Разработка рекомендаций по совершенствованию деятельности муниципального унитарного предприятия "Управление городским хозяйством" г

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и признаки государственных и муниципальных унитарных предприятий

1. Понятия и содержание муниципального унитарного предприятия
2. Нормативно правовая база муниципальных унитарных предприятий

Глава 2. Анализ деятельности муниципального предприятия «Управление городским хозяйством» города Осинники

2.1. Краткая характеристика муниципального предприятия «Управление городским хозяйством» города Осинники

2.2. Особенности функционирования  жилищно-коммунального хозяйства  города Осинники

2.3. Основные экономические показатели деятельности МП «УГХ» города Осинники 

Гава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию деятельности муниципального унитарного предприятия "Управление городским хозяйством" города Осинники (тема дипломной работы)

Глава 1. Понятие и признаки государственных и муниципальных унитарных предприятий

1.1. Понятия и содержание муниципального унитарного предприятия

Унитарным предприятием называется коммерческая организация, осуществляющая производственную, иную хозяйственную деятельность в качестве государственного или муниципального предприятия, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.¹

Унитарными могут быть только государственные и муниципальные  предприятия.

Разновидностью унитарного предприятия является казенное предприятие, которое создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования, либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

Правовой основой деятельности муниципальных предприятий и  учреждений являются нормы Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Особенность управления названными хозяйствующими субъектами состоит в том, что переданное им в управление муниципальное имущество является неделимым, а руководители предприятий и учреждений обладают определенной степенью самостоятельности в управлении им. Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий — на праве оперативного управления.

Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (муниципальное образование) устанавливает лишь общие правила функционирования унитарного предприятия, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность.²

Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.

Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (муниципального образования). Собственник вправе изъять излишнее либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему назначению. Таким образом, право оперативного управления является значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.

Муниципальное унитарное  предприятие (МУП) — самостоятельный  хозяйствующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги. Как коммерческая организация оно обязано работать рентабельно.

Муниципальное казенное предприятие, создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

Унитарные предприятия  действуют на основании норм Гражданского кодекса (как это записано и в Законе об унитарных предприятиях), а также учредительных документов (уставов).³

В соответствии с этим их правовое положение в принципе такое же, как и положение иных субъектов гражданского права, юридических лиц. Вместе с тем введен ряд ограничений, в том числе при совершении сделок, которые не позволяют им в полной мере участвовать в товарно-рыночных отношениях.

В форме унитарного предприятия  могут быть созданы только государственные  и муниципальные предприятия. Руководитель предприятия назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен.⁴

Имущество унитарного предприятия  принадлежит на праве собственности  Российской Федерации, субъекту РФ или  муниципальному образованию. Оно принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, позволяющем предприятию участвовать в гражданском обороте. Это имущество является неделимым, не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В то же время предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; но оно не несет ответственности по обязательствам собственника имущества.

ГК РФ и Закон об унитарных предприятиях различают два основных вида унитарных предприятий:

- предприятие, основанное  на праве хозяйственного ведения;

- предприятие, основанное  на праве оперативного управления, - казенное предприятие.⁵

а) Предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения.

Право хозяйственного ведения, на котором основаны предприятия этого вида, является по своей сути вещным правом общедозволительного действия, близким к праву собственности, за исключением права распоряжения в том его значении, которое влияет на судьбу государственного или муниципального имущества. Размер уставного фонда предприятия не может быть менее суммы, определенной законом и необходимой для удовлетворения требований кредиторов. Кроме того, предусмотрены правила, связанные с порядком и последствиями увеличения или уменьшения размера уставного фонда.⁶

До государственной  регистрации предприятия, его уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником.

Собственник имущества  унитарного предприятия, как уже  отмечалось, не отвечает по долгам предприятия (за исключением случаев, указанных п. 3 ст. 56 ГК РФ, предусматривающим возможность субсидиарной ответственности).

б) Казенное предприятие, основанное на праве оперативного управления. Право оперативного управления является вещным правом разрешительного порядка - оно дозволяет казенному предприятию строго определенные действия, акты. Предприятия этого вида создаются, реорганизуются и ликвидируются на основе федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности.

Собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.

Унитарное предприятие:

• не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие);
• может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде;
• должно иметь самостоятельный баланс.

 Создание унитарных  предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, не допускается.

