Совершенствование методов управления в государственных органах власти (на примере Народного Хурала Республики Бурятия)

 

 

министерство образования  и науки российской федерации

 

Федеральное государственное бюджетное  образовательное учреждение высшего  профессионального образования

 

Восточно - Сибирский государственный  университет технологий и управления

 

Межотраслевой региональный институт подготовки кадров

Кафедра  «Экономическая теория, национальная и мировая экономика»

 

 

 

Допущен к защите:

Заведующий кафедрой

           _______________«_____ » __________ 2012 г. / д.э.н., доц., О.А. Осодоева

 

 

 

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

(дипломная работа)

(ЗС.2507.0.080504.920)

 

 

на тему: Совершенствование методов управления в государственных органах власти (на примере Народного Хурала Республики Бурятия)

 

 

 

Исполнитель: студент заочной сокращенной  формы обучения

специальности  «Государственное и муниципальное управление» набор 2009г.

 

Ситник Лариса Анатольевна  _______________ «______» __________ 2012г.

 

Руководитель работы:              ________________«______»__________ 2012 г.

   доцент  Е.А. Микульчинова

 

 

Нормоконтролер                        _________________ «______» ________ 2012 г. 

А.П. Шункова

Рецензент                                    _________________   «______» ________ 2012 г.

А.П. Шункова

 

 

Улан-Удэ 

2012

 

Содержание

 

Введение                                                                                                                    3                                                                 

1     Основы государственного управления 

1.1  Сущность государственного управления                                                         8

1.2   Система методов государственного управления                    15

2  Анализ системы методов управления в Народном Хурале РБ

2.1   Полномочия, структура организации и управления Народного

Хурала          24

2.2 Анализ методов управления в Народном Хурале    36

3     Пути совершенствования методов управления в Народном

Хурале Республики Бурятия

3.1   Совершенствование правовых форм деятельности аппарата         

Народного Хурала Республики Бурятия                                                               44

3.2 Внедрение системы бюджетирования, ориентированного  на                                                                                                                 

конечный результат                                                                                                 51           

Заключение 64

Список использованных источников 67

Приложения 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

      

           Введение

 

           Актуальность темы исследования. В условиях развивающегося общемирового кризиса все внимание научного сообщества, а также практиков управления, казалось бы, должно быть сосредоточено на вопросах разработки и осуществления антикризисных мер в экономической, финансовой и социальной сферах. Обращение к проблемам совершенствования системы государственного и муниципального управления в этих условиях выглядит даже неуместным. Но представляется, что такие взгляды ошибочны. При благоприятной экономической конъюнктуре провалы, связанные с недостатками системы государственного управления, компенсируются влиянием других факторов. Во время кризиса они проявляются со всей остротой: потери от кризиса становятся больше, меры принимаются недостаточно эффективные, а период выхода из кризисного состояния растягивается.

          Актуальность проблем совершенствования системы государственного и муниципального управления в России не снижается. Без продвижения в данной области не будут удовлетворительно решаться ни текущие, ни перспективные задачи развития страны. В условиях неэффективно функционирующего государства общественные проблемы резко обостряются, что доказали события конца XX - начала XXI в. Тезис о необходимости возврата государства к более активной социально-экономической политике сегодня разделяется практически всеми и уже реализуется властями. Однако это возвращение должно означать не только и не просто повышение властных, регулирующих полномочий государственного аппарата, но и соответствующий рост умения и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом [41, c.233-234].

         Общество крайне нуждается в эффективной системе государственного управления, обеспечивающей координацию экономической деятельности капитала, государства и населения, согласование их экономических интересов. От состояния государственного и муниципального управления (его рациональности, объективности, производительности, эффективности) зависят уровень развития государства и качество жизни каждого отдельного человека.

           В условиях кризиса изменения в сфере государственного и муниципального управления должны тщательно продумываться и проводиться особенно осторожно. Резкие, малообоснованные новации ведут к дестабилизации системы управления, что абсолютно недопустимо. Подобные преобразования можно реализовать только на профессиональной основе, и они невозможны без системного концептуального сопровождения.

         Уже в середине 70-х годов XX  в. достаточно радикальные административные реформы были начаты в развитых странах – Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Через несколько лет – в США, а затем – в различных странах континентальной Европы. Главным направлением реформ был поиск новой модели управления, которая могла бы стать противовесом традиционной бюрократии. В начале 90-х годов XX в. начался процесс формирования новой системы государственного управления и государственной службы РФ, а в течение следующего десятилетия делались неоднократные попытки ее модифицирования и оптимизации параметров [46, с. 107-108].

