Реформа государственной службы

32

Введение

В настоящее время в Российской Федерации сложились серьезнейшие социально-политические предпосылки для глубокой административной реформы, и, в частности, реформы государственной службы. Этими предпосылками являются: общественное ожидание реформ; наличие политической воли провести необходимые преобразования; достаточно благоприятные сопутствующие факторы. Потребность проведения данной реформы вытекает также из необходимости преодоления ряда негативных тенденций и решения серьёзных проблем, существующих в организации государственной службы и деятельности работников государственного аппарата.

К таким негативным тенденциям относятся: текучесть профессионального состава государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по государственным органам; недостаточная регламентация деятельности государственных органов и слабый контроль со стороны гражданского общества; недостаток квалифицированных кадров, который сочетается с наличием незаполненных вакансий, что, в первую очередь, связано с низкой оплатой труда государственных служащих. По этому поводу Президент РФ в послании Федеральному Собранию отмечал: «Наша  бюрократия  и  сегодня  обладает  огромными  полномочиями.  Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей»[1].

Для преодоления указанных негативных тенденций в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»[2] указаны меры по решению следующих проблем государственной службы: нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы; наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности; низкая эффективность деятельности государственных органов; слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов; низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества; недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы; сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих; недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы. Принимая во внимание все вышеизложенное, следует подчеркнуть, что законодатель понимает проблему, которая стоит перед ним, и в настоящее время внимание уделяется развитию законодательства о государственной службе как на федеральном, так и на региональном уровнях. Первым шагом в данной сфере является принятие законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003)[3] и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004)[4].

Таким образом, актуальность данного дипломного исследования определяется тем, что эффективное функционирование государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Оценивая состояние проблемы исследования в отечественной науке, необходимо отметить определенное невнимание со стороны отечественных юристов, с которым в настоящее время обходится данная проблема. До сих пор не существует какой-либо монографии по интересующей нас проблеме (исследования до 2003 года во внимание не принимаются).

Тем не менее, так или иначе проблемы реформирования государственной гражданской службы касались в своих работах такие исследователи, как Ю.Л.Розенбаум, А.Ф.Нозрачев, В.М.Манохин, В.А.Козбаненко, Б.Н.Габричидзе, Л.Л.Гришковец, В.Э.Бойков, Ю.Д.Артамонов, В.Г.Атаманчук и некоторые другие исследователи.

В связи с законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004) появился ряд научных статей, посвященных этой теме, активно обсуждаются концепции нового закона и изучается государственная служба как таковая. Большинство исследователей отмечает, что на сегодняшний день идет активный процесс усовершенствования прежней базы и формирования новой базы, также формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы[5]. И в этой связи нужно учитывать, что без установления четких, строго определенных принципов и норм организации, функционирования всей системы государственной службы, без законодательного обеспечения защиты прав и интересов индивидуальных государственных служащих невозможно нормальное, эффективное функционирование данного важнейшего звена системы государственного управления.

В методических семинарах Российской академии государственной службы отмечается, что для государственной власти в РФ большое значение имеет четкое и ясное формулирование конституционно-правового поля, в котором обозначены права и обязанности как самого государства, так и государственных служащих.

Источники по проблеме исследования многочисленны и разнообразны, среди их числа следует отметить Конституцию Российской Федерации 1993 года, кодексы (Административный, трудовой, и т.д.), федеральные законы («Об основах государственной службы Российской Федерации»(1995)[6], «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003)[7] и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004))[8], указы и распоряжения Президента РФ («О государственных должностях Российской Федерации», (1995)[9], «О квалификационных требованиях по государственным должностям Российской Федерации» (1996)[10], «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (2002)[11]), Международные нормативные акты, правовые обычаи и т.д.

Важность и актуальность рассматриваемой проблемы, ее неоднозначная теоретическая разработанность определили выбор темы исследования: «Правовая реформа государственной гражданской службы в РФ».

Объект исследования – институт государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Предметом исследования являются вопросы правового реформирования государственной службы в РФ с точки зрения ее исторического развития, современного состояния и сравнительного анализа с государственной службой зарубежных стран.

