Проблемы размещения и реализации муниципального контракта и пути их решения

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ Г.В. ПЛЕХАНОВА

  ЮЖНО-САХАЛИНСКИЙ  ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ)

 

Факультет  экономики и права

Кафедра гражданского права и процесса

 

ДОПУЩЕНА К ЗАЩИТЕ

                                                                                                                                Зав.кафедрой 

                                                                                                                               гражданского права и процесса

                           ___________         _Микулин А.И.

подпись                          Ф.И.О

                                         «_____» ______________ 20__г.

 

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

(ДИПЛОМНАЯ  РАБОТА)

 

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРАКТА

                              Студентки  5  курса очной формы  обучения

                              по основной образовательной  программе,

обучающейся  по специальности 030501

                             юриспруденция, профиль гражданско - правовой

      ………………………………………………………………………

 

                             Научный руководитель ВКР: Владимиров 

                             Владимир Анатольевич

 

                            _____________________    «___» ______20__г.

                              (подпись руководителя)

                             _____________________ 

                       (подпись студента)

 

г. Южно-Сахалинск 2015г.

 

Оглавление

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Общая характеристика муниципального контракта…………………..6

1. Понятие муниципального контракта……………………………………...6
2. Характеристика структуры муниципального контракта……………….10

Глава 2. Планирование и способы закупок на поставку товаров для муниципальных нужд………………………………………………………….14

2.1. Планирование закупок…………………………………………………..14

2.2. Размещение заказа путем проведения аукциона. Аукцион в электронной форме……………………………………………………………………………..18

2.3. Размещение заказа путем запроса котировок……………………………..32

2.4. Закупка  у единственного поставщика…………………………………….37

Глава 3. Обеспечение исполнения обязательств сторонами муниципального контракта…………………………………………………………………………45

3.1. Ответственность сторон  и прекращение муниципального контракта…..45

3.2. Способы защиты заказчиков  от недобросовестных поставщиков………49

3.3. Проблемы размещения  и реализации муниципального  контракта и пути их решения……………………………………………………………………..56

Заключение……………………………………………………………………….60

Список использованной литературы…………………………………………...63

 

 

 

 

 

 

Введение

            В настоящее время существует  немало трудностей, которые связаны  с поставками товаров, выполнением  работ, оказанием услуг для государственных  и муниципальных потребностей.  Это, нарушения государственными, а также муниципальными заказчиками законодательства в сфере  закупок, кроме всего прочего главных принципов конкурсного расположения заказов – открытости, прозрачности, равных условий и прав участников конкурса.

С принятием Федeрального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ «0 контрактной системе в сфере товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Далее 44-ФЗ) у заказчиков остается все меньше возможностей решать вопрос о размещении заказов не конкурентными способами, в связи с чем все больше проводится аукционов и запросов котировок.

Актуальность выбранной темы дипломной работы обусловлена тем, что  роль муниципального заказа достаточно велика: с его помощью реализуются общественные потребности, проводится в жизнь любая приоритетная политика муниципальных образований.

Муниципальные контракты получили широкое распространение в странах с высокоразвитой рыночной экономикой.

Формирование и размещение муниципального контракта относятся к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

0рганы местного самоуправления  и уполномоченные ими муниципальные  учреждения могут выступать заказчиками  на поставки товаров, выполнение  работ и оказание услуг, связанных  с решением вопросов местного  значения и осуществлением отдельных  государственных полномочий, переданных  органам местного самоуправления  федеральными законами и законами  субъектов Российской Федерации.

Муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета.

Проблемам изучения эффективных методов использования бюджетных средств, качественного заключения и контроля за исполнением контрактов, выявления признаков муниципального контракта, в том числе, изучению его структуры в целях наиболее полного удовлетворения общественных нужд, посвящены исследования отечественных и зарубежных ученых.

0бъект исследования – общественные отношения, возникающие в процессе размещения и реализации муниципальных контрактов муниципального образования.

Предметом исследования являются теоретические суждения о муниципальном  контракте, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акт муниципальных образований, регулирующие отношения в сфере размещения муниципального контракта.

Цель дипломной работы – изучить правовые аспекты составления и исполнения муниципального контракта.

Согласно поставленной цели, в работе решаются следующие задачи:

1) проанализировать понятие муниципального контракта;

2) изучить структуру муниципального  контракта;

3) разобрать способы закупок  товаров для муниципальных нужд;

4) рассмотреть ответственность  сторон и прекращение муниципального  контракта;

5) изучить способы защиты  заказчиков от недобросовестных  поставщиков.

В работе над дипломной работой использованы общие и частные методы исследования, в том числе, системно-правовой, системный анализ изучаемых явлений, а также общенаучные методы и приемы как анализ и синтез.

