Особенности оценки исполнения обязанностей государственными служащами

Московский государственный  университет имени М.В. Ломоносова

Филиал МГУ  в г. Севастополь

Факультет экономики  и управления

Отделение управления

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему:

«ОСОБЕННОСТИ  ОЦЕНКИ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАННОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖАЩИМИ»

Выполнила:

Студентка группы У-502 (А)

Еремеева К.А

Научный руководитель:

Росенко М.И

кандидат наук гос. управления,

доцент

Севастополь, 2012

Содержание

Введение

Данная дипломная  работа посвящена одному из наиболее важных аспектов организации государственной и муниципальной службы - оценке государственных служащих и осуществляемой ими деятельности. Сегодня в Украине встала необходимость построения такого государственного аппарата, деятельность которого была бы направлена полностью на создание реальных условий для всестороннего развития личности, улучшения ее, материального и морального благополучия, защиты прав, свобод и законных интересов государственных служащих.

Верховной Радой  Украины уже принят ряд важных нормативных актов, направленных на решение названных проблем. Но, к сожалению, как показывает практика принятие законов и реформ по усовершенствованию системы оценки государственных служащих не так эффективны, как этого ожидают.

Также встала необходимость  повышения эффективности функций  государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

Актуальность темы определяется тем, что эффективное функционирование государственного аппарата Украины, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Отсутствие  единой научной концепции государственного управления обществом в переходный период существенно затруднило развитие украинской государственности на новых правовых принципах и формирование государственной службы, как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современным требованиями.

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты могут быть использованы в процессе управления и развития института государственной службы в Украине.

Цель работы – изучение и анализ процессов аттестации и комплексной оценки деятельности государственной службы.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

• изучить понятие, виды и принципы государственной службы;
• исследовать существующую классификацию,  права и обязанности государственных служащих;
• провести анализ технологии  процесса аттестации госслужащих;
• проанализировать методы проведения оперативной   оценки  результативности  деятельности   государственных   служащих;
• определить пути реформирования системы оценки и механизма аттестации государственной службы Украины.

Предметом исследования выступают государственная служба и государственные служащие.

Объектом исследования является процесс аттестации и комплексной оценки государственных служащих.

Методы исследования: аналитический, сравнительный, изучение нормативно-правовой базы, изучение монографических публикаций и статей.

Теоретической основной дипломной работы послужили исследования отечественных и зарубежных ученных: В.Я. Малиновский, Е.В. Охотский, В.Г. Игнатов, С.Д. Дубенко, Н.И. Иншин, В.Б. Аверьянов, Д.М. Бахрах, Д.М. Овсянко, Л.В. Коваль, В.Л. Романов, Б.В. Литов, Ю.М. Старилов, В.М. Манохин, Б.М. Габричидзе, А.Г. Чернявский, А.Ф. Ноздрачьов, С.В Кивалов, А.В Кірмач, Е.А.Борисова.

Объем и структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, включающих 8  подразделов, заключения, библиографического списка и приложений.

Во введении изложены актуальность, практическая значимость, цели, задачи, сформулированы объект, предмет и методы исследования, охарактеризована теоретическая основа.

В первой главе дипломной работы «Общая характеристика государственной службы» определяются цели и задачи государственной службы в целом, понятие и структура прохождения государственной службы. А также нормативно-правовая база прохождения государственной службы.

Во второй главе  «Особенности оценки государственных служащих в органах местного самоуправления» рассматриваются существующие методы оценки государственных служащих. Проводится анализ системы оценки государственных служащих на примере Севастопольского Городского Совета.

В третьей главе «Предложения по совершенствованию» разработаны основные направления по совершенствованию системы оценки деятельности и механизма аттестации государственных служащих, разработаны критерии оценки государственных служащих анализируя зарубежный опыт.

В заключении обобщены результаты работы, сформулированы выводы и предложения научного и практического характера.

Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1. Прохождение государственной службы  как центральный институт государственной  службы

Социальная сущность государственной  службы подчеркивается практически  всеми учеными, которые занимаются разработкой этой проблематики. В.Я. Малиновский отмечает, что становление правового, демократического украинского государства невозможно без становления качественно нового института государственной службы. В процессе развития государства в этом направлении кардинально меняется назначение и государственной службы [33, с. 14]. Если в период господства коммунистической идеологии в Украине государственная служба служила лишь советской бюрократии, т.е. незначительной прослойки населения, то главной ее сути на современном этапе становится реализация законов государства, обеспечение защиты прав и интересов граждан, содействие в выполнении ими своих обязанностей и помощь в реализации ими последних. Поэтому государственную службу следует рассматривать не только как государственно-правовой, но и как социальный институт многофункционального назначения. Объективная природа этого социального института обусловлена ​​природой и назначением демократической, правового государства, в котором статус, цели и задачи государственной службы являются производными от интересов, целей, задач и свободы социума. Государственные служащие в таком государстве реализуют социальную функцию, а не господствуют над народом [28, с. 34-35].

Государственная служба обеспечивает выполнение миссии современного государства - службы обществу. Политика, законотворчество, правоохранительная и другие главные компоненты государства - все это инструменты службы государства обществу. Государственная служба объединяет их. Только такое системное понимание государственной службы дает возможность понять всю глубину этого института государственного управления [28, с. 35].

В социальном плане институт государственной службы представляет собой орган взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. В этом смысле система госслужбы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами, склонностями и привычками. Именно на государственную службу возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определенных законодательством [28, с. 47]. Итак, государственное служение обществу должен помогать человеку решать его проблемы, содействовать удовлетворению ее социальных потребностей. Не государство наделяет человека жизненными правами и свободами - они принадлежат ему от рождения. Реализация этих основных прав, свобод и законных интересов обогащает деятельность госслужбы как социально-правового института, ставит ее в прямую зависимость не столько от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник государства призван конституцией служить, прежде всего, человеку. Общество является выше государство, является лишь формой организации общественных отношений, их регулирования с помощью государственного управления.

Как социальный институт государственная служба, делают вывод Е.В. Охотский и В.Г. Игнатов, представляет собой исторически установленную форму организации общественной деятельности лиц, находящихся на службе у государства. В демократическом обществе, в условиях правового, социального государства функционирования государственной службы по своему характеру является процессом служения отечеству, народу, той политической системе, которая создана народом. Важно лишь, чтобы политическая система, прежде всего, в лице государства, имела действительно народный характер, жила интересами и потребностями народа. В новых исторических условиях, продолжают исследователи, коренным образом меняется представление о силе государства. Теперь она проявляется в обеспечении действительно демократических порядков. Государство является сильным тогда, когда выражает интересы народа, когда осуществляется координация деятельности государственных органов с институтами государственного общества. "В свою очередь, государственная служба, объединяя усилия социума и государства, способствует их процветанию, укреплению международных и внутренних позиций" [28, с. 48]. Ю.Н. Старилов говорит, что государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимают должности в государственных организациях [40 с. 130]. Анализируя социальную сущность государственной службы, В.М. Манохин отмечает, что современное общество объединяет в себе много различных социальных структур - государственных и прежде, негосударственных, и каждая из этих структур занимает свое место в системе социальных отношений, выполняет отведенную ему той или иной властной структурой роль в решении различных социальных задач. "Но служба в обществе представляет собой организационную структуру, как любая государственная или негосударственная организация. Служба - непременный, неотъемлемый элемент любой организации, условие осуществления организацией своих дел "[34, с. 11].

В политическом аспекте государственная служба - это деятельность по реализации государственной  политики, направленная на достижение выработанных совместными усилиями всех политических сил государственно-политических целей и задач в обществе и государстве.

В этом смысле государственная  служба - важнейший фактор стабильности в обществе, ведь от эффективности ее функционирования зависит стабильность общественных отношений. В социологическом аспекте государственная служба - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов. В этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования [28, с. 132-133]. В правовом измерении государственная служба - это юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. В этом аспекте четко проявляется институционность государственной службы. Как отмечает С.Д. Дубенко, этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений [27, с. 131].

В организационном  аспекте государственная служба проявляется как система, образованная из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность работников. Моральный аспект государственной службы характеризует ее с точки зрения нравственных основ прохождения службы теми или иными категориями государственных служащих.

