Совершенствование механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе

Содержание 

Введение……………………………………………………………………..3

Глава 1. Теоретико-правовые основы механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе………………..……………………….6

     1.1. Понятие, принципы  межбюджетных отношений..............................6

     1.2.  Инструменты механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе…......................................................................................................11

     1.3.  Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в  РФ и в зарубежных странах…………………………..………………….….16

Глава 2. Анализ методик регулирования межбюджетных отношений.………………………………………………………………...…21

     2.1. Региональная специфика государственного  механизма регулирования бюджетных  отношений  ……………………………………………………….21

     2.2. Методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований..…….26

Глава 3. Проблемы и направления развития механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе………………………………………...33

     3.1. Организация межбюджетных отношений в Курской  области…………………………………………………………………………...33

     3.2. …………………………………………………37

        3.3. Оценка эффективности политики  межбюджетного регулирования в  Курской  области …………………………………………….…….……….…..46

Заключение……………………………………..……………………….....54

Список  использованных  источников и литературы…...….63

Приложения…………………………………………….…………..……...70 
 

     Введение 

     Современный этап развития взаимоотношений между  органами власти всех уровней в Российской Федерации по вопросам оказания государственных  услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2009 - 2011 годах сформулированы основные задачи в этой области и указано на необходимость повышения стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационности и использованию механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом.

     Межбюджетные  отношения и существующие в них  проблемы обусловлены современной  моделью бюджетного федерализма, в  которой достаточно много несоответствий, что, в свою очередь, приводит к увеличению дифференциации социально-экономического положения субъектов РФ и муниципальных образований, несбалансированности бюджетной системы, росту числа дотационных территорий, а на региональном уровне недостаточной теоретической и методической их проработкой с учетом проводимых реформ в бюджетной сфере.

     Положение усугубляется проблемами, связанными с мировым финансовым кризисом, сопровождающимся резким падением мировых цен на энергоносители, снижением объемов производства, ликвидности и платежеспособности. В этих условиях бюджетная система России становится крайне уязвимой, с точки зрения фискальных рисков, и вынуждает проводить более ответственную бюджетную политику в сфере межбюджетных отношений.

     В связи с этим, уточнение теоретических  основ и обоснование конкретных практических рекомендаций по формированию эффективного механизма регулирования межбюджетных отношений, оценке результативности предоставления межбюджетных трансфертов в современных условиях остается актуальной задачей научных исследований.

     Целью данной дипломной работы является комплексная  оценка современной системы межбюджетных отношений и на этой основе разработка и обоснование направлений их совершенствования на федеральном и региональном уровнях исходя из принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами на примере Курской области. Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач:

     − в теоретическом аспекте исследовать сущность и содержание категорий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения», выявить принципы и требования, обеспечивающие результативность механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе;

     − охарактеризовать существующие модели организации и регулирования межбюджетных отношений в системах федеративных государств, раскрыть их особенности, параметры и критерии классификации;

     − дать оценку эволюции российской модели межбюджетных отношений и современному механизму ее реализации, установить процессуальные особенности оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам;

     −  проанализировать состояние территориальных бюджетов Российской Федерации и выявить особенности построения механизма межбюджетных отношений на региональном и субрегиональном уровнях;

     − обосновать комплекс мер, направленных на совершенствование федеральной политики межбюджетных отношений в аспекте реализации проводимых бюджетных реформ и последствий финансового кризиса с целью обеспечения их устойчивого функционирования в долгосрочной перспективе на примере Курской области;

     − разработать методику интегральной оценки межбюджетных отношений с учетом реализации требований эффективного и ответственного управления общественными финансами, а также специфических параметров и ориентиров развития территорий.

     Предметом исследования являются механизм регулирования межбюджетных отношений в рамках бюджетного процесса по поводу формирования и исполнения бюджетов.

     Объектом  исследования выступают региональные и муниципальные органы власти Российской Федерации и действующая система межбюджетных отношений на примере Курской области.

     Теоретической и методологической основой дипломной работы послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных финансов, законодательные акты и постановления Правительств Российской Федерации и Курской области, методические рекомендации по оценке кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований.

