Содержание государственных и муниципальных финансов

Содержание государственных  и муниципальных финансов

Особое положение в  финансовой системе принадлежит  государственным и муниципальным (местным) финансам, что обусловлено  их специфическим назначением —  обеспечить органы государственной  власти и местного самоуправления денежными  средствами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций.

Государственные и муниципальные финансы — это денежные отношения, возникающие в распределительном процессе в связи с формированием денежных средств у органов государственной власти и местного самоуправления и их использованием на удовлетворение социальных потребностей граждан, регулирование экономики, финансирование национальной обороны и правоохранительной деятельности, управления и других расходов государства и муниципальных образований.

С помощью государственных  и муниципальных финансов органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют регулирование  социальных процессов, оказывают влияние  на развитие приоритетных отраслей экономики, сглаживают различия в уровне социально-экономического развития отдельных территорий страны и др.

На организацию государственных  и муниципальных финансов оказывает  влияние ряд факторов.

Во-первых, форма государственного устройства. Для унитарных государств в целом характерна более высокая степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении центральных органов государственной власти по сравнению с федеративными государствами. Основу финансовых ресурсов органов власти административно-территориальных единиц унитарных государств составляют отчисления от регулирующих доходов и средства финансовой помощи центральных органов государственной власти. В условиях федеративной формы государственного устройства, построенной на принципе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерации и субъектов федерации, собственные доходы становятся преобладающими в структуре финансовых ресурсов субъектов федерации. При этом масштабность межбюджетного перераспределения средств сокращается.

Во-вторых, особенности административно-территориального устройства государства, что проявляется  в функционировании одних субъектов  федерации в составе других субъектов  федерации либо в формировании муниципальных  образований различного территориального уровня.

Согласно Конституции  РФ равноправными субъектами РФ являются края (области) и входящие в их состав автономные округа. Соответственно формирование финансовых ресурсов таких краев (областей) и автономных округов осуществляется в условиях разграничения полномочий не только с федеральным центром, но и между самими субъектами РФ. При этом перечень доходов и пропорции их зачисления в бюджеты указанных субъектов РФ могут регулироваться федеральными законами и договорами (соглашениями) между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», вводимый в действие с 1 января 2006 г., сохраняет право на осуществление местного самоуправления одновременно на территории двух муниципальных  образований — муниципальных  районов и находящихся на их территории поселений. Полномочия органов местного самоуправления по мобилизации и  использованию собственных финансовых ресурсов реализуются в условиях межмуниципального разграничения  вопросов местного значения и источников их финансового обеспечения. Федеральное  законодательство фиксирует состав и уровень доходов, закрепляемых за бюджетами каждого из видов  муниципальных образований.

В-третьих, особый статус отдельных  территориальных образований. Придание территориальному образованию особого  статуса является эффективным механизмом учета геополитических, этнографических, демографических и иных характеристик  такого образования, выработанным международной  практикой.

Так, некоторые унитарные  государства (Италия, Испания и др.) включают в свой состав автономии, органы власти которых имеют более широкие полномочия по сравнению с органами власти других административно-территориальных единиц этих государств. Для реализации таких полномочий автономии наделяются дополнительными финансовыми ресурсами и соответственно обладают большей финансовой независимостью. Международная практика позволяет также привести примеры федеративных государств, включающих наряду с субъектами федерации территориальные образования иного статуса (в США — федеральный округ, ассоциированная территория, в Индии — союзные территории и др.). Разнопорядковый статус территориальных образований, входящих в состав федерации, определяет различный объем полномочий их органов власти по формированию и использованию финансовых ресурсов.

Принцип равноправия субъектов  РФ, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ, не предусматривает различий в объеме и составе полномочий, возлагаемых на органы государственной власти республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения. В соответствии с федеральным законодательством для всех субъектов РФ устанавливаются единые нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в их бюджеты и единая методика расчета финансовой помощи.