Исходя из такой  цели и социального назначения государственной  службы, можно определить следующие ее основные задачи:

• охрана интересов общества, прав и свобод человека и гражданина;
• достижения устойчивости принципов и целостности государства;
• дальнейшая демократизация путей формирования и деятельности аппарата;
• искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции, создание социальных, правовых и других условий, необходимых для успешной работы государственных служащих.

 И цель, и  задачи государственной службы  должны быть определены в Законе  Украины "О государственной службе" [1]. В преамбуле этого нормативно-правового акта должна быть указана социальная сущность государственной службы, которая заключается в реализации целей, задач и функций государственно организованного общества, в обеспечении сочетания личных, групповых и государственных интересов.

По мнению Н.И. Иншина, государственную  службу как многоаспектное явление  следует рассматривать в нескольких измерениях: социальном, политическом, организационном, структурном, правовом, процессуальном, социологическом, моральном.

В социальном плане институт государственной службы представляет собой орган взаимодействия общества и государства, государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина или человека. В этом смысле система государственной службы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, обусловленных их потребностями, интересами, привычками, наклонностями, инстинктами и другими побуждениями. Именно на государственную службу возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий прав, свобод и законных интересов граждан. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, содействовать удовлетворению ее социальных потребностей. Итак, государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных учреждениях и организациях. Отсюда объективная природа государственной службы Украины сегодня обусловлена ​​измененной природой и назначением нового демократического, правового, социального государства. Главной сущностной чертой современной государственной службы должен стать приоритет прав и интересов [28, с. 57-58].

Современный правовой институт государственной службы - высказывает свои соображения.

В.Б. Аверьянов, - это, прежде всего, система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Государственная служба, продолжает ученый, это - комплексный правовой институт, который регулирует организацию и деятельность всех государственных служащих и состоит из правовых норм различных отраслей права. Сложность института государственной службы заключается в том, что: во-первых, он сочетает в себе правовые нормы других отраслей права, во-вторых, состоит из отдельных подинститутов, например, прохождения службы, принципов государственной службы [22, с. 181-182].

Прохождение государственной  службы является центральным институтом в системе государственной службы, благодаря которому практически  реализуется ее основное назначение.

Прохождение государственной  службы - это длительный процесс, который начинается с возникновения государственно-служебных отношений, т.е. с момента замещения лицом государственной должности, с последующим перемещением служащего по службе, проведением оценки и аттестации государственных служащих, и завершается их прекращением.

В целом прохождения госслужбы - это динамика служебного статуса  должностного лица, занимающего должность  на государственной службе, то есть имеет статус "государственного служащего". Это процесс нахождения лица на государственной должности, во время которого она осуществляет определенные властно-распорядительные, консультативно-совещательные или руководящие функции, выполняет возложенные на должность, он ее обнимает, полномочия от имени и по поручению государства, и таким образом осуществляет свою собственную служебную карьеру.

Для раскрытия понятия "прохождение  государственной службы" следует  исходить из функционального содержания государственной службы.

Определение государственной  службы содержит действующий Закон  Украины "О государственной службе": "Государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получают заработную плату за счет государственных средств "[1].

Закон не содержит конкретизации  цели прохождения государственной  службы. Этой целью является практическое выполнение задач и функций государства  в соответствующей должности государственной службы. Следует отметить, что в новой редакции упомянутого Закона необходимо сделать соответствующее дополнение к определению содержания и цели «прохождения государственной службы».

Одной из сложностей определения специального термина "прохождение государственной службы" является то, что украинская юридическая наука еще не выработала однозначного подхода к определению понятия "прохождения службы".

Д.М. Бахрах небезосновательно  считает, что прохождение государственной службы - это "динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, т.е. процесс пребывания в должности, его служебная карьера" [15, с. 25]. Своеобразие данного подхода заключается в том, что автор рассматривает не должность государственной службы (как предусмотрено законодательством Украины), а государственную должность (как предусмотрено законодательством Российской Федерации).

Д.М. Овсянко  отмечает, что возникновение, изменение  и прекращение государственно-служебных отношений по прохождению госслужбы связываются действующим российским законодательством и определенными юридическими фактами. Поэтому прохождение госслужбы - это процесс, для государственных служащих, занимающих должности категорий "А" и "Б", выражается в последовательной смене этих должностей, начиная с момента поступления на службу и заканчивая освобождением из него. Однако их правовое положение характеризуется не только замещением должности, но и такими фактическими данными, как квалификационный разряд (например, воинское звание или дипломатический ранг), ученая степень, ученое звание, почетное звание [36, с. 57-58].