Цель исследования состоит в характеристике важнейших тенденций реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

1)     выявить причины и условия необходимости реформирования системы государственной службы в России;

2)     рассмотреть процесс становления и развития государственной гражданской службы в России;

3)     охарактеризовать организационно-правовые основы государственной гражданской службы;

4)     дать развернутую характеристику статуса государственного служащего;

5)     рассмотреть опыт организации государственной гражданской службы за рубежом;

6)     провести сравнительный анализ государственной гражданской службы в России и зарубежных странах.

Для выполнения указанных задач в работе использованы следующие методы научного исследования: дедуктивный метод, индуктивный метод, анализ законоприменительной практики, сравнительный анализ теоретических работ отечественных юристов по проблеме исследования, а также анализ действующего законодательства, регулирующего правоотношения в сфере государственной гражданской службы.

Исходя из поставленных цели и задач, выбрана следующая структура работы: введение, три главы, в которых последовательно характеризуются все этапы нашего исследования, заключение, список использованных источников и литературы.

Глава 1. История реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации

1.1. Система государственной службы в России в период демократических реформ и необходимость ее реформирования

В настоящее время реформа государственной службы – один из важнейших приоритетов развития России. В Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» перечислены причины, которые не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. К ним относятся: потеря кадрового потенциала госслужбы (в течение 10 лет со своих постов уйдут более 50% госслужащих, занимающих ключевые должности, а из-за острого дефицита высококвалифицированных специалистов среднего возраста их адекватная замена сейчас невозможна); резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих; высокий уровень коррупции, непотизм, утрата мотивации[12]. При этом прослеживается явная тенденция к формированию независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, игнорирующей или "переделывающей под себя" противоречащие ее интересам стратегические решения выборных должностных лиц и активно влияющей на политическую жизнь страны с помощью "административного ресурса"[13].

Но основным негативным фактором представляется ярко проявившаяся в последние годы неэффективность российской бюрократии, ее полная неспособность решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни. По критерию эффективности управления, рассчитанной по одной из методик, Россия занимает 102 место в мире из 150 возможных, а по качеству государственного регулирования – 158 место из 168 проанализированных стран[14].

Вопреки распространенному мнению численность российского чиновниче­ства относительно невелика. В нашей стране доля государственного управ­ления в общей занятости составляет 1,8%, т. е. примерно вдвое ниже, чем в Японии, втрое ниже, чем в Германии, вчетверо ниже, чем в США и Велико­британии, и т. п. Всего в государст­венном и муниципальном управлении работают 1,1 млн. человек, в том числе на федеральном уровне - всего 37 тыс. человек, из которых 29 тыс. со­ставляют сотрудники центрального аппарата федеральных органов испол­нительной власти[15]. Именно с этой, на самом деле весьма небольшой груп­пой чаще всего связываются представления о разросшейся бюро­кратии. Между тем в основной своей части даже федеральное чиновничест­во состоит из людей, выполняющих вполне рутинные функции и рассре­доточенных по всей территории стра­ны. Это сотрудники налоговых ин­спекций, казначейства, статистичес­ких органов и др. С их учетом в федеральных органах трудятся около 380 тыс. человек.

Численность занятых на государственной службе увеличилась за 1994 - 2003 гг. на 135 тыс. человек, или на 13,6%. Подав­ляющее большинство государственных гражданских и муниципальных служа­щих (980 тыс. человек) работают в ор­ганах исполнительной власти. Вместе с тем динамика численности занятых в законодательных, судебных и иных го­сударственных органах заметно опере­жает рост занятых в исполнительной ветви власти. За счет этого доля заня­тых в данной ветви власти в общей численности снизилась за указанный период с 89% до 86%[16].

