Пути и механизмы совершенствования местного самоуправления на примере Администрации Муниципального образования Город Киров

2

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ВСЕРОССИЙСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: «Пути и механизмы совершенствования местного самоуправления на примере Администрации Муниципального образования Город Киров»

Выполнил студент:

группы                             _____________ Верещагина И.Е.    _________

Руководитель:                 _____________ Широков Г.А. __________

Нормоконтролер:            _____________ ______________ __________

                                                   (подпись)                         (Ф.И.О.)              (дата)

Киров, 2011

Содержание

Введение

Глава 1.              Теоретические основы состояния и развития местного самоуправления

1.1              Понятие и классификация принципов местного самоуправления.

1.2              Законодательное закрепление принципов местного самоуправления.

1.3              Организационные принципы местного самоуправления

Глава 2.              Социально-экономическая характеристика Муниципального образования г. Киров

2.1              Социальные сфера

2.2              Экономическая характеристика деятельности предприятий муниципального образования

2.2.1              Бюджетные отношения МО Город Киров

2.2.2              Основные экономические показатели деятельности предприятия МО Город Киров

Глава 3.              Пути и механизмы совершенствования местного самоуправления Муниципального образования г. Киров

3.1              Особенности состояния местного самоуправления в муниципальном образовании г.Киров

3.1.1              История развития местного самоуправления в МО Город Киров…

3.1.2              Современное состояния местного самоуправления в муниципальном образовании г.Киров

3.2              Развитие местного самоуправления

3.2.1              Оптимизация функций органов власти

3.2.2              Стандартизация и регламентация

3.2.3              Управление по результатам

3.2.4              Модернизация системы информационного обеспечения органов власти

3.3              Направления совершенствования управления персоналом МО Город Киров

3.3.1              Изменение кадровой политики МО Город Киров

3.3.2              Совершенствование  системы подбора и подготовки кадров…

3.3.3              Совершенствование кадровой службы. Ротация кадров МО Город Киров

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений.

Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений; формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

Местное самоуправление – это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права - Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также  вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления[1].

Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право.  В частности оно  регулирует:

      выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

      управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;

      осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

      реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Цель дипломной работы - изучение и обобщение литературы по вопросу о принципах местного самоуправления, анализу содержания федерального законодательства и региональных правовых актов по данному вопросу, а также местной практики, выявление проблем реализации исследуемых принципов в конкретных условиях местных территорий, сформулировать определённые выводы и предложения, направленные на совершенствования деятельности органов местного самоуправления, её взаимоотношений с другими субъектами в системе местной власти.

Задачи:

      рассмотреть теоретические основы местного самоуправления,

      дать характеристику МО Город Киров;

      Рассмотреть вопросы местного самоуправления в МО Город Киров и основные направления его совершенствования.

Правовой основой дипломной работы являются нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов и Указов Президента РФ, нормативных актов Краснодарского края по вопросам местного самоуправления, Устава муниципального образования Город Киров, локальные правовые акты органов местного самоуправления рассматриваемого региона. По вопросу компетенции органов местного самоуправления использованы отдельные акты правительства РФ и отраслевых органов управления.

Теоретической основой дипломной работы являются труды учёных-государствоведов, специалистов в области муниципального права Александровой Т.; Барабышева Г. В.; Кутафина О. Е.; Кирпичникова В. А.; Шугриной Е.С.; Козлова Ю. М.; Лысенко В. И.; Мирошниченко Е. В.; Постового Н. И.; Фадеева В. И. и других авторов.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1.                 Теоретические основы состояния и развития местного самоуправления

1.1      Понятие и классификация принципов местного самоуправления.

Словарь С.И. Ожегова дает следующее определение термину «местное самоуправление»: «внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-то организации, коллективе».[2] Здесь стоит отметить, что это определение было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не существовало.

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов определяют местное самоуправление как «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей.[3]

При определении местного самоуправления Бабун Р.В. указывает, что это такой способ децентрализации власти, при которой ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.[4]

В соответствии с п.1 ст.3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправления и в интересах населения данной местности.

Это право осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путём свободного, тайного, равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчётными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, где она допускается по закону. Местное самоуправление, согласно Европейской хартии, составляет одну из основ любого демократического строя.[5]

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. под местным самоуправлением подразумевает признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В соответствии с новым Законом от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»– это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, Федеральными Законами,- законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных (в том числе) местных традиций.

Местное самоуправление — власть, которая должна быть максимально приближена к людям.

Местное самоуправление в Российской Федерации базируется на определенных принципах, четкого понятия которых в современной научной и публицистической литературе, кроме как в учебнике по муниципальному праву Кутафина О.Е. и Фадеева В.И.,  мною обнаружено не было. В результате нет единства в этом вопросе и в текстах федеральных законов по местному самоуправлению. Нужно учитывать, что местное самоуправление в России настоящего периода — это отнюдь не первоначальный этап его развития, а возрождение древних традиций, традиций дореволюционной России, медленное движение к эталону, отраженному в принятой Советом Европы 15 октября 1985 года Европейской Хартии местного самоуправления, где устанавливается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в Конституции страны.