     В ходе обработки, изучения и анализа  накопленных материалов был использован  комплекс методов экономических  исследований, объединенных системным  подходом к изучению данной проблемы: сравнительный, абстрактно-логический, аналитический, монографический, экономико-статистический, графический, экономико-математический с их многообразными способами и приемами.

     Объем и структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (49 наименования) и 5 приложений, включает  таблицы и рисунки.

     В завершении данной дипломной работы сформулированы основные выводы и предложения  по результатам исследования. Обоснована целесообразность использования разработанных предложений в практической деятельности финансовых органов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 1. Теоретико-правовые основы механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе

1. Понятие, принципы межбюджетных отношений

     В целях определения термина «межбюджетные отношения» исследуется соотношение понятий межбюджетных отношений, бюджетного федерализма, фискального федерализма, бюджетно-налогового федерализма. Бюджетный федерализм – это понятие, вытекающее из более общего понятия федерализма, это, скорее, теория о том, как в идеале должны строиться отношения, а «межбюджетные отношения» - воплощение, реализация данной теории. Можно сказать, что идеально выстроенные и функционирующие межбюджетные отношения будут в полной мере отражать суть бюджетного федерализма, в этом случае смысловые содержания терминов станут идентичными. Иными словами, когда межбюджетные отношения в России построят на научно разработанных принципах бюджетного федерализма, можно будет сказать, что в стране  бюджетный федерализм.

     Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск - казна) – это так же система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Основная задача бюджетного федерализма в конкретных экономических и политических условиях заключается в выборе наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Соотношение принципов организации и регулирования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений продемонстрировано в таблице 1 (См. Приложение Г).

     Обратимся к официальному определению понятия межбюджетные отношения (п.1. ст. 129 Бюджетного Кодекса РФ, далее БК РФ):

     Межбюджетные  отношения - совокупность отношений  между органами государственной  власти Российской Федерации, субъектов  РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса [1, с. 114].

     Межбюджетные  отношения основываются на следующих  принципах:

     - принцип равноправия субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях с Российской Федерацией, а также равноправия муниципальных образований в межбюджетных отношениях с субъектом Российской Федерации и по отношению друг к другу;

     - принцип самостоятельности (автономности) бюджета субъекта РФ,  муниципального образования;

     - принцип законодательного разграничения доходов и расходов между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на основе разграничения их полномочий;

     - принцип основанного на объективных критериях предоставления  
субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям финансовой помощи, и территориального перераспределения бюджетных ресурсов;

     - принцип наделения законодательных органов субъектов Федерации и муниципальных образований правом законодательной инициативы в сфере межбюджетных отношений;

     - принцип стабильности межбюджетных отношений, а также своевременности финансового законодательства в сфере межбюджетных отношений;

     - принцип сочетания государственных интересов и интересов населения муниципальных образований;

     - принцип приоритета передачи муниципальным образованиям закрепленных и регулирующих доходов перед выделением им прямой финансовой помощи;

     - принцип законодательного установления механизма контроля, мер ответственности и механизма реализации санкций в сфере межбюджетных отношений.

     В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

     Основой нормативно-законодательной базы, регулирующей межбюджетные отношения, а именно, процессы аккумуляции финансовых ресурсов в  бюджетах, их распределение и перераспределение, является Налоговый Кодекс РФ (НК РФ) и Бюджетный кодекс РФ.

     Согласно  ст. 12 НК РФ региональными  налогами и сборами  признаются налоги и  сборы, которые установлены  НК РФ и законами субъектов РФ о  налогах и обязательны  к уплате на всей территории соответствующих субъектов РФ. К ним относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Эти налоги согласно ст. 56 БК полностью зачисляются в региональные бюджеты. Согласно ст. 12 НК РФ региональными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены НК РФ и нормативно-правовыми актами о налогах и сборах обязательны к уплате на всей территории соответствующих муниципальных образований. К ним относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц.