Правоспособность унитарного предприятия заключается в следующем: унитарное предприятие может  иметь гражданские права, соответствующие  предмету и целям его деятельности согласно уставу и нести связанные с этой деятельностью обязанности; считается созданным как юридическое лицо со дня внесения соответствующей записи в Единый госреестр юридических лиц; создается без ограничения срока, если иное не установлено уставом; и вправе открывать банковские счета на территории Российской Федерации и за ее пределами; до момента завершения формирования собственником его имущества уставного фонда не вправе совершать сделки, не связанные с учреждением государственного или муниципального предприятия; отдельные виды деятельности унитарное предприятие может осуществлять только на основании лицензии.

 Унитарное предприятие  несет ответственность по своим  обязательствам всем принадлежащим  ему имуществом.

 Унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества (РФ, субъекта РФ, муниципального образования).⁷

 Российская Федерация,  субъект РФ, муниципальное образование  не несут ответственности по  обязательствам государственного  или муниципального предприятия, за исключением случаев, если банкротство такого предприятия вызвано собственником его имущества. Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.⁸

Государственное или  муниципальное предприятие может  быть создано в случае:

• использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности РФ;
• осуществления деятельности в целях решения социальных задач (реализации товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
• деятельности, предусмотренной законами исключительно для государственных унитарных предприятий; научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности РФ;
• разработки и изготовления видов продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей безопасность РФ;
• производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

 Казенное предприятие  может быть создано в случае:

• если преобладающая часть продукции (работ, услуг) предназначена для федеральных госнужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования;
• использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов России;
• осуществления деятельности по производству товаров (работ, услуг), реализуемых по госценам в социальных целях, а также отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
• необходимости производства видов продукции, обеспечивающей безопасность РФ или изъятой из оборота, ограниченно оборотоспособной;
• осуществления деятельности, предусмотренной законами исключительно для казенных предприятий.

Единоличный исполнительный орган унитарного предприятия - руководитель (директор, генеральный директор), который назначается собственником имущества унитарного предприятия и подотчетен ему. Руководитель действует от имени унитарного предприятия без доверенности, в том числе:

• представляет его интересы;
• совершает сделки от имени унитарного предприятия;
• утверждает структуру и штаты, принимает на работу работников, заключает и прекращает трудовые договоры с ними;
• издает приказы, выдает доверенности;
• организует выполнение решений собственника имущества унитарного предприятия.

 Руководитель унитарного  предприятия не вправе быть  учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в госорганах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, принимать участие в забастовках.

 В унитарном предприятии  могут быть образованы совещательные  органы (ученые, педагогические, научные,  научно-технические советы и др.), структура которых, состав и компетенция определяются уставом.⁹

Самые сложные проблемы для органов местного самоуправления связаны с регулированием деятельности МУП. В российских городах и других муниципальных образованиях они обеспечивают оказание населению основной части жизненно важных муниципальных услуг в жилищно-коммунальном комплексе и городском транспорте. Во многих муниципальных образованиях МУП действуют также в сферах: торговли (муниципальные магазины и рынки), бытового обслуживания населения, здравоохранения (аптеки), культуры (кинотеатры), массовой информации (газеты, теле- и радиокомпании), производства отдельных видов продукции (молокозаводы, хлебозаводы, асфальтобетонные, кирпичные заводыи т. п.). Многие из них являются местными монополистами. В некоторых крупных городах число МУП измеряется сотнями, в малых муниципальных образованиях может быть всего одно или несколько многопрофильных МУП. В целом же по России их количество составляет несколько десятков тысяч.¹⁰

Муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам МУП, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. МУП не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия органа местного самоуправления. МУП ежегодно перечисляет в местный бюджет установленную собственником часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а остальную часть вправе использовать по своему усмотрению.

Основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство  из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения, многие МУП доведены до банкротства.

Значительная доля вины за это лежит на органах местного самоуправления, которые (в интересах населения) устанавливают экономически необоснованные цены и тарифы на продукцию и услуги МУП, не обеспечивающие их рентабельной работы.¹¹

В то же время они не в полной мере компенсируют (или  совсем не компенсируют) выпадающие при этом доходы МУП, ссылаясь на дефицит бюджетных средств.

Через некоторое время  предприятие неизбежно становится банкротом. Сами МУП также объективно не заинтересованы в повышении эффективности своей работы, ибо это приводит не к улучшению их финансового состояния, а к уменьшению или прекращению бюджетных дотаций. Будучи местными монополистами, они крайне отрицательно относятся к появлению конкурентов в сферах своей деятельности.

