Правовое регулирование образования России: цели, задачи, проблемы

Министерство  Финансов Российской Федерации

Всероссийская государственная налоговая академия

Кафедра государственно-правовых дисциплин 

                                                                     «Допущена к защите»

                                                                                  Заведующий кафедрой ГПД

___________________________

                                                                                                        (дата, подпись) 
 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА  

«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ  РОССИИ: ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, ПРОБЛЕМЫ» 
 

                                                Выполнила:

                                                                            студентка очного отделения

юридического  факультета ВГНА

группы  ЮО-505 Е.Ю.Терещенко 

                                                                         Научный руководитель:

                                                              Л.М. Ведерников 
 
 
 
 

Москва 2011

Содержание 

Введение………………………………………………………………………………...3 

Глава 1. Право  на образование и образовательное  право……………………………9

1. Понятие и общая характеристика права на образование в Российской Федерации………………………………………………………………………..9
2. Образовательное право: цели, задачи, предмет, метод……………………...18
3. Правовая основа отношений в сфере образования…………………………..

Глава 2. Правовое регулирование образования в России…………………………..40 

1. Общие вопросы правового регулирования управления видов российского образования……………………………………………………………………..40
2. Вопросы модернизации образования в современной России………………54
3. Правовые аспекты интеграции Российской Федерации в европейское образовательное пространство………………………………………………...60

Заключение…………………………………………………………………………71 

Список использованной литературы……………………………………………..75 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение. 

        В современном мире растет понимание образования как важнейшего фактора экономического роста и формирования нового инновационного качества экономики. Образование становится главной воспроизводительной функцией социальной стороны общества, играет значительную роль в создании условий для профессионального самоопределения и удовлетворения образовательных потребностей личности, входит в состав основных приоритетов российского общества и государства.

       За последние десятилетие система российского образования претерпела значительные изменения в русле общих процессов демократизации жизни общества, а также формирования рыночной экономики. Это стало возможным в результате последовательной реализации законодательных актов в области образования, других нормативных документов, в которых нашли свое воплощение принципы образовательной политики. В-первую очередь, это Закон Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федеральный закон от 13 января 1996 года № 12-ФЗ)¹, (далее – Закон об образовании) и Федеральный закон от 22 августа 1996 года №125 – ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»², а также Научная доктрина образования в РФ, охватывающая период до 2025 года³. Развивается автономия учебных заведений. Учебные заведения получили широкие возможности для гибкой адаптации к запросам и потребностям всех пользователей образовательных и иных услуг.

      Значительным импульсом для развития  образования стала возможность  предоставления образовательных  услуг на платной основе. С одной стороны, это расширило возможность выбора обучающимся уровня и вида образования, с другой – в условиях ограниченности бюджетных средств позволило привлечь в учебные заведения дополнительные финансы для их развития. Помимо личных средств обучаемых, в системе образования начали поступать значительные объемы финансовых средств из других внебюджетных источников. Это привело к формированию системы многоканального финансирования образования, дающего возможность образовательным учреждениям частично компенсировать недостаточное бюджетное финансирование.

      Вместе с тем накопилось много вопросов, касающихся базовых положений российской системы образования. Так, понятия государственной гарантии бесплатного образования содержит ряд законодательных неопределенностей: два ограничивающих положения, касающихся получения бесплатного образования – «в пределах государственных образовательных стандартов» и «если образование данного уровня граждан получает впервые». Эта неопределенность прослеживается также в решении вопроса заработной платы работников образования.

       Исследование системы управления  образование в Российской Федерации  показывает, что она еще весьма  далека от совершенства, имеет  недостатки правового обеспечения  государственного управления образованием, характеризуется отсутствием необходимых правовых средств, гарантирующих реальное осуществление права личности на образование. Не установлена должностным образом юридическая ответственность за право нарушения в области управления образованием, на что обращается внимание в научной литературе⁴.

      Актуальность темы дипломной работы.

      Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года, в ст. 6 закрепила основополагающие принципы гражданства, важность которых предопределена тем, что они отнесены в Конституции Российской Федерации к основам конституционного строя. Гражданство, является одним из основных элементов правового статуса личности в Российской Федерации, вместе с тем оно же – важнейшая предпосылка обязанности государства признавать, соблюдать и защищать в полном объеме закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы гражданина.

        Развивая системы отношений политического,  экономического, социального характера  в Российской Федерации с ориентацией на ценности современных демократических государств, требует и совершенствования отношений гражданства в соответствии с их уровнем. Поэтому научное обоснование отношений института гражданства и реализация его конституционных принципов, представляется насущной необходимостью, требующий как теоретических обобщений, так и практических выводов его развития.

      Понимание гражданства как юридической  категории и исследование гарантий  и механизмов ее реализации  позволяет на основе целостного анализа прогнозировать, разрабатывать, и усовершенствовать всю систему отношений данного института. Исследование вопросов гражданства имеет важное значение для осознанного и последовательного решения проблем функционирования политической, экономической и социальной систем, а также для развития гражданского общества в целом.

      Характер государственного строительства  в Российской Федерации обусловливает  и необходимость новых подходов  к формированию концепции регулирования  отношений гражданства в стране, учитывая особенности административной реформы органов исполнительной власти, особенности тех, которые непосредственно участвуют в реализации механизмов рассматриваемого правового явления.

      Степень научной разработанности темы.

      В течение последних десяти с лишних лет, в Российской Федерации, гражданство как юридическая категория, дважды подвергалась существенным изменениям в своем правовом регулировании, что, безусловно, сказалось на вопросах ее последовательного изучения учеными-специалистами в сфере конституционного права.

      Вместе с тем, его понятие и сущность, принципы, гарантии, механизмы реализации и другие аспекты исследовались в работах: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.В. Малько, А.Н. Троевского, В.Е. Чиркина, И.С. Яценко и других.

      К исследования вопросов гражданства  также имеют отношение: А.Е.  Козлов, М.К.  Маликов, А.В. Мицкевич, А.Е. Сукало, В.М. Сырых и другие.

      В результате всестороннего изучения  и исследования теоретического  и практического материала, монографических источников, правовых актов, публикаций по проблемам гражданства в Российской Федерации, нами высказаны определенные выводы и суждения по различным вопросам исследуемой темы.

     Объектом исследования являются правовые отношения по вопросам гражданства между человеком, гражданином и государством, а также в связи с практической реализацией федеральными органами государственной власти предоставленных им полномочий по решению вышеуказанных вопросов.

     Предметом исследования являются нормы конституционного права, определяющие понятие и сущность гражданства, основания его приобретения и прекращения, компетенцию управомоченных государственных органов, ведающих вопросами гражданства, стадии производства по делам о гражданстве и другие.

     Целью выпускной квалификационной работы является исследование основных теоретических и практических аспектов формирования правового поля по вопросам гражданства в современный период развития России, а также особенностей конституционно-правового регулирования отношений гражданства в рамках интеграции Российской Федерации в Европейское сообщество, в Союзное государство России и Республики Беларусь.

     Данная цель предопределила постановку и решение следующих задач:

• изучение системы нормативно-правового регулирования отношений гражданства как в национальном российском законодательстве, так и международном;
• определение роли и места гражданства в конституционно-правовом статусе гражданина;
• исследование понятия, сущности и принципов российского гражданства и конституционно-правовых гарантий реализации данной юридической категории;
• проведение сравнительно-правового анализа конституционно-правовых норм, регулирующих отношения гражданства в их эволюционном развитии во взаимосвязи с развитием российского общества и государства;
• рассмотрение особенностей оснований приобретения гражданства, полномочий Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений, ведающих делами о гражданстве;
• выработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования вопросов гражданства.

     Методологической основой работы является системный подход к анализу различных вопросов гражданства Российской Федерации. Данный подход применялся с учетом принципа единства общего и частного, особенного и единичного, исторического и логического, конкретного и абстрактного.