Принципы местного самоуправления — это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.[6]

Местное самоуправление и основные его принципы являются логическим выражением процесса демократизации, результатом определённой эволюции, показателем отхода государства от административно-командных методов управления и свидетельством зрелости граждан, готовых взять на себя всю полноту власти и ответственность за решение местных дел.

Началом этого важного процесса послужил принятый в 1990 году Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[7]. При всём его несовершенстве он открыл дорогу реформе местной власти в России и в других республиках, входивших в СССР.

Следующим этапом формирования системы  самоуправления явился Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года, учредивший новое демократическое устройство местной власти. Однако противостояние местных Советов и глав местной администрации, как отражение модели отношений Президента и Парламента, привело к нестабильному правовому обеспечению и неопределённой правовой базе для местного самоуправления. Попытка ввести местное самоуправление «сверху», путём принятия Федерального закона, не реформируя по сути прежнюю систему местного управления, не дала ожидаемых результатов. Закон не провел последовательного разделения по вертикали.

Осенью 1993 года начался новый этап реформирования местной власти. Были изданы: Указы Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г., «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. и др.[8] Целый ряд положений Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении» 1991 г. были признаны недействующими. Все эти Указы Президента России были изданы до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации в рамках тех полномочий Президента России, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от  28 августа 1995 г. наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц, рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

В целях усиления вертикали государственной власти 06.10.2003г. был принят новый Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепил следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификацию организационных форм, ориентацию на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированную государством минимальную материально-финансовую базу.[9]

Российская Федерация характеризуется многообразием форм организации и осуществления местного самоуправления. На организацию местного самоуправления, прежде всего, оказывают влияние Федеративное устройство нашего государства и то обстоятельство, что Российская Федерация является  многонациональной страной, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций.

Нормы муниципального права закрепляют институты и формы прямой демократии, посредством которых население привлекается к решению вопросов местного значения, а также осуществляет контроль над деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления.

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения.

Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-экономической и организационной самостоятельности муниципального образования. Важнейшим признаком местного самоуправления является собственная ответственность населения муниципальных образований, берущего на себя бремя решения вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Федеральный законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача невыполнимая, так как любой законодательно закрепленный перечень был бы неполным, однако ученые не оставляют попыток составить подобный перечень общих принципов. Большинство авторов, рассматривающих этот вопрос, относят к числу общих принципов местного самоуправления следующие:

1) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;

2) организационную обособленность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;

3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления с учетом исторических, национальных, культурных и иных особенностей;

4) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;

5) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;

6) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

7) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

8) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, учреждениями, организациями;

9) гласность деятельности местного самоуправления;

10) государственная гарантированность местного самоуправления.[10]

К.Ф. Шеремет несколько иначе группирует общие принципы местного самоуправления:

1) определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления;

2) согласно которым создаются муниципальные образования – главные структуры в системе местного самоуправления;

3) определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержания функций органов местного самоуправления;

4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления;

5) обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

6) обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления;

7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

8) гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления;

9) обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность;

10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.[11]

К общим территориальным принципам организации местного самоуправления относятся:

- осуществление местного самоуправления на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

- установление и изменение границ территорий муниципальных образований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

- преобразование муниципальных образований законами субъектов Федерации в соответствии с Законом;

- разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закрепляемые Законом иные принципы территориальной организации местного самоуправления.

Общие организационные принципы местного самоуправления состоят в следующем:

- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

- органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом;

- структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных Законом;

- структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации;

- органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Законом.

Федеральный закон закрепляет и иные организационные принципы местного самоуправления.

1.2      Законодательное закрепление принципов местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, федеральные подзаконные акты, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым относятся Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15.10.1985г. и ратифицированная Российской Федерацией 11.04.1998г.[12], Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ в 1994г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является и Россия).

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми государствами-членами Совета Европы. Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.

Необходимо иметь в виду, что согласно ст.15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед законами, а не перед Конституцией. Вместе с тем Федеральный закон 1995 г. «О международных договорах» устанавливает, что если международный договор содержит правила, требующие изменение отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст.22).

Признавая всю правовую и юридическую значимость Европейской Хартии местного самоуправления для утверждения и развития принципов самоуправления в нашей стране, необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросам о соотношении Хартии и Конституции РФ, федеральных законов. В своем Постановлении от 30.11.2000г., касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ констатировал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.[13]

Конституция РФ закрепляет важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране. Конституция РФ закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Часть 2 ст.3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры.

Гарантирование государством местного самоуправления означает то, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но, и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.

Правовые основы местного самоуправления складываются из актов многоуровневого характера. Они включают в себя законы и подзаконные акты федерального уровня, акты субъектов федерации и различные нормативные акты местного уровня.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 г. (с последующими дополнениями и изменениями) является наиболее важным для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, формирования законодательства о местном самоуправлении.