Правовые основы лицензирования в области охраны окружающей среды

 

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ДАГЕСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Филиал в г.Дербенте

 

 

 

 

Факультет права

Кафедра юридических дисциплин

Специальность – юриспруденция

Курс – 5

 

 

 

Ашумов Рустам Везирович

 

«Правовые основы лицензирования в области охраны окружающей среды»

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

 

 

 

Научный руководитель:

Ст.преподаватель,

Бачханова Джамиля Букаровна

 

 

Работа допущена к защите____________________________

Заведующий кафедрой_______________________________

Дата представления__________________________________

Дата защиты________________________________________

Оценка_____________________________________________

 

 

ДЕРБЕНТ  - 2012

 

 

Содержание:

 

Введение………………………………………………3

 

Глава I. Понятие лицензирования и его правовые основы.

               1.1 Понятие лицензирования……………………………….4

             1.2 Правовые основы лицензирования…………………....10

Глава II. Лицензирование отдельных видов деятельности.

        2.1 Лицензия на водопользование………………………...18

 

             2.2 Лицензия на пользование недрами……………………26

 

             2.3 Лицензия на охоту и рыболовство………………..37

 

             2.4 Значение лицензирования в области охраны

                   окружающей среды……………………………………..49

 

Заключение……………………………………………51

 

Список литературы…………………………………...53

 

 

 

 

 

 

 

                       Введение.

 

       В настоящее время с развитием научно-технического   прогресса увеличивается отрицательное воздействие на нашу окружающую природную среду. В результате деятельности человека загрязняются атмосферный воздух, земля, вода. От различных пожаров и загрязнения подземных вод гибнут целые леса. Ученные утверждают, что перед Россией стоит задача экологического выживания. Одной из мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды является лицензирование природопользования. Исследование правовых основ лицензирования в области охраны окружающей среды важно и актуально в современной России. Это связано с тем, что экологическое законодательство в области лицензирования природопользования принято недавно, а значит и мало исследовано.

      Таким образом, можно  сказать, что данная тема очень  актуальна и интересна для  исследования. Если говорить об исследованности рассматриваемой темы, то надо отметить, что учебные пособия и монографии не поспевают за обновленным законодательством. Каждый год в нашей стране вносятся изменения как в законодательство об окружающей среде, так и в законодательство о лицензировании. Целью данной работы является – исследовать правовые основы лицензирования в области охраны окружающей среды.

Чтобы реализовать данную цель ставятся следующие задачи:   

1. рассмотреть понятие и правовые основы лицензирования в области охраны окружающей среды;
2. исследовать лицензирование отдельных видов деятельности;
3. значение лицензирования в области охраны окружающей среды;
4. в заключении подвести итоги по проделанной работе.

Недостаточная разработанность и актуальность темы предопределяет ее предмет. Предметом исследования является правовые основы лицензирования в области охраны окружающей среды и лицензирование отдельных видов деятельности. Методологическую и методическую основы исследования составили научные труды по теории административного, экологического и гражданского права. Был произведен анализ действующего законодательства, регулирующего отношения в сфере лицензирования отдельных видов деятельности. Также использовались специальные частно-научные методы исследования: формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др. практическая значимость данного исследования состоит в том, что в этой работе представлен широкий подход к лицензированной деятельности, так как является особым видом государственно-управленческих отношений. Ее содержанием является санкционирование, признание допуска субъектов к осуществлению соответствующей, экологически значимой деятельности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава I.Понятие лицензирования и его правовые основы.

                1.1 Понятие лицензирования.

 

       Лицензирование представляет собой процедуру выдачи тому или иному субъекту разрешительного документа на право занятия определенной деятельностью, в котором отражаются сроки и условия осуществления такой деятельности.1

Под экологическим лицензированием понимается деятельность уполномоченных на то государственных органов, связанная с выдачей лицензий (или других разрешительных документов) на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся охраны окружающей среды. Участниками процесса лицензирования являются предприятия, организации и учреждения независимо от организационно-правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, требующего получения лицензии, с одной стороны, и государственные органы, уполномоченные на выдачу таких лицензий, - с другой.

       Процесс экологического  лицензирования начинается с  представления заинтересованным  предприятием или лицом заявления  и других необходимых документов в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности.2 

        В заявлении о выдаче лицензии должны быть указаны данные о заявителе, а также вид деятельности, срок действия лицензии. Наряду с заявлением представляются копия учредительных документов; копия свидетельства о государственной регистрации предприятия; документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о поставке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа. В зависимости от специфики деятельности по охране окружающейсреды в положении о лицензировании соответствующего вида деятельности может быть предусмотрено представление иных документов.