В свою очередь, для муниципальных  образований законодательство РФ предусматривает  возможность установления особого  режима функционирования. Наделение  муниципального образования особым статусом обусловлено: концентрацией  в границах муниципального образования  объектов государственной безопасности, для которых установлен особый режим  функционирования и охраны государственной  тайны (статус закрытого административно-территориального образования — далее по тексту ЗАТО); специализацией градообразующих  организаций муниципального образования  на научной, научно-технической и  инновационной деятельности в рамках научно-производственного комплекса (статус наукограда). Особый статус предусматривает больший объем полномочий органов местного самоуправления и соответственно дополнительные источники их финансового обеспечения. В частности, обязательства, возлагаемые на органы местного самоуправления ЗАТО в связи со специальными условиями проживания граждан (например, переселение на новое место жительства граждан, утративших служебную связь с отдельными организациями ЗАТО; организация пропускного режима на территорию ЗАТО и др.), предполагают расширение полномочий органов местного самоуправления по мобилизации финансовых ресурсов. Федеральным законодательством это достигается путем увеличения доли налоговых доходов, зачисляемых в бюджеты ЗАТО, установления права органов местного самоуправления ЗАТО на обеспечение сбалансированности своих бюджетов за счет финансовой помощи федеральных органов государственной власти.

Формирование и использование  финансовых ресурсов органов государственной  власти и местного самоуправления осуществляется в форме различных фондов денежных средств: бюджетов разных уровней бюджетной  системы страны и внебюджетных фондов.

Бюджеты формируются органами государственной власти разного  уровня и органами местного самоуправления для финансового обеспечения  всех возложенных на них задач  и функций. С помощью средств  бюджетов осуществляется регулирование  экономических и социальных процессов, развитие научно-технического прогресса, формирование инвестиционного потенциала и др. Таким образом, бюджет выступает формой образования и использования финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления, направляемых ими на удовлетворение разнообразных потребностей общества.

Формирование внебюджетных фондов связано с появлением потребности  у органов государственной власти и местного самоуправления в значительных объемах финансовых ресурсов для проведения ряда важных социально-экономических мероприятий. Внебюджетные фонды позволяют осуществить финансирование таких мероприятий за счет специальных источников, ис-пользуемыхпо целевому назначению. За счет средств внебюджетных фондов обеспечиваются социальные выплаты (пенсии, пособия и др.), финансируются различные природоохранные мероприятия, реализуются научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и т. п. Таким образом, внебюджетные фонды выступают формой образования и использования финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления, предусматривающей целевое направление средств на финансирование отдельных социальных, экономических, экологических потребностей общества.

Образуемые в форме  бюджетов и внебюджетных фондов финансовые ресурсы органов государственной  власти и местного самоуправления —  это доходы, поступления и денежные накопления, находящиеся в государственной  и муниципальной собственности  и предназначенные для решения  органами государственной власти и  местного самоуправления вопросов, отнесенных к их компетенции.

Формирование основного  объема финансовых ресурсов органов  государственной власти и местного самоуправления осуществляется посредством  мобилизации государственных и  муниципальных доходов.

Государственные доходы представляют собой денежные средства, зачисляемые в соответствии с действующим законодательством в бюджеты органов государственной власти разных уровней, а также в государственные внебюджетные фонды.

При этом денежные средства, зачисляемые в бюджеты органов  государственной власти соответствующих  уровней, представляют собой доходы бюджетов; денежные средства, поступающие  в государственные внебюджетные фонды, являются доходами этих фондов. Таким образом, государственные  доходы состоят из доходов бюджетов органов государственной власти разных уровней и доходов государственных  внебюджетных фондов, причем доходы бюджетов занимают основное место в составе  государственных доходов.

Муниципальные доходы — денежные средства, зачисляемые в соответствии с законодательством органов государственной власти и решениями органов местного самоуправления в бюджеты муниципальных образований.

Мобилизация доходов в  бюджеты и государственные внебюджетные фонды осуществляется в форме  налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных перечислений. В условиях рыночной экономики с  помощью налогов обеспечивается мобилизация преобладающей части государственных и муниципальных финансовых ресурсов.

Финансирование расходов бюджетов в части превышения их объема над величиной доходов осуществляется за счет поступлений из источников финансирования дефицита бюджетов. Финансирование дефицита бюджетов органов государственной  власти обеспечивается посредством  привлечения денежных средств в формах займов, осуществляемых путем размещения государственных ценных бумаг, и кредитов, полученных от кредитных организаций; получения бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней; поступления средств от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, и др. При этом органы государственной власти РФ имеют право на привлечение как внутренних, так и внешних источников финансирования дефицита бюджета, а органы государственной власти субъектов РФ — только внутренних источников (ст. 94, 95 БК РФ). В соответствии с действующим законодательством РФ финансирование дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов обеспечивается только за счет изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджетов соответствующих внебюджетных фондов.