Научная новизна исследования выражена в том, что представляет собой комплексное исследование проблем правового регулирования, экономической деятельности и формирования муниципальных контрактов в муниципальных образованиях.

Теоретическую базу составляют труды ученых специалистов : М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, А. И. Видановой, Я. Б. Гребенщиковой.

Нoрмативную базу составляют: ФЗ от 5.04.13г № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Бюджетный кодекс, Гражданский кодекс, Постановления Правительства и т.д.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. 0бщая характеристика муниципального контракта

1. Понятие муниципального контракта

Законодательство Российской Федерации о фeдеральной контрактной системе базируется на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кoдекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с прогнозированием и планированием закупок, проведением процедур отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, выполнением контрактов, мониторингом, надзором, контролем и аудитом за осуществлением закупок.

Заключение муниципального кoнтракта регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «0 контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». 0н определяет правовую основу формирования федеральной контрактной системы в сфeре закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, принципы, этапы и круг ее участников, способы закупок и условия их применения.

В ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ муниципальный контракт определяется как договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд1.

Муниципальный заказчик - муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Существует несколько определений понятия муниципального контракта, которые дают различные нормативно-правовые источники.

Например, ГК РФ сoдержит несколько иное определение муниципального контракта, характеризующее его в большей степени с гражданско-правовой позиции. Ст. 526 ГК РФ содержит положение, в соответствии с которым под муниципальным контрактом понимается контракт, по которому поставщик обязуется передать товары муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров2.

Таким образом, определение контракта, содержащееся в ГК РФ, несколько неполно отражает сущность понятия, поскольку предметом контракта, кроме товаров, в соответствии с 44-ФЗ также выступают услуги и работы.

Муниципальный контракт – договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд3.

Наибольшее число ученых рассматривают муниципальный контракт с точки зрения административного права.

В частности, А.В. Демин под административным договором понимает управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права. Главными аргументами, приводимыми в подтверждение административной природы муниципальных контрактов, ученым приводится, как правило, «цели публичной службы», неодинаковое положение контрагентов («властность одной стороны по отношению к другой»), «условия договора, выходящие за рамки частного права4.

0днако учeными отмечается, что использовать в своей деятельности органам государственной власти и местного самоуправления только императивный метод не всегда эффективно.

Например, А.И. Елистратoв отмечал, что в отдельных случаях использование договора при осуществлении властвования более целесообразно, чем принудительный нажим, поскольку позволяет экономить материальные и финансовые средства.

В качестве примера он приводит договоры на поставку (подряд) для государственных нужд. А.В. Демин замечал: «Специфика целей административно-правового регулирования состоит в необходимости, с одной стороны, реализовывать общее благо, общегосударственные интересы, а с другой - обеспечить защиту и реализацию частных интересов. Причем если ранее безусловный приоритет отдавался первым, то в настоящее время необходимо говорить об определенном паритете, балансе публичных и частных целей и интересов. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, волесогласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами»5.

В гражданско-правовой сделке (в частности, в муниципальном контракте) статус муниципального образования приравнивается к статусу других субъектов гражданского права.

Главной отличительной чертой муниципального контракта является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв.

Спeцифика предмета видов муниципального контракта, в свою очередь, обусловливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения.

Проект муниципального контракта определяет права и обязанности муниципального заказчика и поставщика (исполнителя, подрядчика) по обеспечению муниципальных нужд и регулирует отношения поставщика (исполнителя, подрядчика) с муниципальным заказчиком во время выполнения муниципального контракта. Прoектом муниципального контракта могут быть предусмотрены контроль со стороны заказчика за ходом работ по выполнению муниципального контракта и оказание консультативной и иной помощи поставщику (исполнителю, подрядчику) без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего.

0казание услуг осуществляется  за счет бюджетных средств  и внебюджетных источников финансирования. Заказчики формируют заказы на  поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд и размещают  их на Официальном сайте для  размещения информации о размещении  заказов.

В качестве участников размещения заказов могут выступать физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели, признанные победителями аукционов, запроса котировок, удовлетворяющие требованиям, установленным законодательством, а также физические или юридические лица, с которыми контракт заключается как с единственным поставщиком.

Также важной осoбенностью муниципальных контрактов является порядок его заключения – муниципальный контракт заключается на основе государственного заказа, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд6.

0собенностью контракта  является его принудительная  сила. Для заказчика, разместившего  заказ, заключение контракта (договора) является обязательным, поставщик (подрядчик, исполнитель) также не вправе  отказаться от заключения контракта (договора), если он принял доведенный  до него заказчиком заказ либо  стал победителем закупки.

Таким образом, муниципальный контракт представляет собой заказ со стороны органов мeстного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ7.