     Наряду с перечисленными в  ходе исследования конституционно-правовых  проблем гражданства в Российской  Федерации, использованы такие  методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, философский, социологический и другие. Это позволило: во-первых, дать теоретическое понимание гражданства как юридической категории; во-вторых, соотнести это теоретическое понимание с реальным состоянием конституционно-правового регулирования отношений гражданства в Российской Федерации; в-третьих, сделать определенные предложения по совершенствованию правового регулирования отношений гражданства в Российской Федерации.

     Нормативную базу дипломной работы составляет международные договоры, участником которых является Российская Федерация, Конституция Российской Федерации 1993г., федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации об образовании. Рассмотрены не только законодательные акты, но и подзаконные акты, нормативные акты, а также акты локального нормотворчества.

     Теоретическая и  практическая значимость результатов обозначенных в дипломной работе положений, касающихся совершенствования образовательного законодательства, регламентирующие отношения в сфере образования, существенно дополняют имеющиеся научные знания. Исследованные в дипломной работе проблемы правового регулирования образования отношения к числу фундаментальных проблем в российской юридической науке. Их научное осмысление обуславливает теоретическую значимость и ценность данной работы.

     Структура дипломной работы определяется  ее целями и задачами. Она состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка источников и литературы.   

Глава 1. Право на образование и образовательное право.

1.Понятие  и общая характеристика  права на образование  в Российской Федерации.

      Право на образование -  понятие, отражающее гарантируемое обществом и его институтами, прежде всего и главным образом, государства, притязание, (т.е. обращенное к обществу (государству) требование) всякого человека на его результативную социализацию в соответствии с его социально обусловленными потребностями и интересами. В этом смысле право на образование выступает одним из элементов всей развернутой системы прав и свобод человека, обладая одновременно признаками и естественного права, и конституционного права человека. Более подробная характеристика права на образование  представлена ниже⁵.

      Значительное влияние на развитие  и совершенствование всех элементов  системы образования оказывает  анализ юридической сущности  права на образование.

      Впервые в России Конституция 1993 года (ст.17 ч.2) закрепила положение : естественные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Ранее в нашем государственно-правовом механизме господствовала другая точка зрения о том, что права человеку принадлежат не от рождения, а предоставляются государством.

       Потребности личности, лежащие в  основе права на образование  как элемент системы естественных  и неотъемлемых прав человека, определяются следующим образом:

- физиологическая  потребность – получение специальности как средства к существованию, способа зарабатывать деньги на удовлетворение основных физиологических потребностей (в пище, еде, жилище и др);

- потребность  в безопасности – получение  специальности и определенного  образовательного багажа как своеобразного «страхового полиса», защищающего человека от возможных угроз в будущем (образование как способ самостоятельности выживания, обеспечения финансовой независимости от других людей);

- социальная  потребность – принадлежность  к определенной социальной группе, наличие определенного социального статуса (образовательного, профессионального);

- потребность  в самореализации – в развитии  личности, реализации своих желаний,  познания как акта самосовершенствовании.

      Будучи естественным и неотъемлемым, право на образование не безгранично.

      Хотя права и свободы – это  определяющий фактор при строительстве  права и государства, они не  только имеют естественные ограничения,  но и регулируются правом⁶. Об их регулировании прямо говорит пункт «в» ст.71 Конституции РФ.

       Право на образование принадлежит к совокупности основных прав и свобод человека. Оно закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) (ст. 26), в (1966 г.) (ст. 13, 14), в Конвенции о правах ребенка (1989 г.) (ст. 28, 29), в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.) (ст. 27). Право на образование относится к тем правам, которые находятся под защитой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) (Протокол № 1 (1952 г.) ст. 2). Право на образование закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 43) и «является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ» (преамбула Закона). Важно подчеркнуть, что в 1996 году Россия стала полноправным членом Совета Европы, подписав и ратифицировав (в 1998 г.) Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, а так же целый ряд других документов Совета Европы, касающихся образования.

       Право на образование не может быть передано другому лицу, группе лиц, обществу, государству ни по договору, ни в силу закона, ни на каком другом основании. По международным и российским стандартам основное общее образование является обязательным, поскольку без него невозможна нормальная социализация человека в современном обществе.