       Так, в соответствии с Положением о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996г., требуется представить:

- сведения о профессиональной  подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности. При отсутствии указанных сведений лицензионный орган может потребовать проведения аттестации специалистов на профессиональную пригодность;

- данные о нормативно-методическом обеспечении, об организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения заявляемых видов деятельности, информацию о предыдущей деятельности и опыте работы;

- экологическое обоснование деятельности (для видов деятельности, связанных с обращением отходами и проведением природоохранных работ на территориях (акваториях) природных и хозяйственных объектов, а также рекультивацией и санацией указанных территорий). Следующей стадией процесса лицензирования является регистрация документов, представленных для получения лицензии. Они регистрируются органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности. Регистрация означает, что заявление на получение лицензии принято к рассмотрению.3 Наиболее ответственная стадия касается принятия органом решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Такое решение должно быть принято в течение 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами.

       В некоторых случаях решение не может быть принято в течение этого времени. Отчасти это связано с тем, что материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, относятся в соответствии с Законом об экологической экспертизе к объектам обязательной государственной экологической экспертизы.

Если государственный орган принимает решение об отказе в выдаче лицензии, такое решение должно быть мотивированным и обоснованным, должно иметь законные основания. Согласно законодательству такими основаниями являются:

а) наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искошенной информации;

б) отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.

Положение о порядке лицензирования экологической деятельности в г. Москве, утвержденное постановлением Правительства Москвы от 29 ноября 2004г.,4одним из оснований для отказа в выдаче лицензии признает несоответствие квалификационного состава специалистов и материально-технической базы (для юридических лиц) или базового образования, квалификации, стата и характера выполняемой работы (для физических лиц) заявленному виду экологической деятельности. Важным для принятия решения о выдаче лицензии на природопользование и охрану окружающей среды является вопрос о ее содержании.

      Законодательство  разрешает его с учетом видов  лицензий. В лицензии указываются: наименование органа, выданного  лицензию, данные о лице, которому  она выдается; вид деятельности  по природопользованию и охране окружающей среды, на осуществление которой выдается лицензия; срок ее действия; регистрационный номер лицензии и дата выдачи. Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но он не может быть менее трех лет. Однако по заявлению лица, обратившегося за получением лицензии, она может быть выдана и на срок менее трех лет.

        Лицензионные  требования и условия – это  совокупность установленных нормативными  правовыми актами требований  и условий, выполнение которых  лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензиат – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности.

         Понятие «государственная система лицензирования», определяемое как единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление, было введено в РФ природоохранным законом - «О недрах». В нем лицензия определена как документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование (недрами) в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им оговоренных требований и условий.

       Понятие «экологическая  лицензия» пока в правовых актах не закреплено, хотя в литературе, например, по экологическому праву употребляется. При этом, как правило, под термином экологическая лицензия понимается лицензия в области охраны окружающей природной среды или использования природных ресурсов.

      Всесторонне рассматривая систему экологического лицензирования, прежде всего, следует отметить, что с точки зрения теории государства и права экологическое лицензирование, традиционно относимое к методам административно- правового регулирования отношений в экологической сфере, является комплексным управленческим мероприятием, включающем и административные, и экономические, и даже «чисто рыночные», договорные, гражданско-правовые отношения.

      С другой стороны, экологическое лицензирование косвенно опирается на экономический механизм управления, затрагивающий платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды, а также постепенно вводимые и развиваемые гражданско-правовые рыночные договорные отношения - в том числе экостраховании, экоаудит и др.

       При этом сами  экологические лицензии могут  носить характер товара и продаваться потенциальным покупателям, например на аукционах, как это делается во многих странах с развитой рыночной экономикой.

        Сегодня в  России именно экологическое лицензирование составляет стержень комбинированной стратегии управления охраной окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопастности. В настоящее время экологические лицензии выполняют триединую задачу являются: формой учета пользователей природных ресурсов (в том числе ресурсов пространства - территории, акватории или условного объема атмосферы, используемых для выбросов, сбросов и т.д.); формой контроля за потреблением ресурсов или загрязнением окружающей среды и формой распоряжения природными ресурсами и правами на загрязнение (или на другое воздействие) окружающей среды.

       Сама же экологическая  лицензия – документ, фиксирующий  особенности взаимоотношений между специально уполномоченным государственным органом в области управления природопользованием и охраной окружающей среды, с одной стороны, и природопользователем (юридическим или физическим лицом) – с другой. Она устанавливает, исходя из эколого-экономической ситуации и государственной политики в этой области, соответствующие требования и ограничения на ведение хозяйственной деятельности. Различают две формы (два типа) экологических лицензий: комплексные и специальные (частные). К первому типу относится лицензия на комплексное природопользование, а ко второму – на частные виды работ. Формы экологических лицензий применяемых в России, устанавливаются в соответствии с видами права природопользования: комплексного и специального (частного – по видам ресурсов), а также права на загрязнение или другое воздействие (выбросы, сбросы, размещение отходов) на ОС.