С целью сбалансированности местных бюджетов органы местного самоуправления осуществляют привлечение средств  на внутреннем финансовом рынке (в формах размещения муниципальных ценных бумаг, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, кредитов кредитных организаций) и возмездное отчуждение муниципального имущества (путем его продажи). Право органов  местного самоуправления на внешние  заимствования Бюджетным кодексом РФ не предусматривается (ст. 96 БК РФ).

Денежные накопления органов  государственной власти и местного самоуправления образуются за счет доходов  и поступлений текущего финансового  года, не использованных в ходе исполнения соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда и предназначенных  для финансирования расходов в последующие  периоды. Денежные накопления органов  государственной власти и местного самоуправления проявляются в форме  остатков средств на счетах бюджетов или государственных внебюджетных фондов на начало финансового года, учитываемых после завершения операций по принятым денежным обязательствам прошедшего года. Остатки средств  изъятию не подлежат и могут использоваться органами государственной власти и  местного самоуправления на покрытие внутригодовых кассовых разрывов в  течение последующего года, направляться на финансирование дефицита бюджета  или государственного внебюджетного фонда в очередном финансовом году, размещаться в долговые обязательства.

Источниками формирования государственных  финансовых ресурсов являются валовой  внутренний продукт, поступления от внешнеэкономической деятельности, часть национального богатства (например, поступления от продажи земли, доходы от продажи нематериальных активов, доходы от реализации конфискованного  или бесхозного имущества и т. п.). В случае наступления чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и военных действий и т. п.), в период экономической нестабильности часть национального богатства может выступать в качестве источника государственных финансовых ресурсов при продаже золотого запаса, валютных резервов и др. В свою очередь, источниками финансовых ресурсов органов местного самоуправления являются валовой региональный продукт, а также часть национального богатства, находящегося или обращенного в муниципальную собственность.

Использование финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется в виде государственных и муниципальных  расходов.

Государственные расходы — это денежные средства, направляемые органами государственной власти из бюджетов соответствующих уровней и государственных внебюджетных фондов на финансовое обеспечение возложенных на них задач и функций.

Денежные средства, направляемые из бюджетов органов государственной  власти соответствующих уровней, представляют собой расходы бюджетов; денежные средства, перечисляемые из государственных  внебюджетных фондов, являются расходами  этих фондов. Таким образом, государственные расходы состоят из расходов бюджетов органов государственной власти разных уровней и расходов государственных внебюджетных фондов, при этом основной объем государственных расходов осуществляется за счет средств бюджетов разных уровней.

Муниципальные расходы — это денежные средства, направляемые органами местного самоуправления из бюджетов муниципальных образований на решение вопросов местного значения.

Государственные расходы  предназначены для удовлетворения потребностей общества в области  развития экономики и социальной сферы, управления государством, укрепления его обороноспособности и национальной безопасности и др. При этом конкретные направления государственных расходов определяются различными функциями (экономической, социальной, управленческой, оборонной, политической), выполняемыми государством. На разных этапах развития государства  стоящие перед ним задачи не остаются неизменными, соответственно меняются объем и структура государственных расходов по конкретным направлениям.

В свою очередь, необходимость  в муниципальных расходах обусловлена  удовлетворением потребностей граждан, связанных с местом непосредственного  проживания (содержание муниципального жилищного фонда, транспортное обслуживание населения, благоустройство территорий, охрана общественного порядка, управление муниципальным образованием и др.). Многообразие видов муниципальных  расходов зависит от функций органов  местного самоуправления; уровня социально-экономического развития муниципального образования; задач, решаемых органами местного самоуправления на том или ином этапе развития.

Организация государственных  финансов на федеральном и региональном уровне

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, что обусловлено федеративной формой государственного устройства. Исходя из этого в Российской Федерации в составе государственных финансов можно выделить государственные финансы на федеральном уровне и государственные финансы на уровне субъектов РФ (региональном уровне). Государственные финансы на федеральном уровне призваны обеспечить реализацию функций, возложенных на органы государственной власти РФ, государственные финансы на региональном уровне создают условия для реализации функций, закрепленных за органами государственной власти субъектов РФ.