Сама форма хозяйственного ведения, на основе которой имущественные  комплексы МУП передаются их директорам, крайне неэффективна и обременительна для муниципального образования. После заключения договора (контракта) с руководителем МУП органы местного самоуправления фактически не вправе вмешиваться в его хозяйственную деятельность, кроме случаев, оговоренных законодательством и уставом предприятия.¹² В отличие от акционерных обществ, где деятельность исполнительной дирекции подконтрольна совету директоров и собранию акционеров, а финансовую деятельность ежегодно проверяет ревизионная комиссия, директор МУП действует практически бесконтрольно. Зачастую неэффективное управление МУП приводит к тому, что имущество предприятия описывается за долги судебными приставами и таким образом утрачивается муниципальная собственность, а органы местного самоуправления не вправе воспрепятствовать этому. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных унитарных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль. ¹³

1.2.Нормативно  правовая база муниципальных  унитарных предприятий

Нормы, регулирующие деятельность унитарных предприятий, содержатся в Конституции Российской Федерации, в Гражданском кодексе Российской Федерации, в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе Российской Федерации "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ (далее - ФЗ РФ) и в иных нормативных актах.

 Конституция РФ 1993 г. прямо и непосредственно  закрепляет право управления  государственным имуществом за  разными ветвями власти в части  их компетенции (п. "г" ст. 114 и п. 1 ст. 132).

 Основы деятельности унитарных предприятий определены в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) и в Федеральном законе РФ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ.

 В этой связи  необходимо отметить, что до принятия  настоящего ФЗ РФ Гражданский  кодекс РФ оставался единственным  документом, который определял общие  принципы правового положения  унитарных предприятий. На сегодняшний  день ФЗ РФ от 14 ноября 2002 г. N 161 является первым федеральным законодательным актом, непосредственно посвященным деятельности унитарных предприятий¹⁴.

 Федеральный закон  РФ по своей структуре охватывает  практически все правовые вопросы  деятельности государственного  института:

- правовое положение  государственного унитарного предприятия  и муниципального унитарного  предприятия;

- права и обязанности  собственников имущества;

- порядок создания, реорганизации  и ликвидации унитарного предприятия.

 В п. 1 ст. 2 ФЗ РФ  условно, по значимости изложенных положений, можно выделить три части: ¹⁵

1.1. Унитарным предприятием  признается коммерческая организация,  не наделенная правом собственности  на имущество, закрепленное за  ней собственником. Необходимо  отметить, что в соответствии  с нормой п. 1 ст. 50 ГК РФ унитарное предприятие как коммерческая организация в качестве основной цели своей деятельности предполагает извлечение прибыли.

1.2. В форме унитарных  предприятий могут быть созданы  только государственные и муниципальные  предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

2.1. Имущество унитарного  предприятия принадлежит ему  на праве хозяйственного ведения  или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия. Право хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике (исключение составляют лишь некоторые страны бывшего СССР), подразумевает, что унитарное предприятие имеет ограниченные возможности по управлению имуществом, закрепленным за ним собственником (субъектом Федерации или муниципальным образованием). Без согласия собственника предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом. В то же время согласно ГК РФ и ФЗ РФ собственник имущества унитарного предприятия имеет значительные полномочия по управлению этим предприятием.

2.2. Несмотря на то, что в ГК РФ праву хозяйственного ведения и оперативного управления посвящена целая глава (глава 19 ГК РФ), ни в ГК РФ, ни в иных нормативно-правовых документах не присутствует прямой дефиниции вышеупомянутых прав. Исходя из вышесказанного можно заключить: хозяйственное ведение (оперативное управление) - это форма предоставления государственного имущества унитарным предприятиям на особых условиях (в соответствии с п. 2 ст. 295) для осуществления функций и достижения целей, определенных собственником имущества.¹⁶

2.3. Одновременно стоит  отметить, что при оперативном  управлении собственник имущества имеет более широкие права, чем при предоставлении государственной собственности в хозяйственное ведение. Так, норма, изложенная в п. 2 ст. 296 ГК РФ, уполномочивает собственника изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

3. Ранее согласно п. 7 ст. 114 ГК РФ (старая редакция) создание  дочерних предприятий разрешалось.  В настоящее время согласно  ст. 2 ФЗ РФ унитарное предприятие  не вправе создавать в качестве  юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). При этом противоречия между ГК РФ и законом отсутствуют, так как редакция ст. 114 ГК РФ изменена. На основании п. 3 ст. 37 ФЗ РФ дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течение шести месяцев со дня вступления в силу ФЗ РФ. На практике, скорее всего, данная норма найдет свое выражение в виде реорганизации дочерних предприятий в филиалы создавших их унитарных предприятий.