 

1.2 Характеристика структуры  муниципального контракта

Гражданский Кодекс РФ дает возможность муниципальному заказчику использовать одну из двух схем правоотношений при закупках для муниципальных нужд, а именно: воспользоваться простой или сложной структурой договорных отношений (договорных связей) предусмотренной Гражданским кодексом. Сразу следует оговориться, что использование сложной схемы предлагается кодексом только для заключения контрактов на поставку товаров для муниципальных нужд.

Буквальное толкование норм ГК РФ (ст. 526, 529, п. 2 ст. 763) позволяет сделать вывод, что при закупке товаров, работ и услуг может использоваться исключительно простая структура договорных связей.

В случае выбора муниципальным заказчиком простой структуры договорных отношений между заказчиком и победителем конкурса (аукциона) заключается один муниципальный контракт на основании и во исполнение которого победитель должeн будет поставить товар (выполнить работы, оказать услуги) заказчику либо указанному им третьему лицу. При этом муниципальный контракт должен содержать все существенные условия, предусмотренные законом для данного вида договоров, предусматривать порядок его исполнения, указанный в Федеральном законе № 44-ФЗ, а также включать все те позиции соглашения (условия), которые муниципальный заказчик счел необходимым включить для конкретизации порядка реализации договорных обязательств сторон.

 

 Напротив, при выборе заказчиком сложной структуры договорных связей муниципальный контракт, заключенный между заказчиком и победителем, является лишь основанием для заключения последним договоров с третьими лицами, указанными в муниципальном контракте и им же (контрактом) прикрепленными к победителю конкурса (аукциона) (ст. 529 ГК РФ).

При использовании сложнoй схемы муниципальный контракт должен содержать все существенные условия, предусмотренные законом для данного вида договоров, и предусматривать порядок его исполнения, указанный в Федеральном законе № 44-ФЗ. Что же касается конкретных условий реализации договорных обязательств, то они могут содержаться в договорах поставки товаров для муниципальных нужд, заключенных между победителями и третьими лицами (непосредственными потребителями таких товаров, указанными в муниципальном контракте). Заключение таких договоров не снимает ответственности с муниципального заказчика - он признается поручителем по обязательству покупателя оплатить поставленные товары (ст. 532 ГК РФ).

В соответствии с 44-ФЗ  ст. 31 п. 9 отстранение участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказ от заключения контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется в любой момент до заключения контракта, если заказчик или комиссия по осуществлению закупок обнаружит, что участник закупки не соответствует требованиям, указанным в части 1, частях 1.1 и 2 (при наличии таких требований) настоящей статьи, или предоставил недостоверную информацию в отношении своего соответствия указанным требованиям.

В случае oтказа заказчика от заключения контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) по основаниям, предусмотренным частями 9 и 10 настоящей статьи, заказчик не позднее одного рабочего дня, следующего за днем установления факта, являющегося основанием для такого отказа, составляет и размещает в единой информационной системе протокол об отказе от заключения контракта, содержащий информацию о месте и времени его составления, о лице, с которым заказчик отказывается заключить контракт, о факте, являющемся основанием для такого отказа, а также реквизиты документов, подтверждающих этот факт. Указанный протокол в течение двух рабочих дней с даты его подписания направляется заказчиком данному победителю.

Абзац 1 п. 5 ст. 448 ГК РФ предусматривает возможность заключения договора между организатором конкурса или аукциона и выигравшим лицом в форме протокола о результатах торгов, придавая такому протоколу силу договора8.

Анализ норм ГК РФ и Федерального закона № 44-ФЗ, регулирующих порядок заключения контактов, позволяет сделать вывод, что муниципальный контракт может быть заключен лишь в письмeнной форме путем подписания сторонами одного документа и  для того, чтобы у каждой стороны находился оригинал муниципального контракта, рекомендуется составлять такой документ в нескольких экземплярах.

Порядок и сроки заключения муниципального контракта регламентированы достаточно подробно ГК РФ и Федеральным законом № 44-ФЗ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Планирование и способы закупок на поставку товаров для муниципальных нужд

2.1. Планирование закупок

Задачи планирования закупок товаров, работ и услуг муниципальными учреждениями определяются основными целями  44-ФЗ и направлены на повышение эффективности использования финансовых средств результативности закупок, обеспечение гласности и прозрачности всех процедур.

Планирование закупок осуществляется исходя из определенных целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения:

- планов закупок;

- планов-графиков.

Ст. 17 44-ФЗ предусматривает обязанность заказчиков формировать планы закупок. Порядок формирования утверждения и ведения планов закупок для обеспечения федеральных нужд должен быть определен Правительством РФ.