Государственные финансы  на федеральном уровне состоят из федерального бюджета и государственных  внебюджетных фондов РФ. Согласно ст. 144 Бюджетного кодекса РФ статус государственных внебюджетных фондов РФ имеют только следующие социальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Государственные финансы  на региональном уровне включают бюджеты  субъектов РФ (региональные бюджеты) и территориальные государственные  внебюджетные фонды. Бюджеты субъектов  РФ представлены разными видами бюджетов: республиканскими бюджетами республик, краевыми бюджетами краев, областными бюджетами областей, окружными бюджетами  автономных округов, областным бюджетом автономной области, городскими бюджетами  городов федерального значения. К  территориальным государственным  внебюджетным фондам согласно действующему законодательству относятся территориальные  фонды обязательного медицинского страхования.

Таким образом, состав государственных  финансов в России можно представить  в следующем виде (рис. 11.1):

 
Рис. 11.1. Состав государственных финансов в Российской Федерации

Федеральный бюджет является основной финансовой базой деятельности органов государственной власти РФ. В нем концентрируется основной объем финансовых ресурсов, формируемых  в распоряжении этих органов.

Федеральный бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации.

Формирование федерального бюджета осуществляется посредством  мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных  перечислений и других доходов.

К налоговым доходам федерального бюджета относятся: федеральные  налоги и сборы, зачисляемые в  федеральный бюджет в соответствии с федеральным законодательством; региональные налоги и сборы, зачисляемые  в федеральный бюджет в соответствии с федеральным законодательством; пени и штрафы, взыскиваемые за нарушение  налогового законодательства по отдельным  видам налогов и сборов, подлежащих зачислению в федеральный бюджет.

Неналоговыми доходами федерального бюджета являются: доходы от использования  имущества, находящегося в федеральной  собственности, или от деятельности организаций, находящихся в ведении  федеральных органов исполнительной власти; доходы от продажи нематериальных активов, зачисляемые в федеральный бюджет; административные платежи и сборы; штрафные санкции и средства, полученные в возмещение ущерба, причиненного Российской Федерации; доходы от внешнеэкономической деятельности; прочие неналоговые доходы.

В федеральный бюджет могут  зачисляться безвозмездные перечисления из государственных внебюджетных фондов РФ, от различных организаций (резидентов и нерезидентов), из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, прочие безвозмездные перечисления.

К другим доходам федерального бюджета относятся: доходы от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями федерального подчинения; иные доходы, предусмотренные законодательством  РФ.

Помимо различных видов  доходов в федеральный бюджет зачисляются поступления из источников финансирования дефицита бюджета, которые  согласно ст. 94 Бюджетного кодекса РФ подразделяются на поступления из внутренних источников и поступления из внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета.

К поступлениям из внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета относятся: денежные средства, привлеченные в форме займов, осуществляемых в валюте РФ путем размещения государственных  ценных бумаг РФ, и кредитов кредитных  организаций в валюте РФ; поступления  от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности; бюджетные  ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней бюджетной  системы РФ; поступления от реализации государственных запасов; поступления за счет изменения остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета; поступления из прочих внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Поступлениями из внешних  источников финансирования дефицита федерального бюджета являются: денежные средства, привлеченные в форме займов, осуществляемых в иностранной валюте путем размещения государственных ценных бумаг РФ, и кредитов правительств иностранных  государств, иностранных банков и  фирм, международных финансовых организаций  в иностранной валюте; поступления  из прочих внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Поступившие в федеральный  бюджет средства направляются на осуществление  расходов по реализации полномочий органов  государственной власти РФ по предметам  ведения Российской Федерации и  предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации.

За счет средств федерального бюджета обеспечиваются: финансирование деятельности Президента РФ, федеральных  органов законодательной, исполнительной и судебной власти; финансирование национальной обороны и государственной  безопасности Российской Федерации; государственная  поддержка субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в приоритетных для Российской Федерации отраслях экономики (капиталоемких, инновационных, стратегических); финансирование деятельности государственных учреждений, производящих на нерыночной основе социальные услуги общественного потребления; финансирование международной деятельности в общефедеральных интересах; ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; финансовая поддержка субъектов РФ и муниципальных образований особого статуса; финансирование выборов и референдумов Российской Федерации; обслуживание государственного долга Российской Федерации; финансирование иных расходов по реализации полномочий органов государственной власти РФ. Наряду с федеральным бюджетом значительный объем финансовых ресурсов, формируемых в распоряжении органов государственной власти РФ, сосредоточен в государственных внебюджетных фондах РФ (Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования).

