Пути мобилизации доходов и оптимизации расходов бюджета

  Содержание 

Введение…………………………………………………………………………………...6

1 Роль и значение бюджета в социально-экономическом развитии муниципального образования…..…………………………………………………9

1.1 Бюджеты как инструмент реализации экономической политики местных органов власти…………………………...………....................................................9

1.2 Бюджетное  финансирование, как основа социально-экономического  развития территории……………………………………………………………...12

     1.2.1 Принципы построения доходной части бюджета………………….15

     1.2.2 Принципы построения расходной части бюджета.………………...25

2 Анализ доходной базы и структуры расходов бюджета муниципального образования Поспелихинский район.………………………….………………...28

2.1 Основные  направления бюджетной и налоговой  политики на территории Поспелихинского района…………………………………………………………28                                               

     2.2 Исполнение бюджета Поспелихинского  района по доходам………………31

     2.3 Исполнение бюджета Поспелихинского  района по расходам……………..36

3 Пути мобилизации  доходов и оптимизации расходов бюджета   (на материалах  Поспелихинского района Алтайского края)…………..……….....39

3.1 Индикативное планирование, как инструмент комплексного развития муниципального образования……………………………………………………39

      3.2 Пути мобилизации доходов бюджета……………………………………….48

      3.3 Оптимизация расходов бюджета……………….…………………………….54

Заключение……………………………………………………………………………….57                                                                                                         

Список  литературы…………………………………………………………...................58                                                                    

Приложения………………………………………………………………………………63  
 
 

Введение 

     Формирование  эффективной бюджетной системы  является неотъемлемой частью процесса становления государства, рыночной экономики и открытого общества.

     Одним из механизмов, позволяющих государству  проводить экономическую и социальную политику, является государственный бюджет.

     Статьёй 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации дано определение бюджета, согласно которому «Бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»[1]

     Более существенным представляется следующее толкование понятия: "Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. По экономической сущности государственный бюджет – это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Благодаря бюджету, государство имеет возможность сосредоточить финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития».[2]

     Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней, при этом местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы  и включают в себя  бюджеты муниципальных районов, городских округов и бюджетов городских и сельских поселений.

     Бюджеты призваны играть важную роль в социально-экономической жизни страны. Они являются финансовой основой местного самоуправления, без которого не может полноценно функционировать ни одно демократическое государство. За счёт средств бюджетов осуществляется финансирование большого перечня вопросов государственного значения, тем самым, бюджеты оказывают содействие удовлетворению жизненно важных нужд граждан. За  местными органами  власти федеральным законодательством закреплены полномочия в области: здравоохранения, образования, транспортного обслуживания, коммунального обеспечения, содействие созданию бытовых условий, проведения экологических мероприятий. Для финансирования данных расходов местным органам самоуправления необходим достаточный уровень доходных источников местных бюджетов.

     Актуальность  данной работы заключается в том, что увеличение перечня и закрепление вопросов местного значения, требующих значительных затрат, не сопровождается расширением доходной составляющей местных бюджетов, что не позволяет должным образом исполнять местным органам власти возложенных на них полномочий. Исследование практики формирования доходов местных бюджетов показало, что они формируются в основном за счет финансовой поддержки из бюджетов субъектов Федерации и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов, а местные налоги и сборы составляют очень незначительную часть. Муниципальное образование, не располагающее какими-либо существенными собственными источниками доходов, не может быть самостоятельным. Нынешнее напряженное состояние бюджетов свидетельствует о необходимости реального укрепления доходной базы бюджетов, расширения их собственной финансово-экономической основы, совершенствования межбюджетных отношений, основанного на реализации принципов бюджетного федерализма.

     Цель настоящей работы состояла в том, чтобы на основе изучения, анализа и обобщения содержания теоретических источников, рассмотреть механизм формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований на основе практических данных, вскрыть основные проблемы бюджетов и сформулировать некоторые предложения по увеличению доходной базы бюджетов и оптимизации бюджетных расходов на примере Поспелихинского района в период экономической нестабильности.

