові інспекції в районах, містах без районного поділу, районах у містах, міжрайонні та об'єднані державні податкові інспекції забезпечують облік платників податку, інших платежів, а також реєстрацію фізичних осіб – платників податків та інших обов'язкових платежів, ведуть облік векселів, що видаються суб'єктами підприємницької діяльності при здійсненні операцій з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах; проводять роботу, пов'язану з обліком безхазяйного майна, майна, що перейшло за правом успадкування до держави, скарбів і конфіскованого майна та інше.