Государственный внебюджетный фонд РФ — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ).

Доходы государственных  социальных внебюджетных фондов РФ формируются  за счет: обязательных платежей, установленных  законодательством Российской Федерации (отчислений от единого социального  налога, отчислений от налогов по специальным  налоговым режимам, различных страховых  взносов и др.); средств федерального бюджета; добровольных взносов физических и юридических лиц; доходов от размещения временно свободных средств  фондов; других доходов, предусмотренных  законодательством Российской Федерации.

Использование средств государственных  внебюджетных фондов РФ осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу РФ за счет средств государственных социальных внебюджетных фондов РФ финансируются  расходы, связанные с реализацией  конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (ст. 143 БК РФ).

Основной объем финансовых ресурсов органов государственной  власти субъектов РФ концентрируется  в региональных бюджетах.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) —  форма образования и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  субъекта Российской Федерации (ст. 15 БК РФ) .

Доходы бюджетов субъектов  РФ формируются за счет налоговых  доходов, неналоговых доходов, безвозмездных  перечислений и других доходов.

Налоговыми доходами бюджетов субъектов РФ являются: федеральные  налоги и сборы, зачисляемые в  региональный бюджет в соответствии с федеральным законодательством; региональные налоги и сборы, зачисляемые  в региональный бюджет в соответствии с федеральным и региональным законодательством; местные налоги и сборы, зачисляемые в региональный бюджет в соответствии с федеральным  законодательством; пени и штрафы, взыскиваемые за нарушение налогового законодательства по отдельным видам налогов и  сборов, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

В состав неналоговых доходов  бюджетов субъектов РФ включаются: доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов  РФ, или от деятельности организаций, находящихся в ведении органов  исполнительной власти субъектов РФ; доходы от продажи нематериальных активов, зачисляемые в региональный бюджет; административные платежи и сборы; штрафные санкции и средства, полученные в возмещение ущерба, причиненного субъекту РФ; прочие неналоговые доходы. В бюджеты субъектов РФ могут зачисляться безвозмездные перечисления из территориальных государственных внебюджетных фондов, от различных организаций (резидентов и нерезидентов), из федерального бюджета в порядке финансовой помощи, прочие безвозмездные перечисления.

К другим доходам бюджетов субъектов РФ относятся: доходы от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями регионального подчинения; иные доходы, предусмотренные законодательством  РФ. Помимо доходов в бюджеты субъектов РФ зачисляются согласно ст. 95 Бюджетного кодекса РФпоступления из внутренних источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, к которым относятся: денежные средства, привлеченные в форме займов, осуществляемых путем размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ, и кредитов кредитных организаций в валюте РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов; поступления за счет изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ; поступления из прочих внутренних источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Средства, зачисленные в  бюджеты субъектов РФ, направляются на осуществление расходов по реализации полномочий органов государственной  власти субъектов РФ по предметам  ведения субъектов Российской Федерации  и предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации.

За счет средств бюджетов субъектов РФ обеспечиваются: финансирование деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов  РФ; государственная поддержка приоритетных для региона отраслей экономики (преимущественно сельское хозяйство, пищевая и легкая промышленность); государственная поддержка пригородного (железнодорожного, автомобильного, речного) транспорта; реализация конституционного права граждан на обязательное общее образование, социальную защиту, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи в учреждениях, находящихся в государственной собственности субъектов РФ или в ведении органов государственной власти субъектов РФ; содержание исторических памятников и объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности субъектов РФ; финансовая поддержка муниципальных образований на территории данного субъекта РФ; финансирование выборов и референдумов субъектов РФ; обслуживание государственного долга субъектов РФ; финансирование иных расходов по реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Помимо бюджетов субъектов  РФ финансовые ресурсы, формируемые  в распоряжении органов государственной  власти субъектов РФ, сосредоточены  в территориальных государственных  внебюджетных фондах. Как уже отмечалось, к ним относятся территориальные  фонды обязательного медицинского страхования.