     Достижение  указанной цели предполагает решение  следующих задач:

     - изучение порядка и принципов  формирования доходной базы бюджетов;

     - анализ современного состояния доходной базы бюджетов;

     - выявление мер, направленных на  укрепление доходной базы.

     -изучение  порядка принятия расходных обязательств на уровень бюджетов;

     - разработка предложений по оптимизации бюджетных расходов.

     Объектом  исследования является механизм формирования доходной и расходной части бюджетов.

     Предметом исследования являются проблемы укрепления доходной базы бюджетов и оптимизации бюджетных расходов. Информационной основой исследования стали законодательные и нормативные акты Российской Федерации, Алтайского края и местных органов власти, касающиеся регулирования бюджетных отношений, фактические данные об исполнении бюджета Поспелихинского района   за 2008-2010 гг.

1 Роль и значение бюджета в социально – экономическом развитии муниципального образования 

1.1 Бюджеты как инструмент реализации экономической политики  
местных органов самоуправления 

     В условиях развития рыночных отношений в Российской Федерации роль бюджета как экономического инструмента, с помощью которого возможно сбалансированное развитие территориальной социально-экономической инфраструктуры и регулирование макроэкономических процессов, резко возрастает. Расширение экономических функций местного самоуправления повлекло за собой смещение центра тяжести в бюджетных расходах на нижние уровни бюджетной системы. Широкие возможности использования бюджетных рычагов и методов для обеспечения социально-экономического развития территорий в условиях развитых рыночных отношений, превращают местные бюджеты в важное, социально значимое звено бюджетной системы. Органы власти и управления на местах посредством бюджетов оказывают влияние на развитие общественного производства, участвуют в реализации задач экономического и социально-культурного характера, координируют и контролируют в пределах своей компетенции работу предприятий и организаций, находящихся на своей территории, обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие на соответствующей территории. Английский экономист А. Маршалл отмечал: «Местные органы власти, которые в большинстве стран контролируют значительную часть экономики и во всех странах являются ответственными за часть инфраструктуры, глубоко связаны с регулирующими процессами... Местные самоуправления могут содействовать в проведении политики, соответствовать интересам региона, помогать развитию отдельных видов производства, содействовать борьбе с безработицей».[19] Связь бюджетов с юридическими и физическими лицами, расположенными на данной территории, происходит как по линии изъятия доходов, так и по линии предоставления средств из бюджета.

     Разработка  эффективной системы бюджетных отношений на местном уровне управления является одной из самых важных задач в современных условиях. Федеральный закон № 131-ФЗ радикально изменил систему взаимоотношений между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, установил новые подходы к организации местного самоуправления на территории Российской Федерации и новые принципы функционирования финансовой системы муниципальных образований. Наиболее значимым стало наделение муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения. За муниципальными образованиями закреплены в основном вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. При этом с 2006 года увеличилось число полномочий, закрепленных за бюджетами с 51 до 68 наименований. Основанием для расширения полномочий стало возложение ответственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на  органы публичной власти, способных сделать это наиболее эффективно. В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации данные полномочия должны финансироваться только за счёт средств местных бюджетов. Вместе с тем, в различных публикациях, авторы свидетельствуют о том, что закрепленные за местными бюджетами Бюджетным Кодексом Российской Федерации доходные источники не обеспечивают в полном объёме реализацию закреплённых полномочий, что обоснованно вызывает нарекания со стороны населения на местах. Этот факт приводит к противоречиям между имущественным и финансовым правом местных органов власти, между возложенными на них полномочиями и реальными возможностями. Реализация конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления должна основываться на закреплении достаточных, стабильных собственных доходов бюджетов, которые бы полностью поступали в бюджет в результате принятия решений местных органов власти и расходовались по их усмотрению. Муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления. Так, например, доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, являются доходами бюджета. Государственная собственность, несмотря на то, что она находится в компетенции органов государственной власти, имеет непосредственное отношение к местному хозяйству. С одной стороны, государственные предприятия используют ресурсы данной территории, с другой - они уплачивают налоги и платежи в бюджеты разных уровней, в том числе и в местный, что укрепляет доходную базу бюджетов. Частная собственность также рассматривается как один из видов источников доходов муниципальных бюджетов. В то же время, посредством предоставления различных льгот за счет бюджета частному предпринимателю, местные органы власти могут реализовывать свою экономическую политику. Таким образом, бюджеты соединяют участников воспроизводственного процесса. Их сознательное использование в интересах субъектов хозяйствования, населения, региона позволяет рассматривать бюджеты как инструмент реализации экономической политики органов власти и управления. Эффективность воздействия зависит от того, насколько существующее распределение соответствует потребностям территории, субъектов хозяйствования, отдельных граждан.  Бюджеты способны количественно и качественно влиять на социально-экономические процессы. Количественно это влияние определяется пропорциями и объемом мобилизуемых, распределяемых и используемых бюджетных средств. Изменяя долю изъятия в бюджет созданного национального дохода и объема, оставляемых в распоряжении субъектов хозяйствования и местного самоуправления, распределяя финансовые ресурсы в соответствии с целями, можно воздействовать на социально-экономическое развитие территорий. Однако здесь существует проблема, состоящая в том, что пропорции эти регулируют центральные и региональные власти. Качественная сторона воздействия бюджетов предполагает успешное решение местных проблем путем эффективного и целенаправленного использования бюджетных средств в интересах комплексного развития данной местности. Бюджеты должны обладать широким влиянием на социально-экономическое развитие территории, должны служить экономическим рычагом управления на муниципальном уровне.