С начала 90-х годов и до настоящего времени чиновничество не представляет со­бой консолидированную корпорацию. Ве­лика преемственность кадрового со­става государственных и муниципаль­ных органов, особенно федеральных органов исполнительной власти, по отношению к аппарату органов власти советского периода. Однако это отно­сится в основном к так называемой ка­тегории «В» (должностям, не связан­ным с политическими назначениями), тогда как на должностях категории «А» (например, министры, главы админис­траций и т. п.) и категории «Б» (по­мощники и советники руководителей и т. п.) произошло кардинальное об­новление.

Доперестроечный стаж госслужбы имеет почти половина всех служащих аппаратов федеральных органов ис­полнительной власти, занимающих должности категории «В», в том числе более 60% занимающих высшие, глав­ные и ведущие должности. С учетом же тех, кто пришел на государствен­ную службу в период перестройки, на­ лицо абсолютное преобладание совет­ских аппаратчиков на высших, глав­ных и ведущих должностях всех уровней государственного и муници­пального управления. Естественно, для работы на относительно высоких должностях необходим управленчес­кий опыт. Однако (как это и было в со­ветское время) он не обязательно дол­жен быть сугубо аппаратным[17].

До 1990-х гг. партийно-государст­венный аппарат постоянно пополнялся людьми, работавшими ранее в различ­ных отраслях, в том числе на руководя­щих должностях. Но затем аппаратная карьера утратила привлекательность для относительно молодых управлен­цев. Частный сектор предлагал более выгодные условия оплаты труда. В условиях низкой конкурентоспо­собности образовался возрастной раз­рыв в составе государственных и муни­ципальных служащих. Численность лиц в возрасте 40 - 49 лет в центральном аппарате федеральных органов ис­полнительной власти более чем вдвое превосходит численность тех, кому 30 - 39 лет, а на уровне субъектов Рос­сийской Федерации и муниципалите­тов это соотношение составляет 1,6 - 1,7 раза[18].

С этим связаны как сильные, так и слабые стороны чиновничества. Наи­более очевидные из них - сочетание критически важного опыта и высоко­го профессионализма с консерватиз­мом в представлениях и образе дейст­вий, а также со склонностью редуци­ровать новые реалии к опыту 1970 - 1980-х гг.[19]

Ядро кадрового чиновничества се­годня составляют в основном две, хотя во многом схожие, но не совпадающие группы. Одна из них - пожилые управ­ленцы, не свободные от инерции совет­ского периода в ее как положительных, так и негативных чертах. Другую группу со­ставляет следующее поколение кадро­вых госслужащих. Оно сформирова­лось во многом в условиях конкурен­ции госаппарата с нарождавшимся частным сектором, когда последний предлагал заведомо лучшие условия на­иболее одаренным управленцам этого поколения. Соответственно, речь идет о группе, для которой типичны не очень высокая конкурентоспособность и адаптивность.

Подавляющее большинство кор­рупционных проявлений имеют место на средних и низших ступенях бюро­кратической иерархии и непосредст­венно выражаются в нарушениях внутриаппаратных требований. Разумеется, в конечном счете нарушается закон, но последний, как правило, фиксирует лишь общие рамки требований, кото­рые только через решения «начальства» обретают конкретность процедуры, четкость критерия выбора между аль­тернативными решениями. Проще го­воря, коррупция в массе своей есть по­купка «частички власти» над конкрет­ным чиновником, что ущемляет не только интересы общества, но и преро­гативы высших звеньев самого госап­парата[20].

Излишне говорить, что восстанов­ление вертикали власти — необходи­мое, но отнюдь не достаточное условие повышения «инструментальной» ее эффективности. Последнее же, в свою очередь, - необходимое, но никак не достаточное условие эффективного функционирования государства в це­лом. Однако критерии, выходящие за пределы «технической» эффективнос­ти, относятся уже не к аппарату как к таковому, а к реальному позициониро­ванию, во-первых, ветвей власти отно­сительно друг друга и, во-вторых, раз­личных общественных сил относитель­но ветвей власти. И то, и другое не поддается быстрым волевым измене­ниям, но реформирование аппарата может и должно строиться так, чтобы можно было максимально благоприят­ствовать позитивным сдвигам более широкого характера[21].