Разделяя указанные  подходы, необходимо сказать, что содержанием  прохождения госслужбы является сам процесс прохождения определенных стадий и осуществления определенных процедур пребывания на госслужбе - начиная с принятия на госслужбу и заканчивая прекращением такой службы, с учетом продвижения и перемещения по службе, объема полномочий на конкретной должности в государственном органе или его аппарате.

Л.В. Коваль выделял  институт прохождения госслужбы, но отмечал, что

"В выполнении  управленческих функций, что достигается через реализацию компетенции органа исполнительной власти или полномочий какой-либо другой организации .... практическая же реализация компетенции - есть предмет повседневных забот личного состава органов - профессиональных служащих: государственных служащих, менеджеров, распорядителей, владельцев, уполномоченных ими лиц "[37, с. 234].

В.Л. Романов  рассматривает прохождения любой  службы, в том числе государственной, как механизм карьерного процесса. Характер карьерного процесса зависит, по мнению ученого, во многом от "энергетического питания", поскольку в отношении человека, как центрального субъекта служебной карьеры, источники энергии делятся на "внутренние" и "внешние". Они напрямую зависят от способа деятельности, которым определяются карьерные цели, приемлемые средства и действия людей для достижения этих целей, а также объективными условиями, опосредующие их развитие. К тому же карьерные цели расположены "в зоне пересечения интересов индивида и организации и общества".

С точки зрения личности это важно. Именно этим и объясняется престижность госслужбы, как возможность участия конкретного лица в решении важных государственных дел на уровне «личной соучастия», а также самореализации личности, путем вовлечения в общественно полезную деятельность [38, с. 46].

Б.В. Литов считает, что прохождение службы служащими, их профессиональное развитие и служебно-должностное  продвижение есть и должно быть процессом управляемым [38, с. 39]. Причем регулирующее влияние на него должны иметь как нормы права, так и совокупность факторов организационного порядка. И хотя автор не применяет самого термина "Прохождение государственной службы", он делает вывод, что "изучение правовой и организационной стороны карьерного процесса не только теоретически важное, но и практически необходимым", поскольку без учета их органического единства в полном объеме невозможно представить всю целостность этого процесса, и как следствие этого - невозможно правильно строить кадровую политику государства. Поэтому "только последовательное соблюдение правовых и моральных норм позволяет в полном объеме осуществлять государственный подход в работе с кадрами и обеспечивать продвижение на более высокие должности профессионально подготовленных, компетентных и морально устойчивых кадров "государственного управления [25, с. 102].

Ю.М. Старилов рассматривает  прохождения госслужбы как специфический  вид прохождения общественно полезной службы и отмечает, что при осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и организации или органа, в которых она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные правоотношения, а также служебные отношения в общественных объединениях, в органах местного самоуправления. Причем специфика службы как вида деятельности в различных организациях определяется "установкой (определением) в каждом конкретном случае особого правового статуса соответствующего служащего" [40, с. 135].

Наиболее удачным, с точки зрения раскрытия содержания прохождения государственной службы, является определение, предложенное российским ученым В.М. Манохин еще в 1966 г. в работе "Советская государственная служба": госслужащий работает в системе разветвленной государственной организации, в государственном аппарате и различных государственных учреждениях, созданных с целью практического воплощения в жизнь задач, стоящих перед государством. Деятельность госслужащего полностью определяется потребностями государственной организации (госслужбы). Вследствие указанного госслужащий действует всегда по поручению государства и от имени государства [21, с. 24].

По мнению Б.М. Габричидзе и А.Г. Чернявского "прохождение  государственной службы - это процесс  практического служения государству и обществу лица, назначенного на государственную должность государственной службы, выполнение соответствующего вида управленческой или иной государственно-служебной деятельности ". То есть авторы этого определения, прежде подчеркивают публичность государственной службы как человеческой деятельности, которая проявляется в процессе такой службы [43, с. 22-23].