1.2 Бюджетное финансирование, как основа социально-экономического развития территории 

     Самодостаточность любой территории напрямую зависит от выбора оптимальных путей рационального управления социально-экономическими процессами. Сложившаяся до 2009 года в стране политическая и социально-экономическая стабильность создала все предпосылки для прогнозирования перспектив развития ситуации. Сам факт обращения к долгосрочному планированию исключительно важен, так как даёт возможность власти любого уровня перейти от модели функционирования к модели развития.

     В Алтайском крае в последние годы сформирована современная система комплексного стратегического планирования региона в увязке с проводимыми в стране реформами государственного управления: бюджетной, административной, государственной гражданской службы и местного самоуправления. Разработаны основополагающие документы развития края на долгосрочный и среднесрочный период. Проектирование социально-экономического развития на длительные сроки позволил Администрации края выработать чёткие стратегические цели развития региона на долгосрочную перспективу и сформулировать механизмы их реализации, действие которых распространяется на муниципальные образования, которые так же включены в общий процесс развития региона. Более того, процесс разработки комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований позволил детально проанализировать имеющийся потенциал районов и сельских поселений, выявить «болевые точки», более чётко сформулировать перспективы и выработать реально взаимовыгодные как для власти, так и для бизнеса ориентиры в развитии.

     Единая  система организации комплексного планирования в крае включает в себя три  уровня планирования:

     1. региональный уровень;

     2. уровень муниципальных районов  и городских округов;

     3. уровень городских и сельских  поселений.

     Постановлением  Администрации края от 28.12.2007 № 622 утверждена «Комплексная программа социально-экономического развития Алтайского края», состоящая из трёх документов с различными сроками планирования:

     - Стратегия социально-экономического  развития Алтайского края на  период до 2025 года;

     - Долгосрочная программа до 2017 года;

     - Среднесрочная программа социально-  экономического развития края  до 2012 года.

     Комплексная программа социально-экономического развития края представляет собой систему  взаимоувязанных по целям, срокам, ресурсам и исполнителям мер по решению приоритетных задач края на различные по времени периоды.

     Главной целью Программы является создание предпосылок для кардинального  повышения качества жизни населения  края и условий для перехода экономики  на инновационный путь развития.

     На  уровне муниципальных образований комплексное планирование включает:

     -комплексные  программы социально-экономического  развития муниципальных районов  на период до 2017 года;

     -комплексные  программы социально-экономического  развития сельских поселений  на 2008-2012 годы.