       Но может ли государство гарантировать то же  «образовательное» притязание гражданину другого государства? Не вдаваясь в подробности этой темы, ограничимся лишь замечанием, что в Российской Федерации (как, впрочем, и в любом другом современном демократическом государстве) действительно каждый может реализовать свои потребности и интересы образовательного свойства, но только в том случае, если этот «каждый» проживает на территории Российской Федерации на законном основании⁷.

      Право на образование, точнее, его осуществление предполагает, как отмечалось, активную роль государства в гарантировании этого вида социального притязания. Конечно, само общество никак не отчуждено от своей роли, поскольку речь идет все-таки о социализации (общей или профессиональной), однако основная роль принадлежит все же именно государству как ведущему социальному институту, определяющему вектор исторического развития общества и его этнонациональную, культурную, социально-экономическую, политико-правовую целостность. Однако, это никоим образом не ведет к выводу что государство как ведущий социальный институт «должно» быть исключено из числа субъектов управления образованием.

      Всякое право, в том числе и право на образование является, в известном смысле, и обязанностью. Боле того, как свидетельствует и законодательство, и юридическая практика, и сама жизнь в целом, многие права у людей «появляются» лишь после того, как человеком выполнены некие общественные (и юридические) обязанности. В свою очередь исполнение прав приводит к возникновению новых обязанностей, те – к появлению других прав (примером тому может служить реализуемое педагогом право преподавать определенную дисциплину и одновременно его обязанность этого преподавания).

      Именно к такому роду прав  относится и право на образование. До определенного возраста (этот возраст различен в разных странах), до определенной ступени (уровня) системы образования (этот уровень также различен в разных странах), а также с учетом степени социально-экономической развитости общества, право на образование практически и юридически является обязанностью человека (гражданина) получить и освоить тот иной минимум знаний, умений и навыков, который (минимум) гарантирует необходимые и достаточные условия социальной коммуникации этого гражданина. Обычно данная обязанность получать «минимальное» образование связана с институтом школьного (общего) образования и юридически закрепляется в конституционных и других законодательных актах. Такая же обязанность предусмотрена, скажем, частью 2 ст. 53 Конституции Украины, частью 4 ст. 27 Конституции Испании, частью 2 ст.26 Конституции Японии и  др. Другое дело, что обязательным в одних странах объявляется основное общее образование (Россия, Испания), в других – полное общее среднее образование (Украина), в третьих – начальное образование  (Италия). А вот, например, по Конституции Польши обязательной является учеба для всех, не достигших 18 лет (часть 1 ст. 70). В той же части 2 ст. 26 Конституции Японии устанавливается обязанность всех, на чьем попечении находятся дети, обеспечить их образование, хотя о каком именно образовании идет речь,  законом не оговаривается⁸. Так, обязанность получения общего образования предусмотрена частью 1 ст.43 Конституции РФ.

     Анализ многочисленных текстов статей международных актов, конституционных актов различных государств, а также ст. 43 Конституции Российской Федерации, посвященных праву на образование, изучение различных научных исследований и комментариев к законодательству, дают основания выделить, помимо сказанного, еще ряд важных черт этого права на образование.

    Первое. Право на образование есть интегральное право, которое, пусть и в разной степени, но может быть отнесено к различным группам прав и свобод человека – социальным, культурным, гражданским (личным). Социальным (а именно к этой группе его обычно относят)  право на образование является уже потому, что образование, как уже было показано, есть, с одной стороны, одна из ведущих социальных подсистем общества. Кроме того, право на образование как социальное право предполагает создание системы государственных гарантий получения образования каждым человеком, выступающее важнейшим условием его успешной социализации.

      Право на образование есть, наконец, и гражданское, личное право человека, которое реализуется им самостоятельно, по своему усмотрению после выполнения им (при помощи родителей или законных представителей) своей гражданской (общесоциальной) обязанности получить общее образование. Ведь человека, получившее общее образование, как известно, никто формально (юридически, в том числе Конституция РФ) не принуждает и не может принудить в обязательном порядке поступать в учреждения профессионального образования для продолжения учебы. Иное дело, что такое принуждение существует объективно в том смысле, что сама жизнь, потребности общества, потребности, наконец, самого человека, ставшим «зрелым», т.е. способным самостоятельно принимать социально значимые решения, гражданином после получения «аттестата зрелости», обусловливает необходимость выбора своего дальнейшего жизненного пути, а тем самым приобщения к конкретному виду профессиональной деятельности, ее критериями и требованиями⁹.