Для исследования вопросов, связанных с реформированием российской государственной службы, главная цель которого и заключается в повышении эффективности ее функционирования, необходимо указать те проблемы, которые существуют в ее системе. Вот эти проблемы.

В кадровой сфере:

1)           организационная нестабильность аппарата, частые его реорганизации и текучесть кадров;

2)           слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части государственных служащих;

3)           недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении кадровых служб; сведение функций отделов кадров к ведению личных дел государственных служащих;

4)           отсутствие кадровой вертикали и единого федерального механизма селекции кадров;

5)           неэффективное управление государственной службой на всех уровнях;

6)           подбор персонала по признаку личного доверия и психологическим вкусам руководителя, что нередко ведет к вытеснению самостоятельных и инициативных работников;

7)           ориентации в оценке эффективности работы служащих не на объективные социально-значимые результаты, а на формальные показатели;

8)           зависимость продвижения по службе в большей степени от субъективных, чем от объективных факторов деятельности работника;

9)           не работают введенные законодательством процедуры оценки и отбора государственных служащих, например не функционируют на практике такие механизмы, как конкурсный отбор, аттестация, тестирование, квалификационный экзамен, резерв на выдвижение;

10)      не решаются в должной мере проблемы обучения (в том числе этического), переподготовки, повышения квалификации и стажировок государственных служащих; до сих пор в органах власти не хватает дипломированных специалистов в области государственного и муниципального управления, юриспруденции, политологии, социологии, экономики, кадроведения, информационных и компьютерных технологий;

11)      наличие «фонового провала» в стаже для федеральных министерств и ведомств: основной контингент служащих работает либо более 15, либо менее 5 лет; средний, самый продуктивный возраст вымывается из системы госслужбы вследствие неудовлетворенности своим положением и перспективами роста;

12)      отсутствие механизма привлечения экспертов и "бокового входа" для талантливых представителей других сфер деятельности в систему госслужбы;

13)      не выработаны четкие критерии разделения государственных должностей на «политические» и «карьерные».

В функционировании государственной службы:

1)           коррумпированность чиновников, бюрократизм и злоупотребление служебным положением;

2)           коллективная безответственность, неэффективность работы госаппарата;

3)           бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций (формализм);

4)           резкое снижение служебной дисциплины в государственном аппарате;

5)           ориентации в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, протекционизм;

6)           круговая порука в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу[22];

7)           превышающее все мыслимые пределы бумаготворчество;

8)           нет должного баланса и четкого распределения функций между структурами и уровнями власти; огромное число дублирующих организаций (характерный пример – администрация президента и аппарат правительства);

9)           отсутствует координация в проведении политики (в том числе информационной) различными ведомствами, руководители которых нередко высказывают совершенно противоположные мнения относительно тех или иных проблем;

10)      цели для госаппарата не обозначены, что оставляет простор для реализации бюрократией собственных корпоративных интересов и использования "неформальных" рычагов управления; государственные служащие нацелены прежде всего на внутриведомственные интересы, затем на задачи своих руководителей и лишь после этого на удовлетворение нужд граждан;

11)      отсутствие эффективных механизмов контроля (социального, политического и т.д.) за бюрократией[23];

12)      размытость должностных функциональных обязанностей и, как следствие, дисбаланс в правах, необходимых и достаточных для успешного их выполнения, ведущий к механической исполнительности и исключению инициативы, творчества и нововведений;

13)      медленная адаптация бюрократии к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества, неэффективный механизм принятия решений; в новых условиях аппарат использует старые методы управления;

14)      неоправданное «выведение» муниципальной службы из единой системы государственной службы;

15)      слабое информационно-аналитическое обеспечение органов власти и управления всех уровней;

16)      снижение гражданского самосознания и государственных ценностей в органах государственной власти; пренебрежение нравственными нормами.