Помимо социально-публичного аспекта прохождения государственной  службы отдельные ученые рассматривают его через служебно-правовое положение государственного служащего. Именно такой точки зрения придерживается, в частности, А.Ф. Ноздрачьов, считая, что "Под прохождением государственной службы имеются в виду определенные юридические факты, характеризующие служебно-правовое положение государственного служащего, который отражается в его личном деле [35, с. 67].

Специфическую концепцию прохождения государственной  службы положено в основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". В трактовке этого Закона под прохождением государственной службы понимается профессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности лишь определенных категорий, определенных в самом законе.

Для выяснения  сущности понятия "прохождение государственной  службы", его следует разграничить с таким понятием, как "служебная карьера". В Законе Украины "О государственной службе" есть специальный раздел, который называется "Служебная карьера." Однако, Закон не дает никакого определения этого понятия, хотя включает в названный раздел: прохождения службы - ст. 24; классификация должностей - ст. 25; ранги государственных служащих - ст. 26; продвижение по службе - ст. 27; кадровый резерв государственной службы - ст. 28; обучения и повышения квалификации государственных служащих - ст. 29. Таким образом, исходя из названия раздела и названия статей, которые включены в этот раздел, можно сделать вывод, что служебная карьера - это совокупность таких понятий, как: прохождения государственной службы + классификация должностей + ранги государственных служащих + продвижения по государственной службе + кадровый резерв + обучение и повышение квалификации государственных служащих. Однако согласиться с такой формой служебной карьеры довольно трудно, поскольку прохождения государственной службы - это не всегда карьера, поскольку карьера - это движение только вперед и каждый раз на перекладину выше.

В то же время, может  иметь место прохождения государственной  службы, но при этом не будет карьерного роста. Представляется, что служебная  карьера - это продвижение по государственной службе, которое является одной из стадий прохождения государственной службы.

С  развитием  государственной службы как правового  института осуществляется дальнейшее становление законодательства о  государственной службе. При этом следует отметить, что отдельные  ученые высказывают мнение по поводу возникновения и развития не только служебного законодательства, но и служебного права как комплексной отрасли права. Такое утверждение, безусловно, требует определенной аргументации, особенно, относительно предмета и метода данной отрасли права. Особое внимание вызывают общественные отношения, возникающие на государственной службе, то есть - государственно-служебные отношения. Их насущность, правовая природа еще недостаточно изучены и исследованы, несмотря на то, что они имеют большое как теоретическое, так и практическое значение.

Поскольку государственная  служба непосредственно связана  с деятельностью государственных органов и, в первую очередь, органов исполнительной власти, государственно-служебные отношения характеризуются рядом признаков, присущих административным правоотношениям. Наряду с этим, они имеют ряд особых признаков, в частности:

Государственно-служебные  отношения - это правовые отношения, предусмотренные законом, то для  их регулирования применяется исключительно  метод законодательного регулирования. Метод договорного регулирования, который является основным в трудовом праве, о государственно-служебных отношений применяться не может, поскольку это обусловлено сущностью этих отношений. В первую очередь это проявляется в том, что эти отношения возникают при реализации публичного, а не частного интереса. Поскольку речь идет о публичном интересе, безусловным является то, что такие отношения должны регулироваться исключительно методом законодательного регулирования, поскольку в отношении государственных органов и их должностных лиц действует принцип "разрешено только то, что предусмотрено законодательством". Относительно метода договорного регулирования по этим отношениям необходимо отметить, что его доля настолько незначительна, что она не может существенно повлиять на природу этих отношений.

Государственно-служебные  отношения - это государственно-правовые "властеотношения". Этот признак проявляется в том, что участники этих правоотношений юридически неравноправными, т.е. одной из сторон всегда подержанный орган или должностное лицо - "начальник", которые наделены определенными государственно-властными полномочиями относительно второй стороны. Вторая сторона, в свою очередь, подчинена первой и обязана выполнять все его предписания и распоряжения. То есть она всегда находится в иерархической подчиненности. Вместе, властеотношения характеризуются и такой особенностью, как наделение государственного служащего определенным объемом государственно-властных полномочий при реализации им своих должностных обязанностей в отношении юридических и физических лиц, что также предполагает неравенство сторон в конкретном правоотношении.