      Любая экологическая  лицензия выдается только после  проведения государственной экологической  экспертизы, а в случае лицензии на комплексное природопользование – только после получения природопользователем частных (специальных) разрешений в специализированных государственных органах (по видам ресурсов или деятельности). Тем самым лицензия на комплексное природопользование объединяет разрозненные экологические лимиты и другие требования (экологические, санитарно- гигиенические, противоаварийные и др.) в систему – по территории или по объекту в целом, а также по совокупности видов лицензируемой деятельности. Срок действия лицензии продлевается в порядке, установленном для ее получения.5 Продолжительность действия лицензии – один из важных факторов обеспечения принципа устойчивости права природопользования. Длительный срок ее действия создает природопользователю – обладателю лицензии необходимые условия для осуществления его деятельности, гарантию его интересов, связанных с природопользованием. Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается.6 Рассмотрение заявления о выдаче лицензии и ее выдача осуществляются на платной основе. Размеры платы определяются исходя из соответствующих затрат органа, уполномоченного на ведение лицензионной деятельности. Порядок определения размера платы устанавливается в положениях о лицензировании отдельных видов деятельности.

        Плата поступает в бюджет, за счет средств которого содержится орган, уполномоченный наведение лицензионной деятельности. Соответственно лицензия выдается после представления заявителем документа, подтверждающего оплату. Регистрация лицензии производится уполномоченным органом после ее подписания и перед выдачей предприятию или лицу-заявителю. Специфической стадией процесса экологического лицензирования является приостановление действия лицензии или ее аннулирование. Правом на такие действия наделены государственные органы, выдавшие лицензию. Основания для принятия решения о приостановлении действия лицензии или ее аннулирования предусмотрены нормативными правовыми актами, регулирующими порядок лицензирования соответствующего вида экологически значимой деятельности. Общими основаниями такого рода являются: 

1. представление владельцем лицензии соответствующего заявления;
2. обнаружение недостоверных данных в документах, представленных для получения лицензии;
3. нарушение лицензиатом условий действия лицензии;
4. невыполнение лицензиатом предписаний или распоряжений государственных органов или приостановление ими деятельности предприятия, организации, учреждения, а также физического лица, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в соответствии с законом РФ;
5. ликвидация юридического лица или прекращение действия свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя.              

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

          1.2 Правовые основы лицензирования

 

        В данном вопросе рассматриваются различные нормативно-правовые акты, касающиеся лицензирования отдельных видов деятельности, а также правовые акты охраны окружающей природной среды. Статья 30 Закона об охране окружающей среды определяет, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды, перечень которых устанавливается федеральным законом, подлежат лицензированию. В соответствии с Гражданским кодексом РФ, а также законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» некоторыми видами деятельности, перечень которых определяется Законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

      На законодательном уровне российский механизм лицензирования различных видов хозяйственной, а в особенности, природоохранной и иной экологически значимой деятельности, в целом пока не до конца отлажен. Регулирование продолжается на уровне подзаконных актов и иных нормативных документов. Так, в частности, лицензирование деятельности по охране окружающей среды, а также деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, этим законом не регулируется и поэтому регламентируется рядом постановлений Правительства РФ, в частности «О лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» и более десятка других.7

 В настоящее время ключевым  законодательным актом в сфере  лицензирования является Федеральный закон от 08.08.01 №128 – ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». В ст.1этого Закона оговаривается, что действие его не распространяется на деятельность по использованию природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира.

В то же время Закон не отрицает распространения своего действия на деятельность в сфере охраны окружающей среды.

      Можно назвать  перечисленные в ст.17 Федерального  закона «О лицензировании отдельных  видов деятельности» следующие  лицензируемые виды деятельности:

1. деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;
2. выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;
3. выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления;
4. геодезическая деятельность;
5. деятельность по обращению с опасными отходами;
6. заготовка, переработка и реализация лома черных металлов;
7. заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов.

     Постановление «О лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» предписывает Министерство природных ресурсов (МПР) России осуществлять лицензирование фактически только в одной области – обращения с опасными промышленными и иными отходами. Проведение экологической паспортизации, сертификации и аудирования, а также другие виды деятельности природоохранного назначения надлежит осуществлять в соответствии с новым законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Это и есть сегодня экологическое лицензирование в узком смысле.

     Установленный Законом  и указанном постановлением Правительства  РФ общий порядок ведения лицензионной  деятельности определяет: документы, представляемые заявителем в органы, уполномоченные на ведение дицензионой деятельности; основания для отказа в выдаче лицензии; указываемые в лицензии сведения; порядок оформления и переоформления лицензии; платность лицензирования; условия приостановления действия лицензии, потери ею юридической силы и ее онулирования и другие вопросы.