 Исходя из положений  ст. 2 ФЗ РФ, в России могут быть  созданы два вида унитарных  предприятий, а именно:

1. унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации (далее также - государственное предприятие), муниципальное предприятие;
2. унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие (далее также - казенное предприятие).

 Хотелось бы отметить, что в предыдущей редакции  ГК РФ ст. 115 было предусмотрено  лишь создание федеральных казенных  предприятий.¹⁷

 Также п. 4 вышеупомянутой  статьи ФЗ РФ однозначно регламентируется недопустимость создания унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Особого внимания заслуживает специальная (целевая) правоспособность унитарного предприятия, которая предусмотрена ГК РФ (ст. 49) и ФЗ РФ (п. 1 ст. 3). ¹⁸

Исходя из норм данных статей, унитарные предприятия не могут иметь гражданские права  и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления видов деятельности, не предусмотренных в учредительных документах унитарного предприятия. Согласно этому положению унитарные предприятия не могут заниматься видами деятельности, не предусмотренными уставом. Так, формулировка "прочие виды деятельности, не противоречащие законодательству" не позволяет унитарному предприятию заниматься видами деятельности, прямо не указанными в уставе (см. ст. 49 ГК РФ.) ¹⁹Вопросы о целевой (специальной) правоспособности нашли отражение и в судебной практике. В частности, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 года N 8 "О некоторых вопросах практики, разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" прямо указано, что в случаях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований пункта 2 статьи 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным статьей 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием.²⁰ Таким образом, любой хозяйствующий субъект при заключении сделок с унитарным предприятием должен убедиться, что данный вид деятельности прямо указан в Уставе предприятия. В противном случае в соответствии с п. 3 ст. 18 ФЗ РФ сделка может быть признана ничтожной.²¹

 Порядок участия унитарных  предприятий в других юридических  лицах регламентирован ст. 6 ФЗ  РФ. Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц, за исключением кредитных организаций.

 В ст. 7 ФЗ РФ четко прослеживаются различия в ответственности учредителей унитарных предприятий перед контрагентами. Так, учредитель казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих предприятий, в то время как учредитель государственного (муниципального) предприятия не несет ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Данная норма позволяет администрации "защитить" государственную собственность. Закрепив его в хозяйственное ведение за унитарным предприятием, кредиторы администрации не вправе претендовать на переданную собственность. Наравне с этим администрация сохраняет за собой право собственности.²²

 Закон внес значительные  изменения и нововведения в  деятельность и порядок учреждения унитарных предприятий. В ст. 8 ФЗ РФ впервые определен исчерпывающий перечень случаев, допускающих создание унитарных предприятий. Одновременно нужно обратить внимание на то обстоятельство, что при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств могут быть созданы только казенные предприятия. Тем самым государственные (муниципальные) предприятия представляются исключительно как коммерческие организации, нацеленные на извлечение прибыли и достижение целей, определенных собственником.

 В п. 3 ст. 9 ФЗ РФ предусматривается  перечень сведений о предприятии,  обязательных к отражению в  уставе. Хотелось бы отметить  ряд специфических особенностей  данных требований, таких, как:

- сведения об органе или органах, осуществляющих полномочия собственника имущества унитарного предприятия;

- сведения о направлениях использования  прибыли (в части государственных  (муниципальных) предприятий);

- сведения о порядке распределения  и использования доходов (в  части казенных предприятий).²³

 Введение федерального закона  изменило требования к минимальному  размеру уставного фонда государственных  (муниципальных) предприятий. Ранее  согласно п. "г" ст. 3 Положения  о порядке государственной регистрации  субъектов предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 08.07.1994 N 1482, размер уставного капитала государственного или муниципального предприятия не должен быть менее суммы, равной 1000-кратному размеру минимальной оплаты труда (МРОТ) в месяц, установленному законодательством Российской Федерации на дату представления учредительных документов для регистрации. В настоящее время согласно ФЗ РФ размер уставного фонда государственного предприятия должен составлять не менее чем пять тысяч минимальных размеров оплаты труда, а размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее чем одну тысячу минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации предприятия. В казенном предприятии уставный фонд не создается (ст. 12 ФЗ).²⁴

 Так же  ФЗ РФ предусматривает обязательную оценку передаваемого на правах хозяйственного ведения (оперативного управления) имущества (п. 5 ст. 8 ФЗ) предприятию при его учреждении. Формулировка данного пункта дает право предположить о необязательности проведения оценки при передаче дополнительного имущества в действующее унитарное предприятие.