Правовое регулирование федеративных отношений

-  -

96

Глава I. Понятие и виды федерации

§ 1. Понятие, принципы, признаки и цели федерации

Федерация представляет собой добровольное объединение  нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящим в союзное государство. Например, можно рассмотреть Россию, в которой еще при временном правительстве предпринимались первые серьезные попытки федерализации обширных губерний и регионов. Уже 22 марта 1917г. был заслушан доклад министра внутренних дел Г. Е. Львова о реформе местного управления России «на основе преобразования органов непосредственного государственного управления на местах в органы самоуправления и предоставления последним всей полноты государственной власти»¹. Но федерализм юридически был закреплен после октябрьской революции 1917г. в конституции РСФСР 1918г. В декабре она вместе с другими республиками (Украиной, Белоруссией и Закавказской федерацией) сформировала новое федеративное государство - СССР. По мнению Хаффмана, федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль.

 Следует выделить  ряд основополагающих принципов  образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и Российскую Федерацию:

I. добровольное объединение государств или государственных образований в федерацию;

II. равноправие субъектов федераций независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала;

III. плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами;

4. широкие возможности граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;
5. соблюдение законности и конституционных прав, означает строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Любая федеративная система  может быть эффективной лишь тогда, когда её деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдены права и свободы граждан. В этом смысле можно лишь приветствовать характеристику федерализма как «договорного отказа от централизма», как «структурно оформленную дисперсию полномочий»² между различными государственными организациями, своего рода властными центрами, «законные полномочия которых гарантируются конституцией»³. Важно исходить так же из того, что федерализм - это не одномерное, а многомерное явление, что он имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о много мерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон либо аспектов: исторических, политических, культурных, идеологических, и др... Федерализм, как представляется, это даже не столько статика, сколько динамика, процесс, причем не простой, а циклический. Это подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории, данные отношения являются в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Федерализм независимо от того, в какой стране он устанавливается в США, Германии. России, Канаде существует не сам по себе и не для себя как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, отдельному человеку.

Федерализм преследует, по крайней мере, пять основных целей. Среди них:

-«примирение единства  и разнообразия»; защита от  тирании центральное правительство;

-создание условий  для участия населения в политических  процессах на нескольких уровнях  власти;

-создание условий  для повышения «эффективности производства через региональную конкуренцию» и выступление в качестве формы или пути «к стимулированию новаторских идей в региональных правительствах»⁴.

-всестороннее обеспечение  процесса свободного развития  различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан. Федеративную систему государственного устройства можно рассмотреть на примере Соединенных Штатов Америки: центральным элементом американского федерализма является наличие реальной власти отдельных штатов определять свою собственную политическую структуру, впрочем, как и саму политику. Штаты сами определяют «свой электорат», устанавливают обязательные требования «прохождения партийных кандидатов на государственные посты не иначе как через праймериз (первичные выборы)», другие же штаты в отличие от федерального законодательного органа могут создавать однопартийный парламент (штат Небраска), могут принимать законы, в соответствии, с которыми суды и члены кабинета должны избираться (на федеральном уровне они назначаются). Отдельные штаты вправе принимать законы о проведении референдумов.

Следует выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

1. территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т. п.
2. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.
3. субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.
4. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.
5. при федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.
6. основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.

§ 2. Виды федераций

В науке существуют различные классификации  федеративных государств: федерации, основанные на союзе и автономии составных частей; договорные и конституционные федерации; централизованные и относительно децентрализованные и т.д. Эти классификации не утратили своего значения, хотя из числа федераций, созданных в XX в. на основе союза, сохранилась лишь африканская Танзания, да и этот союз исключает важнейший признак такой федерации - право сецессии. Что касается договорных и конституционных, централизованных и децентрализованных федераций, то их различие весьма условно. Возникновение Российской Федерации в ее современном виде, как объединения 89 субъектов, по существу, связано с тремя федеративными договорами 1992г., но окончательно она утвердилась в результате принятия Конституции 1993г. Это же относится к Бельгии, где конституционной поправке 1993г. о создании федерации предшествовали 15 лет переговоров между различными этническими группами.

Наряду с отмеченными выше классификациями  в последние годы все чаще на первый план выдвигается новое деление  федераций на симметричные и асимметричные. Такая классификация тоже не абсолютна. Симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерациях лишь одна категория субъектов (например, земли в Германии, штаты в Нигерии), присутствуют элементы асимметрии (неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента ФРГ, особый федеральный округ с иным представительством в Нигерии). Тем не менее, различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение для дальнейшего анализа различных моделей территориально-политического устройства⁵.

Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных  частей, т.е. все они имеют одинаковый правовой статус субъектов федерации. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов. Всякая нивелировка принижает богатство форм. Поэтому требования о непременном здании симметричной федерации в России нуждаются в тщательном размышлении, хотя теоретически эти требования справедливы. Симметричная федерация нередко возникает «снизу», на основе союза, но это вовсе не обязательно: юридически симметричная Чехословацкая федерация, существовавшая до 1993 г_ была создана путем изменения конституции в 1968 г. С другой стороны, на основе союзного договора 1964 г. между Танганьикой и Занзибаром была учреждена Объединенная Республика Танзания с явной асимметрией двух ее составных частей.

Асимметричная федерация имеет  три разновидности. Первая модель характеризуется  тем, что наряду с субъектами федерации  в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные  территории, федеральный округ (он всегда один), федеральные владения, а в некоторых странах еще и «ассоциированные государства». Это - структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе, существованием субъектов и не субъектов с усеченными правами последних. Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы. Типичной такой формой является Россия. Среди ее 89 субъектов республики, края, области, автономная область, автономные округа, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). В ее составе не выделяется особый федеральный (столичный) округ. Москва, по идее, такой же субъект, хотя и имеет особенности в правовом положении, но уже в качестве столицы, а не субъекта федерации. Третья модель - «скрытая асимметрия». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов). Последнее имеет место в Объединенных Арабских эмиратах, где 7 субъектов представлены неодинаковым числом депутатов (от 4 до 8) в однопалатном консультативном Национальном собрании, назначаемом эмирами.

Асимметричные модели зачастую не имеют  «чистых форм». В Индии, например, переплетаются элементы всех трех форм. В борьбе различных движений за реформирование асимметричных федераций в разных странах на первый план выдвигаются свои задачи. В России, например, это требование действительного равноправия субъектов (отсюда исходили Вологодская, Уральская и другие «республики»), в других странах - повышение статуса не субъектов до уровня субъектов (США), в-третьих - языковые (Квебек в Канаде) и экономические проблемы (канадские территории и т.д.). Решаются они по-разному, есть позитивный и негативный опыт.

Чаще всего речь, идет о повышении  статуса не субъектов. Число их сравнительно невелико и во много раз уступает численности штатов, провинций и  других субъектов федерации. Например, в США 50 штатов и лишь 7 других разного  рода единиц, в Канаде -10 и 2, в Пакистане 4 провинции и федерально-управляемая Полоса племен, в небольшой Бельгии наряду с тремя субъектами на востоке страны есть автономия для немецкого меньшинства и т.д.⁶ Обратный процесс понижения статуса субъекта федерации до статуса несубъекта не зафиксирован, но теоретически он возможен. В СССР в свое время Карелия (Карело-Финская республика) из союзной была преобразована в автономную. Иногда «обратное» преобразование мелкого субъекта в федерально-управляемую территорию, которая пользуется особыми субсидиями и налоговыми льготами, может быть благоприятно для ее населения. Федеральная территория может иметь (а может и не иметь) свой законодательный орган (если он существует, то законы принимаются по сравнительно узкому кругу вопросов и нередко требуют одобрения федеральных властей). Но в любом случае территория управляется из центра специально назначенным чиновником. В отличие от субъектов федерации, территория не представлена в верхней палате парламента (Сенате), хотя есть исключения: Полоса племен в Пакистане имеет 5 представителей в этой палате, правда, в отличие от 14, посылаемых каждой провинцией - субъектом федерации, эти 5 представителей избираются самим парламентом. Обычно территории имеют представительство в нижней палате, как правило, лишь с правом совещательного голоса (по 1 представителю в США, по 4 делегата в Бразилии, независимо от численности населения территории).

Наряду с федеральными территориями почти во всех федерациях имеется  федеральный (столичный) округ - столица  с прилегающими к ней окрестностями. Федеральный округ, как правило, не представлен в верхней палате парламента, лишь в Нигерии по конституции 1989 г., приостановленной после очередного военного переворота 1993г., округ Абуджа имеет в Сенате 1 представителя (в отличие от трех от каждого штата). Иногда федеральный округ посылает своего представителя в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса (например, США)⁷.