     На  территории  района принята в 2007 году Комплексная программа социально-экономического развития Поспелихинского района на 2008-2017 годы, Комплексная программа сельских поселений до 2012 года. 

     Это  позволило осуществить не только  целевое и эффективное расходование бюджетных средств, но и создать  нормативные документы, определившие  на территории муниципалитета общие для населения, бизнеса и власти «правила игры» в области муниципальной политики  на среднесрочную перспективу.

     Основной  целью Программы социально-экономического развития муниципального образования Поспелихинский района является – повышение качества жизни населения за счёт обеспечения устойчивого функционирования всего хозяйственного комплекса Поспелихинского района.

     Цели  и задачи программы сформированы по трём направлениям:

     - рост уровня и качества жизни  населения, создание благоприятного  климата для деятельности и  здорового образа за счёт стабилизации  ситуации в сфере занятости  населения, улучшение демографии, обеспечение качественной лечебной помощью, повышение качества общего образования;

     - рост качества среды жизнедеятельности за счёт надёжности функционирования ЖКХ, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг, повышение личной безопасности граждан;

     - рост экономического потенциала  района за счёт развития производственного потенциала сельхозпредприятий, поддержка личного подсобного хозяйства и крестьянских (фермерских) хозяйств, достижение стабильной работы промышленных предприятий, увеличение доходов бюджета, повышение эффективности бюджетных расходов.

     В рамках мероприятий Программы социально-экономического развития  района удалось привлечь в 2010 году на территорию района  по 12 ведомственным целевым программам и 16 краевым программам, по  23 муниципальным программам объём средств показанных в Таблице № 1.  

Таблица 1 – Финансирование Комплексной  программы социально-экономического развития Поспелихинского района до 2012 года, тыс.рублей.

1.2.1 Принципы построения доходной части бюджета 

     Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов, соблюдение установленных требований к регулированию бюджетных отношений, размерам дефицита местных бюджетов, уровню, составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. В бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, субвенции для осуществления отдельных государственных полномочий, расходы местных бюджетов, осуществляемые за счет этих доходов, субвенций. Проект бюджета , решение об утверждении бюджета, годовой отчёт о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

     Для обеспечения задач и функций, отнесённых к предметам ведения местного самоуправления  необходимы в достаточном объёме бюджетные средства или доходы бюджета.

     Под доходами бюджетов понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение органов местного самоуправления.

     Выделяется  три группы  доходов бюджетов:

     1) налоговые доходы;

     2) неналоговые доходы;

     3) безвозмездные поступления.

     В свою очередь налоговые доходы бюджетов подразделяются на местные налоги, к которым относятся земельный налог по ставке 100 процентов и налог на имущество физических лиц по нормативу 100процентов.

     В бюджеты зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

     - налога на доходы физических  лиц – по нормативу 10 процентов  в бюджеты поселений и бюджеты  муниципальных районов по нормативу  20 процентов;

     -единого  налога на вменённый доход  для отдельных видов деятельности  –по нормативу 90 процентов в  бюджеты муниципальных районов;

     -единого  сельскохозяйственного налога по  нормативу 90 процентов, при этом 60 процентов в бюджет района  и 30 процентов в бюджеты поселений;

     -государственной  пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселения по нормативу 100 процентов;

     -средства, полученные в результате применения  мер гражданско-правовой, административной  и уголовной ответственности,  в том числе штрафы, конфискации,  компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного  муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия - по нормативу 100 процентов зачисляются в районный бюджет;

     На  основании решения Алтайского края в доходы муниципальных районов  зачисляются по нормативу 90 процентов  единый налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения.

     К неналоговым доходам бюджетов относятся:

     -доходы  от использования муниципального  имущества по нормативу 100 процентов;

     -доходов  от продажи имущества по нормативу  100 процентов;

     -доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;

     -часть  прибыли муниципальных унитарных  предприятий, остающейся после  уплаты налогов и иных обязательных  платежей по ставке, установленной  муниципальными правовыми актами;

     -плата  за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов;

     -доходы, получаемые в виде арендной  платы за земельные участки,  государственная собственность  на которых не разграничена  и которые расположены в границах  поселений, а так же средства  от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков по 50 процентов в бюджеты муниципального района и поселений;

     -средства  самообложения граждан.