        Второе. Право на образование есть конституционное право. Это право закрепляется и, тем самым, гарантируется конституционными актами всех современных демократических государств. Уже одно это обстоятельство свидетельствует о том, что праву на образование государством и обществом посредством Основного закона придается исключительное значение. Помимо сказанного ранее, ст. 43 Конституции Российской Федерации, как и многие другие статьи, закрепляющие и гарантирующие иные права и свободы, подтверждает признаваемый частью 4 ст. 15 Конституции РФ примат международного права в российской правовой системе.

       Третье. Право на образование есть право относительное. В теории прав человека выделяются абсолютные (основные) права человека и права относительные. Критерием такого различения выступает возможность ограничения того или иного права федеральным законодательством, в том числе в условиях в условиях чрезвычайного положения (часть 3 ст. 55 и ст. 56 Конституции РФ).

      Четвертое. Право на образование – право всеобщее. На данную особенность уже было обращено внимание. Здесь лишь подчеркнем, что право на образование распространяется не только на всех без исключения граждан Российской Федерации (и лиц, проживающих на территории РФ на законных основаниях), но и лиц различного возраста. Это обстоятельство в последние годы становится все более актуальным как за рубежом, так и в нашей стране. Скажем, все больше граждан среднего и, что характерно, особенно пожилого (после 55 лет и даже значительно старше) возраста проявляют реальный интерес к получению первого или второго или даже третьего высшего образования. Такой феномен представляет интерес, прежде всего, для социологической науки, хотя экологические, педагогические и правовые исследования тоже не могут обходить его.

      Пятое. Право на образование предполагает доступность образования для каждого. Доступность образования – это, прежде всего, свобода получать как общее, так и профессиональное и послевузовское образование в соответствии с убеждениями родителей, собственными желаниями и возможностями¹⁰. В этом плане доступность образования органически связана с всеобщностью соответствующего права. В то же время, как показывает практика, эта сторона права на образования является одной из наиболее проблематичных в силу самых разных причин. В современном мире отмечают целый ряд противоречий в развитии образовании, в том числе российского, с точки зрения обеспечения именно его доступности.

       Более подробно доступность образования  раскрывается в п.3 ст. 2  закона  РФ «Об образовании» как принцип,  на котором основана образовательная  политика государства и общества. В этом законе, в отличие от Конституции РФ, доступность образования как принцип образовательной политики получила юридическое закрепление в иной формулировке, а именно как общедоступность образования. В ст. 5 того же закона определено понятие общедоступности как независимости от расы, национальности, языка, пола, возраста и состояния здоровья; социального, имущественного и должностного положения; социального положения; места жительства; отношения к религии, убеждения; партийной принадлежности; наличия судимости. Не вдаваясь в детали логико-понятийного анализа, можно констатировать, что основное содержание обоих понятий – «доступность образования» и «общедоступность образования» – практически совпадает.

        Свобода образования останется не более чем теоретическим принципом, если свобода не будет трансформирована в эффективное социальное или культурное право, закрепленное в законодательстве. В современных условиях реализация права на образование зависит от ряда социальных условий, что предопределяет относительность этого права. Так, на практике право на образование вряд ли может быть в полной мере реализовано без определенной социальной инфраструктуры, которой в данном случае является система образования, призванная обеспечить образовательный процесс

      В основе системы образовательного законодательства лежат международно-правовые обязательства Российской Федерации и конституционные нормы, определяющие социальный характер российской государственности (ч.1 ст.7 Конституции Российской Федерации).

       Минимальные требования к государству  в области образования сформулированы в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) в ч.13 п.2:

а) начальное  образование должно быть обязательным и бесплатным для всех;

b) среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, должно быть открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;

c) высшее образование должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;