Во многих федерациях есть федеральные владения. Это мелкие, иногда ненаселенные территории, чаще всего прибрежные острова (Австралия, Аргентина, Венесуэла и др.). Они управляются федеральной администрацией. Особым статусом обладают резервации коренного населения (индейцев в США и Канаде, майори в Австралии). Они имеют свои традиционные власти (племенные советы и др.). К США примыкают несколько ассоциированных государств («свободно присоединившихся»): Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные Штаты Микронезии и др. Теоретически они должны лишь согласовывать с федерацией свою внешнюю политику и вопросы обороны, но фактически находятся в полной зависимости от США. Кстати, неоднократно поднимался вопрос о возможности преобразования Пуэрто-Рико в штат, но большинство жителей этого не желают: им придется тогда платить значительные федеральные налоги. Иногда в федерациях выделяются специальные образования, например, экономические округа, охватывающие несколько штатов. Они призваны координировать экономическую политику, но обычно влияние в них федеральной власти сильнее, чем влияние штатов.

Таким образом, структурно асимметричная федерация имеет  как бы два «этажа»: объединение субъектов в федерацию и связи федерации с не субъектами. Поэтому возникает, казалось бы, теоретический, но на деле практически важный вопрос о том, является ли федерация юридически «соединенным государством» («соединенными штатами») только субъектов федерации, или представляет собой единство всех составных частей - субъектов и не субъектов⁸. Некорректный ответ на этот вопрос может вызвать определенное социальное напряжение (как было, например, в США в ситуации с Гавайскими островами), но в некоторых федерациях эта проблема не считается существенной (например, в Индии). В Канале напряженность отношений между федерацией и двумя федеральными территориями: (Юконом и Северо-западной территорией) возникла не столько потому, что они претендуют на права провинций (штатов), сколько по причинам экономического порядка (распределение налогов, федеральных субсидий, использование доходов от природных ресурсов и т.д.). Своеобразное решение данного вопроса содержится в Конституции Бразилии 1988г., которая устанавливает, что союз представляет собой единство штатов, федерального округа и муниципий. Последние представляют собой административно-территориальные единицы (общины) внутри штатов, обладающие правами местного самоуправления. Бразильская конституция вышла за пределы традиционного определения федерации, создала прецедент более широкого подхода, но вопрос о применимости такого подхода к модели асимметричной федерации, включающей и не субъекты, в науке пока не решен. Каждая модель федерации имеет свои достоинства и недостатки. Вряд ли правильно считать, что наилучшей формой при всех обстоятельствах является симметричная федерация. Теоретически, казалось бы, симметричная модель всегда предпочтительнее, поскольку она исходит из того, что структурными составляющими являются только субъекты, которые равноправны⁹. Это, действительно, может способствовать снятию напряженности в отношениях федерации и субъектов (хотя часто она зависит от других причин), обеспечить пропорциональную партиципацию разных частей федерации в определении и осуществлении федеральной политики. Но помимо юридического фактора равноправия в реальной жизни действуют более мощные социально-экономические, психологические и иные факторы. Распад Чехословацкой федерации в 1993г., Югославии (СФРЮ) в 1992г., СССР в 1991г. где конституции предусматривали однопорядковые составные части и полное равноправие субъектов федерации, показал, что симметрии не всегда достаточно для обеспечения прочности этих федераций.

Асимметричная федерация  в определенной степени опирается  на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред. Практика показывает, например, что положение федеральной территории иногда предпочтительнее статуса штата: федеральная территория получает особые субсидии для своего развития, чего не имеет штат. Когда Аляска была территорией США, жизненный уровень ее Населения был выше, чем в любом штате.

Положение несубъекта федерации при конкретных условиях той или иной территории может способствовать ее ускоренному развитию и тем самым соответствовать интересам ее населения и интересам федерации в целом. Однако, если градации в структуре федерации осуществлены без тщательного учета специфических условий и без необходимой подготовки (в том числе психологической) населения, это может вызвать острые конфликты. Известно, например, какие острые дебаты развернулись на Конституционном совещании в России в 1993г. по вопросу о равноправии краев, областей, других субъектов федерации с республиками в составе РФ. Словом, любая модель может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие населения.