В рамках ч. 5 ст. 17 Правительством определены требования к порядку формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения муниципальных нужд, а также форма такого плана (постановление Правительства РФ от 21.11.2013 № 1043).9

В соответствии с ч.2 ст. 17 планы закупок должны включать в себя:

1. идентификационный код закупки;
2. цель осуществления закупки;
3. наименование объекта (объектов) закупки;
4. объем финансового обеспечения для осуществления закупки;
5. сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок;
6. обоснование закупки;

7. информация о закупках товаров, работ, услуг, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнического или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый  уровень квалификации, а также предназначены для проведения научных исследований, экспериментов, изысканий, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования);

8. информация об обязательном общественном обсуждении закупки товара, работы или услуги.

Планы закупок формируются заказчиками исходя из целей осуществления закупок, а также с учетом требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугами (или) нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов.

Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения нужд субъекта РФ, муниципальных нужд устанавливается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией с учетом требований, установленных Правительством РФ. Требования к форме планов закупок и порядок размещения таких планов в единой информационной системе устанавливаются Правительством РФ.

План закупок формируется муниципальным заказчиком в соответствии с требованиями в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ с учетом положений бюджетного законодательства и утверждается в течение десяти рабочих дней после доведения до муниципального заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством РФ,

План закупок формируется бюджетным учреждением в соответствии с требованиями при планировании финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения и утверждается в течение десяти рабочих дней после утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. Утвержденный план закупок подлежит размещению в единой информационной системе в течение трех рабочих дней со дня утверждения или изменения такого плана, за исключением сведений, составляющий государственную тайну.

Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Они формируются заказчиками в соответствии с планами закупок.

В план-график включается следующая информация в отношении каждой закупки:

1) идентификационный код закупки;

2) наименование и описание  объекта закупки с указанием  характеристик такого объекта, количество поставляемого товара, объем выполняемой работы, оказываемой услуги, планируемые сроки, периодичность поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), обоснование закупки, размер аванса (если предусмотрена выплата аванса), этапы оплаты (если исполнение контракта и его оплата предусмотрены поэтапно);

3) дополнительные требования  к участникам закупки (при наличии  таких требований) и обоснование таких требований;

4) способ определения  поставщика (подрядчика, исполнителя) и обоснование выбора этого способа;

5) дата начала закупки;

6) информация о размере  предоставляемых обеспечения соответствующей заявки участника закупки и обеспечения исполнения контракта;

7) информация о применении критерия стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта (в случае применения указанного критерия) при определении поставщика (подрядчика, исполнителя);

8) информация о банковском  сопровождении контракта.

Порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд устанавливается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией с учетом требований, установленных Правительством Российской Федерации.

Требования к форме планов-графиков и порядок их размещения в единой информационной системе устанавливаются Правительством Российской Федерации.10

План-график разрабатывается ежегодно на один год и утверждается заказчиком в течение десяти рабочих дней после получения им объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств или утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заказчики осуществляют закупки в соответствии с информацией, включенной в планы-графики. Закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены.

 План-график подлежит  изменению заказчиком в случае  внесения изменения в план  закупок, а также в следующих  случаях:

1) увеличение или уменьшение  начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с  единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);

2) изменение до начала  закупки срока исполнения контракта, порядка оплаты или размера  аванса;

3) изменение даты начала  закупки и (или) способа определения  поставщика (подрядчика, исполнителя), отмена заказчиком закупки, предусмотренной  планом-графиком;

4) реализация решения, принятого  заказчиком по итогам проведенного  обязательного общественного обсуждения  закупок и не требующего внесения  изменения в план закупок;

5) в иных случаях в  соответствии с порядком формирования, утверждения и ведения планов-графиков.

 Внесение изменений  в план-график по каждому объекту  закупки может осуществляться  не позднее чем за десять дней до дня размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении соответствующей закупки или направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом.

Утвержденный заказчиком план-график и внесенные в него изменения подлежат размещению в единой информационной системе в течение трех рабочих дней с даты утверждения или изменения плана-графика, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.

 

2.2. Размещение  заказа путем проведения аукциона. Аукцион в электронной форме

Под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую стоимость государственного или муниципального контракта. Такой способ закупки по праву можно назвать самым известным11.

Практически всегда аукцион проводится тогда, когда заказчик определился какой именно товар требуется, какого качества, какие свойства он должен иметь, в какие сроки он будет поставляться. Закупить необходимый товар (работы или услуги) по наименьшей цене - такова цель данного конкурентного способа закупки. Заказчик обязан известить всех заинтересованных лиц том, что будет проводиться открытый аукцион не менее чем за 20 дней (по ФЗ № 223) до дня, когда будет окончен прием заявок. Важная часть проведения аукциона – тoрги, когда участники предлагают свои ценовые предложения относительно конкретного лота12.