     Состав собственных доходов бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия на  основе федеральных и краевых законов.

     В настоящий момент  по решению  Законодательного собрания Алтайского края установлен  дополнительный норматив отчислений в размере 10% в бюджет муниципального района от налога на доходы физических лиц.

     Многие  из закреплённых налоговых платежей относятся к разряду      труднособираемых, не стимулирующих  социально-экономическое развитие территории. Так главой 31 Налогового Кодекса Российской Федерации  установлено, что налоговой базой при определении земельного налога является кадастровая стоимость земельного участка и определены предельные ставки земельного налога, в рамках которых органы муниципальных образований могут дифференцировать налоговые ставки в зависимости от категорий земель или разрешенного использования земельного участка. Например, по земельным участкам отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения и используемых для сельскохозяйственного производства, а также занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса ставка налога не может превышать 0,3%, для прочих земельных участков – 1,5%. Таким образом, Налоговым кодексом установлены только максимальные предельные ставки земельного налога, а минимальный предел не ограничен и может, в принципе равняться нулю. Кроме того, Кодексом разрешено представительным органам местного самоуправления устанавливать дополнительные льготы по уплате земельного налога. Складывается следующая ситуация: с одной стороны депутаты представительных органов местного самоуправления пытаются максимально «защитить» интересы налогоплательщиков, в том числе и собственные. С другой стороны, бюджет не дополучает значительную долю доходов по одному из местных налогов, который призван обеспечивать существенную долю поступлений в бюджет. Это в огромной мере осложняет финансирование социально-культурной сферы, содержание и строительство дорог и другие расходы, которые в соответствии со статьями 14 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны осуществляться исключительно органами местного самоуправления, и сказывается не лучшим образом на социально-экономическом развитии территории.

       Кроме того, бюджет муниципального образования теряет поступления еще и на продаже земли, так как приобретение права на  землю собственникам расположенных на ней объектов недвижимости в соответствии со статьей 36 Земельного кодекса РФ, осуществляется на платной основе исходя из установленной ставки земельного налога и кадастровой стоимости земельного участка. Такие потери в зависимости от категории земель, их местоположения, вида функционального использования могут составить значительные суммы. Конечно, сложно найти «золотую середину» и соблюсти баланс интересов налогоплательщиков и бюджета, как источника обеспечения жизнедеятельности всего муниципального образования. Поэтому здесь важен взвешенный, экономически обоснованный подход. В свете вышеизложенного актуален вопрос закрепления в Налоговом Кодексе РФ предельных ставок земельного налога не только максимальных, но и минимальных.

     Другим  местным налогом является налог  на имущество физических лиц. Однако, доля поступлений от данного налога в общем объеме доходов местного бюджета незначительна. Органы местного самоуправления несут потери по налогу на имущество и из-за несовершенства ныне действующего законодательства. Так, например, Законом от 21.07.1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не установлен предельный срок, в течении которого вновь построенные здания сооружения и другие строения должны быть сданы в эксплуатацию и зарегистрированы. Особенно актуальна эта проблема в случае, когда строится пристройка к зданию или на месте старого строения возведено новое. То есть идет увеличение стоимости объекта и, следовательно, налогооблагаемой базы, а оформлять это собственник не спешит. Разъяснительная работа, проводимая органами местного самоуправления, действует мало, а вот законодательно установленные обязанности принесли бы значительный результат. Требуют доработки и нормативные акты по вопросу проведения своевременной переоценки инвентаризационной стоимости объектов недвижимости. Нерешенные законодательно вопросы в этой области приводят к потерям доходов бюджетом.

     Одним из доходных источником неналоговых  доходов являются средства самообложения  граждан, под которыми понимаются   разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных разовых платежей решаются на местном референдуме (сходе граждан). В связи с длительной и затратной процедурой введения данного дохода, на территории Алтайского края он применяется редко.