Длительное время в  западной политической и юридической  науке, с одной стороны, и в  марксистском государство ведении, - с другой, использовались различные подходы к структуре федерации. В западной науке (что во многом было обусловлено историческими причинами) федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса, хотя в некоторых странах, например, в Швейцарии, имелись компактно проживавшие национальные группы населения (франко-, немецко-, итальянско-говорящие и другие общности). В Канаде при создании федераций наряду с историческим, в определенной мере учитывался и лингвистический фактор: 1 из 10 провинций (Квебек) имеет большинство франко-говорящего населения. Но такая структура канадской федерации не только не способствует решению национального вопроса, а, напротив, обостряет его. В XX в. лингвистический фактор использовался при создании федерации в Индии, но в целом роль федерализма в западной науке и практике сводится к задачам консолидации нации (например, путем преобразования конфедерации в федерацию при принятии конституции США в 1787 г.) или к поиску способов децентрализации управления, в частности, путем размежевания полномочий центра и мест¹⁰.

В последние десятилетия  роль федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается  прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же такая федерация часто создавалась в одно-национальных государствах, не имевших крупных компактно проживавших национальных групп. Но в отдельных случаях, как уже отмечалось, учитывались национально-культурные моменты. Так, в 1993г. маленькая Бельгия дала снова пример использования национально-территориального принципа как основы строительства федерации. Кстати отметим, что этот пример свидетельствует о непродуктивности односторонних подходов, противопоставлении этнического и территориального принципов.

В отличие от западного  подхода к федерализму в марксистско-ленинской концепции федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса. Процесс развития федерализма в мире показал, что ни тот, ни другой подход нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы. Национально-территориальный подход соответствует международно-признанному коллективному праву народов (этносов) на самоопределение, он может способствовать итерации частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Не случайно новая федерация Бельгия пошла по этому пути¹¹. Но с течением времени национально-территориальный подход может породить сепаратистские тенденции, которые нередко инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению личной власти.

Развитие сепаратистских тенденций в СССР, России, Чехословакии, Югославии, последующий распад некоторых из этих федераций - наглядное свидетельство этого. Сепаратистские тенденции в Индии тоже связаны отчасти с национально-лингвистическим, а отчасти с религиозным факторами.

Преувеличение роли национального  момента в строительстве федерации  может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность. Поэтому; например, в африканской Нигерии при создании федерации не только не учитывался национальный (племенной) фактор, а, напротив, штаты были созданы с таким расчетом, чтобы растворить племена по 30 штатам, чтобы ни в одном из них не доминировало какое-либо одно племя. Такой подход призван содействовать созданию единой нигерийской нации, чего вряд ли можно достигнуть путем «автономизации» племенных структур. Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской общности. Он доказал свою полезность в США, где были отвергнуты марксистские идеи создать негритянскую автономию на юге США, в так называемом Черном поясе. Территориальный подход не опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, исторические, географические и иные данные. На практике - это комплексно-территориальный подход. Он может быть полезен в тех странах, где нации находятся в процессе становления, а размежевание территории по племенным перегородкам ведет к отчуждению народов. Но этот подход тяготеет к излишней централизации, так как не учитывает коллективные права компактно проживающих национальных групп. Поэтому, реализуя территориальный подход, нельзя игнорировать коллективные права различных этносов, равно как и законные права, и интересы всего народа, населения государства как целого. При территориальном подходе должны учитываться как национальные интересы, так и социально-экономические факторы, исторические условия, вопросы коммуникаций, географические условия и др. Словом, территориальный подход должен быть действительно комплексным, что обеспечит жизнеспособность федеративного государства. В необходимых случаях территориальный подход к федерации должен быть дополнен культурно-национальной автономией. Она успешно осуществляется в Финляндии, Швеции, Норвегии. В Австрии в парламенте резервируются места для объединений, представляющих рассеянные национальные группы страны. Такой же принцип принят в соответствии с законом 1993г. в пост социалистической Венгрии. Возможности культурной национальной автономии широки, она может иметь множество форм.

Модель федерации на основе союза или на базе автономии составных частей неразрывно связана с проблемой сецессии - права выхода субъектов из состава федерации. Этот вопрос связан также с правом нации на самоопределение и некоторыми другими обстоятельствами. Обычно он рассматривается в двух аспектах: с точки зрения права на отделение и целесообразности осуществления этого права. Условия многих федераций ставят и другую проблему - реальной возможности осуществить сецессию. Теоретически проблема права выхода субъекта из состава федерации может возникнуть только в том случае, когда федерация образована на основе союза государств. В данном случае при объединении они могут оговорить это право, что и было сделано, например, при заключении Договора о создании в 1922 г. Союза ССР и затем подтверждено в конституциях СССР 1936 г. и 1977 г. Что касается федерации, основанной на автономии ее субъектов, то здесь, очевидно, нет исторической основы для сецессии, такие федерации создаются «сверху», актами государственных органов, хотя, как будет показано ниже, факты сецессии имели место и в таких федерациях. Наряду с историко-правовой основой сецессии, это право в современных условиях вытекает из признания мировым сообществом права наций на самоопределение¹². И с этой точки зрения им обладает любая национальная общность, независимо от происхождения и структуры федерации.