     Главная проблема в системе межбюджетных отношений регионов в РФ является проблема самообеспечения регионов и муниципальных образований, проблема повышения доходности бюджетов всех уровней. Подавляющее большинство регионов РФ - дотационные. Очевидно, что эта проблема может быть решена только при стабильном и высоком росте ВВП России в целом и регионов, в частности. Бюджетная политика на всех уровнях и развитие межбюджетных отношений и должны быть направлены на рост ВРП регионов и экономического потенциала муниципальных образований и поселений.  
Общегосударственное регулирование строится на основе общих принципов и целей межбюджетной политики государства. Главная цель — обеспечение стабильности политического устройства и эко¬номической безопасности страны, предотвращение внутренних и внешних негативных факторов.  
Регулирование денежных ресурсов между бюджетами РФ — глав¬ное направление реализации политики бюджетного федерализма и важнейшая функция бюджетной системы. Оно необходимо для обеспечения финансовой самостоятельности территорий в широком смысле и минимальной обеспеченности — в узком.

     Проблема  правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  вновь стала особо актуальной в связи с введением в действие с 1 января 2005 г. новой редакции гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Изменилось не только название гл. 16, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась "Межбюджетные отношения", то в новой действующей редакции она называется "Межбюджетные трансферты", а термин "межбюджетные отношения" используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая редакция гл. 16 посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются:

     1)формы  межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов;

     2)условия  предоставления межбюджетных трансфертов; 

     3)общие  положения о фондах, формируемых  в составе федерального, региональных  и местных бюджетов, из которых  предоставляются межбюджетные трансферты.

     В 2009 году принята Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2012года.

     Согласно  ей была создана законодательная база разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации   и   органами   местного самоуправления.

     Установление   объективного   порядка  распределения  дотаций  на выравнивание  бюджетной  обеспеченности  бюджетов субъектов Российской Федерации   позволило   обеспечить   гарантированный  уровень  доходов бюджетов  субъектов  Российской Федерации для финансирования расходных  обязательств. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     

2. Инструменты механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе

 
 

С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования  разли-

чают понятия  вертикального и горизонтального  выравнивания (вертикальной и

горизонтальной  сбалансированности).

Вертикальное  выравнивание  трактуется как процесс  достижения  сбалан-

сированности  между объемом обязательств каждого  уровня власти по расходам

с потенциалом  его доходных источников, среди которых  акцент делается на на-

логовые  поступления.  Принцип вертикальной сбалансированности в бюджетном регулировании представляет  требование  как  к  вышестоящему  уровню  власти,  так  и  к  регио-

нальным  и  местным  властям.  В  случае,  если  потенциальные  возможности  по

обеспечению  доходной  части  на  нижестоящем  уровне  недостаточны  для  фи-

нансирования  выполняемых функций и предоставляемых  услуг, за которые от-

вечает  тот  или  иной  региональный  или  местный  орган,  то  вышестоящий  уро-

вень  власти  обязан  предоставить  нижестоящему  уровню  власти  недостающие

бюджетные ресурсы.

Вертикальная  сбалансированность накладывает на региональные и мест-

ные власти, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение  закреплен-

ных за ними функций  и предоставление населению соответствующих услуг ли-

бо непосредственно  государственным учреждениям и  организациям, либо через 

частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использо-

вать  свои права  по  сохранению и увеличению  собственного доходного потен-

циала.

К  инструментам  вертикального  бюджетного  выравнивания относятся закрепление налогов за  определенным  уровнем бюд-

жетной  системы;  распределение  регулирующих  доходов  по  уровням  бюджет-

ной системы  по единым нормативам; субвенции из вышестоящего бюджета на

исполнение отдельных  расходных обязательств.

Вертикальное  выравнивание  должно  сочетаться  с  процессом  горизонтальной  сбалансиро-

ванности бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное

распределение налогов между субъектами Федерации по определенной форму-

ле для устранения или снижения неравенства в налоговых  потенциалах терри-

торий субъектов  Федерации и муниципалитетов. Целью  горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение 

единого  стандартного  уровня  потребления  государственных  услуг  жителями

различных регионов страны. 

В  условиях  РФ  задача  горизонтального  выравнивания  сложна,  как  ни  в 

одной другой стране ввиду значительных различий в социально-экономическом   развитии  территорий,  что  определяется  не  только  исторически  сложившимся

размещением  производительных  сил,  но  и  значительной  дифференциацией 

природно-климатических  условий.  Механизм  горизонтального  выравнивания  ориентирован

на решение  двуединой задачи. С одной стороны, это выравнивание уровня по-

требления  государственных  услуг  населением,  проживающим  в  разных  адми-

нистративно-территориальных  образованиях страны, а, с другой, –  выравнива-

ние  стоимости  государственных  услуг  в пределах  уровня  власти  с учетом ин-

декса бюджетных  расходов.