В правовой сфере:

1)           правовой нигилизм чиновничества; невыполнение государственными служащими требований и норм, которые введены законодательством о государственной службе (например, особенно часто нарушаются запрет на предпринимательскую деятельность, запрет на использование служебного положения в интересах политических партий и общественных объединений); отсюда проблема обеспечения законности в сфере государственной службы;

2)           недостаточность и несистемность нормативно-правового регулирования государственной службы (например, для реализации многих положений Закона об основах государственной службы требуется принять более десятка законодательных актов);

3)           отсутствие четкого распределения полномочий по регулированию государственной службы между Российской Федерацией и ее субъектами; не соблюдается принцип единства системы государственной службы, например, отсутствует единый Реестр государственных должностей федеральной и региональной (субъектов Федерации) государственной службы;

4)           несоответствие многих правовых актов о государственной службе субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству, хотя в последнее время при участии полномочных представителей президента в федеральных округах эта ситуация немного улучшилась;

5)           засилье ведомственного нормотворчества.

В материальном обеспечении государственных служащих:

1)           неудовлетворительное материальное положение большей части государственных служащих, в том числе низкая зарплата (по сравнению с коммерческим сектором), хотя давно известно, что дешевая администрация – самое дорогостоящее управление в мире; как следствие, отток лучших кадров в частный сектор;

2)           имеются достаточно существенные различия заработной платы госслужащих не только разных уровней, но и в различных государственных органах с равнозначным статусом;[24]

3)           деформированная структура источников оплаты труда, в которой превалируют дополнительные выплаты (надбавки, пособия, дотации, премии) и разнообразные льготы;

4)           прямая связь величины оплаты труда с положением в должностной иерархии и, как следствие, низкая значимость квалификации работника;

5)           отсутствие унификации основных гарантий для государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативный характер;

6)           чрезмерные привилегии чиновников, многие из которых сохраняются еще с советских времен (государственные дачи, специальное медобслуживание и т.д.);

7)           отсутствие материальной заинтересованности в повышении эффективности трудовой деятельности по выполнению должностных обязанностей и материальной ответственности за ее низкий уровень или ошибки, сбои, волокиту и т.п.;

8)           неэффективно используется государственная собственность, призванная обеспечивать функционирование госаппарата (автопарки, здравницы и т.д.).

Во взаимоотношениях бюрократии и граждан:

1)           неэффективный механизм защиты прав личности и пресечения чиновничьего произвола;

2)           отсутствие системы надежных контактов государственных служащих с гражданами и их организациями, информационная закрытость бюрократии[25].

Безусловно, этот список не является исчерпывающим. В целом состояние отечественной государственной службы в настоящее время, по справедливому мнению Ю.М.Буравлева, характеризуется ее низкой эффективностью в сравнении с теми затратами, которые общество и государство несут при обеспечении государственной службы; недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих[26].

Как следствие, недоверие граждан к органам государственной власти, о чем свидетельствуют результаты многочисленных социологических опросов населения.

Таким образом, дисгармоничность строения российской государственной службы и ее взаимоотношения с обществом обусловлена наличием двух различных групп тенденций. С одной стороны, это определенное продвижение, в основном на уровне "деклараций о намерениях", в направлении демократической модернизации государственной службы, превращения ее в государственную службу гражданского общества (демократические тенденции развития госслужбы). С другой стороны, на лицо стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации со своими интересами и ценностями (корпоративистские тенденции развития государственной службы). Другими словами, наблюдается противостояние тенденций "гражданской службы" и "государевой службы"[27].

Создание современной высокоэффективной государственной службы (и государственного аппарата в целом) остается одной из ключевых проблем, решение которой потребует прежде всего твердой политической воли. Совершенно очевидно, что от ее решения зависит, состоится ли успешное экономическое, политическое и социокультурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового социального государства.

1.2. Развитие законодательства о государственной гражданской службе в России

Согласно конституционным нормам, Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Высшей ценностью государства является человек, его права и свободы, основной обязанностью государства - признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской  Федерации,  Федеральное  Собрание  (Совет  Федерации  и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют обнародованные ими органы государственной власти.

Понятие «Государственная служба» получило свое закрепление в Конституции Российской Федерации. Пунктом 4 статьи 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе; пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации[28].

На основании установления Конституции был подготовлен вариант Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе. Но эта работа была завершена лишь спустя два года принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года[29].