Однако в настоящее  время конституции государств мира не предусматривают права выхода субъектов из состава федерации (исключениями являются ст. 74 Конституция Узбекистана 1992г., допускающая при определенных условиях выход Каракалпакии, но с утверждения общегосударственного парламента, и ст. 1 Конституции Тувы 1993г., допускающая ее выход из России). Тем не менее, попытки сецессии имели место и в мирных, и в насильственных формах. Они заканчивались по-разному: в некоторых случаях - созданием новых государств, в других - насильственным возвращением субъекта (субъектов) в состав федерации.

Истории известны факты успешной сецессии. В начале 30-х годов XIX в., Венесуэла отделилась от Федерации Великой Колумбии в Латинской Америке. В 1965г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур, образовавший город-государство. Вооруженным путем была осуществлена сецессия Бангладеш из состава Пакистана, признанная конституцией последнего в 1973 г. В 1991 г. в соответствии с решениями Государственного совета СССР (он был создан в связи с событиями неудавшегося августовского путча 1991 г. и действовал как временный орган), принятыми 6 сентября 1991 г., Латвия, Литва и Эстония вышли из состава СССР. Как сецессию можно рассматривать Беловежское соглашение России, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991г., которое провозгласило создание Содружества Независимых Государств (СНГ). Более позднее декабрьское соглашение бывших союзных республик СССР в Алма-Ате означало уже распад и прекращение существования СССР. Сецессия нескольких республик (Словении, Хорватии и др.) была осуществлена в начале 90-х в Югославии.

Теоретически закрепление  в конституциях права сецессии демократично, если речь идет о праве наций на самоопределение в федерации, построенной по национально-территориальному признаку. Но это право не может быть абсолютным и безграничным: нужно учитывать структуру федерализма (договорную или конституционную, на основе союза или автономии), историческое происхождение федерации. Важно также уважать права других субъектов, их интересы, права государства как целостного образования, наконец, права и интересы всего народа. На практике в большинстве случаев сецессия приводила к отрицательным результатам, влекла за собой многие жертвы, разрушение исторически сложившихся связей, в том числе экономических, снижение жизненного уровня населения, ослабление государственности. Решение проблем, видимо, следует искать не на пути сецессии, а на основе соглашений, компромиссов, консенсуса

Одной из важнейших тенденций  развития форм государственного устройства являются предпринимаемые в последние  годы попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки. Выражением этого является новое течение регионализма, который представляет собой промежуточную форму между унитарным и федеративным государством и в своем развитии может привести к созданию федеративных государств на месте унитарных.

Наиболее отчетливо  эта тенденция проявляется в развитии государственного устройства Италии и Испании. Основы регионализма в указанных странах были заложены конституциями, принятыми в Италии в 1947г., а в Испании в 1978г. Но прошли годы, прежде чем положения конституций были осуществлены на практике.

В отличие от других государств, где есть автономные образования, созданные  по разным основаниям, в том числе  с учетом компактно проживающих  национальных групп (например, Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами. Иракский Курдистан, автономные округа индейского населения в Никарагуа и др.), в Италии и Испании автономия предоставлена всем территориальным коллективам, на которые непосредственно разделена страна¹³. Таким образом, устройство государства представляет собой комплекс автономных образований, которыми являются крупнейшие административно-территориальные единицы (регионы областного типа) и которые могут иметь (а в Испании уже имеют) в своем составе другие автономные образования с меньшими полномочиями. Как отмечается в отечественной литературе, данная форма регионализма в Италии, где этнические вопросы не имеют существенного значения или во всяком случае не вызывают острой напряженности, получила название «областное государство». В Испании же, где существуют очаги национальных противоречий, - «государство, состоящее из автономных образований». В Италии таких областей 20, из них 5 имеют более широкие полномочия и их статус утверждается конституционным законом республики. В Испании автономных образований 17, некоторые из них (исторические регионы) тоже имеют более широкие полномочия.