К инструментам бюджетного регулирования местных  бюджетов традици-

онно относятся:

а) нормативные  отчисления от регулирующих налогов;

б) дотации, субсидии и субвенции местным бюджетам.  

     

• - дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе;
• - субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
• - субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
• - бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;
• - иные средства финансовой помощи.

 

Значимость  нормативов  отчислений  от  регулирующих  налогов

определяется  тем, что этот инструмент применяется  для формирования всех без 

исключения нижестоящих  бюджетов. 

Бюд-

жетный кодекс РФ разделил собственные и регулирующие доходы по периоду

их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; ре-

гулирующие  доходы  устанавливаются  на  долговременной  основе -  не  менее 

чем  на  три  года.  Отличие  собственных  и  регулирующих  доходов  бюджетов

могло быть определено также видом нормативного документа, который их ус-

танавливает. Так, собственные доходы регламентировались бюджетным и налоговым  законодательством  в целом,  а регулирующие доходы –  законодательст-

вом РФ и субъектов  РФ о соответствующем бюджете на очередной год.

Российская  практика  оказалась  богаче  теории, поскольку  в  действитель-

ности происходило смешение закрепленных и регулирующих налогов. Минфин

России,  стремясь  к  выравниванию  бюджетной  обеспеченности  субъектов  РФ,

практически ежегодно пересматривал нормативы отчислений от налогов, кото-

рые следовало бы, исходя из установленных  законодательством  критериев, от-

носить  к закрепленным доходам. Это относится  и к налогу на прибыль  органи-

заций,  нормативы  отчислений  по  которому  в  федеральный  и  региональный 

бюджеты установлены 25 главой Налогового кодекса  РФ, и к налогу на добычу

полезных  ископаемых, распределяемого  в соответствии с  Бюджетным кодексом

РФ, и к налогу на игорный  бизнес, который причисляют то к федеральным, то к

региональным  налогам. В связи  с этим субъектам  РФ практически невозможно

было  предусмотреть  изменения  федерального  законодательства  и  выстроить 

свои  межбюджетные  отношения  с муниципальными  образованиями  на  долго-

временной и постоянной основе. 

Федеральным законом N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принци-

пах организации местного самоуправления в  Российской Федерации" коренным

образом был изменен  состав  собственных доходов  местного бюджета. К  ним отно-

сятся не только доходы, закрепленные за ними полностью или частично на постоян-

ной основе, но и отчисления от регулирующих налогов, а также финансовая помощь

из  вышестоящего бюджета. Кроме того, законодательные  нововведения касаются по-

рядка установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и

сборов. Если ранее допускалось  их установление законом  о бюджете субъекта РФ, т.е.

норма закона могла распространяться только на один финансовый год, то теперь статьи

58  и 59  вышеназванного  закона  прямо   указывают  на  недопустимость  такой

практики, широко применявшейся  прежде.

Вместе  с  тем, нормы рассматриваемых  статей сформулированы обтекае-

мо: речь идет о недопустимости установления нормативов отчислений на огра-

ниченный  срок. Фактически это  означает, что продолжительность действия ус-

тановленных  нормативов  не  должна  оговариваться  законом  или  определяться

таким   законом,  действие  которого  ограничено  временными  рамками (напри-

мер,  закон  о  бюджете). Но пересмотр нормативов  отчислений  возможен  зако-

нодательно  и даже неизбежен  в тех субъектах  РФ, которые не имели  собствен-

ной практики установления нормативов на долгосрочной основе, апробация  же

их  оптимальных  размеров потребует переосмысления и,  как  следствие,  внесе-

ния изменений в соответствующий закон. Опыт бюджетного регулирования до-

ходов бюджетов субъектов  РФ свидетельствует  о том, что федеральный  центр 

постоянно менял нормативы  отчислений от налогов, которые по  всем призна-

кам подходили под  понятие  закрепленных доходов с тем, чтобы достичь цели

выравнивания  бюджетной обеспеченности. 

Тем  не менее,  несмотря  на  сложность  бюджетного  регулирования  с  по-