      В свою очередь положения о лицензировании деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, содержатся в соответствующих федеральных законодательных актах. Так, ст.11-16 Закона о недрах регламентируют вопросы предоставления лицензии на пользование недрами. В ст.11 говориться, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

    В соответствии с этой статьей лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца пользования участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. Также в ст.11 говорится, что лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минирологических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Согласно данной статье предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недроиспользования.8

       В ст.12 данного закона (содержание лицензии на пользование недрами) перечисляются все необходимые элементы, которые должна содержать лицензия и ее неотъемлемые составные части. В ст.13 рассматривается порядок предоставления лицензий на пользование недрами. Что касается правовых основ лицензирования водопользования, то статьи 48-53 ВК предусматривает выдачу лицензий на водопользование и распорядительных лицензий.

       Согласно ст.48 лицензия на водопользование является актом специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, который в соответствии с настоящим Кодексом признается одним из оснований возникновения прав пользования водными объектами. Лицензия на водопользование может выдаваться одновременно для осуществления нескольких целей использования водных объектов. В ст.52 говорится, что распорядительная лицензия является актом специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, на основании которого осуществляется переход прав пользования водными объектами от одного лица к другому. Распорядительная лицензия выдается специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда водопользователю при условии осуществления им мер, способствующих улучшению состояния водных объектов. Статья 53 рассматривает аннулирование лицензии на водопользование и распорядительной лицензии.

      Лицензия на водопользование и распорядительная лицензия могут быть отменены до истечения срока их действия по решению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда по основаниям прекращения права пользования водным объектом. Лицензирование пользования животным миром осуществляется на основе Федерального закона «О животном мире» от 24.04.1995г. статья 1 данного закона оперирует понятиями «долгосрочная лицензия», «именная разовая лицензия» и «распорядительная лицензия». Долгосрочная лицензия это специальное разрешение на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с использование и охраной объектов животного мира;

        Именная разовая лицензия это специальное разрешение на однократное использование определенных объектов животного мира с указанием места и срока его действия, а также количества допустимых к использованию объектов животного мира;

         Распорядительная лицензия это специальное разрешение, предоставляющее право определенным в нем лицам в установленном порядке распоряжается объектами животного мира. Согласно ст.36 данного закона долгосрочную лицензию на пользование животным миром выдает специально уполномоченный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решений Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ. Порядок осуществления лицензирования конкретной деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды утверждается Правительством РФ, за исключением вопросов лицензирования пользования недрами, регламентация которого должна осуществляется на уровне федерального закона. В качестве примера можно назвать постановления Правительства РФ от 26.09.05 №967 «Об утверждении Положения о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства» и от 23.05.02. № 340 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами».

     Следует отметить, что для детальной регламентации процедуры лицензирования соответствующими федеральными органами исполнительной власти издаются ведомственные нармотивные правовые акты, к числу которых можно отнести приказ МПР России от 23.10.98 № 232 «Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами». Также необходимым документом, который регулирует лицензирование в области охраны окружающей среды является «Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» которое утверждено постановлением Правительства РФ от 26.02.96г. № 168.

        Правовые основы лицензирования содержатся и в утвержденном приказом Госкомэкологии РФ от 14.12.99г № 764 акте «Порядок организации проведения лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды». Существуют также виды деятельности в сфере охраны окружающей среды, которые регулируются специальными нормативно – правовыми актами (по обращению с опасными отходами).

       Основные полномочия по экологическому лицензированию находятся в ведении МПР России, что закреплено в Положении об этом органе они в общем виде сводятся к лицензированию видов деятельности, связанных в основном с недро -,водо – и лесопользованием, пользованием объектами животного мира, и в меньшей степени - с охраной окружающей среды, а также к контролю за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий. Прежде всего, речь идет о полномочиях МПР в области лицензирования комплексного природопользования, а также полномочиях (в соответствии с постановлением Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды») связанных и утилизацией, захоронением, уничтожением промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме радиоактивных). 

     При этом МПР России  и его территориальные органы  вправе осуществлять лицензирования  самостоятельно или передать  органам исполнительной власти  субъектов РФ.

     Кроме вышеуказанного к компетенции МПР относится выдача распорядительных лицензий и разрешений:

1. на регистрацию зоологических коллекций (а также питомников и других учреждений по разведению редких и исчезающих видов растений и животных);
2. на оборот (добывание, сбор, продажу, скупку, обмен, содержание, хранение, вывоз за границу и ввоз в страну) биологических коллекций и биологических объектов, в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ, видов животных и растений, подпадающих под действие международных договоров, а также их продуктов, частей и дериватов;
3. на работы по долгосрочному использованию объектов животного мира.