          В настоящее время в России реализуется целый ряд реформ, направленных на совершенствование государственного управления как на федеральном, так и на субнациональном уровнях, основными из которых являются административная реформа, реформа государственной службы и бюджетная реформа. Необходимо отметить, что существует также ряд отраслевых программ модернизации, которые способствуют развитию органов государственного управления в отдельных областях (модернизация казначейской системы, налогового администрирования и т.п.). Размах и глубина преобразований, а также степень использования иностранного опыта не уступают реформам Петровской эпохи, отмечает М.И. Халиков [45, с. 235-236]. При этом встают вопросы: на что они направлены, как связаны, каковы их результаты и проблемы.

           Теоретическую  основу  исследования составляют  работы  известных отечественных и зарубежных ученых по теории государства и права, истории политических  и  правовых  учений,  отечественной  истории  государства  и права,  конституционному,  административному праву,  науки управления,  в том числе, научные труды: В.Д. Андрианова, Г.В. Атаманчука, Н.С. Байкалова, В.В. Иванова, В.А. Козбаненко, М. Мэннинга, В.П. Орешина, А.Н. Пивоварова, М.А. Положихина, В.Б. Прокопьева, Э.А. Уткина, В.В. Черепанова, В.Е. Чиркина и других исследователей.

           Правовую  основу  исследования  составили  Конституция  Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (посл. ред. от 06.12.2011 № 411-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 № 2-П, от 07.07.2011 № 15-П, Федеральными законами от 28.11.2011 № 337-ФЗ, от 07.12.2011 № 417-ФЗ), Федеральный  закон от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)  и  исполнительных  органов государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации» (посл. ред. от 23.04.2012г., с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П, от 12.04.2002 № 9-П, Федеральным законом от 29.02.2012 № 15-ФЗ), Конституция Республики Бурятия, действующее федеральное и региональное законодательство в сфере организации деятельности законодательных (представительных) органов.

          Цели  и  задачи  исследования. Целью работы является разработка методических рекомендаций, либо предложений, связанных и направленных на повышение и совершенствование методов управления в государственных и муниципальных органах Республики Бурятия (на примере Народного Хурала Республики  Бурятия), соответственно это и изучение структуры данного учреждения в настоящее время. Эта цель  обусловила  основные  задачи дипломного исследования:

- изучить сущность государственного управления;

- проанализировать систему методов государственного управления;

- рассмотреть полномочия Народного Хурала, структуру организации и управления  Народного Хурала Республики Бурятия;

- провести анализ методов управления, используемых в Народном Хурале;

- разработать  отдельные  предложения  по совершенствованию методов управления в Народном Хурале Республики Бурятия.

           Объектом исследования являются методы управления в государственных и муниципальных органах власти, а предметом – разработка рекомендаций по совершенствованию управления в государственных и муниципальных органах, в частности – Народном Хурале Республики Бурятия.

           Методологическая  основа  исследования.  В процессе  исследования использовались  методы  научного  познания  объективной  реальности: структурно-функциональный, конкретно-исторический, системный, сравнительно-правовой, формально-юридический,  логический.  Специфика проведенного  исследования  обусловлена использованием  комплексного  подхода к изучению совершенствования методов управления в законодательном (представительном)  органе  государственной  власти  субъекта  Российской  Федерации, в частности, Республике Бурятия.

          Теоретическая  и  практическая  значимость  исследования.  Результаты  исследования  могут  найти  применение  в  совершенствовании методов управления в  законодательных (представительных) органах  государственной  власти  субъектов  РФ. Положения,  выводы  и  рекомендации,  сформулированные  автором работы, могут служить ориентиром для совершенствования законодательства в сфере  совершенствования методов управления в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ. 

          Научная новизна исследования  определяется  поставленными  целями и  задачами,  сосредоточением  усилий  на  изучении  актуальных  вопросов   совершенствования методов управления в  Народном Хурале Республики Бурятия, а именно:

           -  на  монографическом уровне  предпринят  анализ  организации  и  деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации;

           -  на  примере Народного Хурала  Республики  Бурятия выработаны  отдельные предложения по  совершенствованию управления законодательных (представительных)  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации.

          Структура  исследования  подчиняется  содержанию  и  логике  исследования  и  состоит   из  введения,  трех  глав,  включающих  в  себя шесть параграфов,  заключения, списка использованных источников, приложений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

            1     Основы государственного управления

            1.1 Сущность государственного управления

 

           Управление - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию [43, с.7].

           Несмотря на многообразие видов управления, государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.

           Государственное управление как вид деятельности отличается от других видов управления прежде всего тем, что оно осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан.

           Государственное управление относится к области социального управления, предмет его деятельности - управление людьми и коллективами. «Государственное управление - очень сложное многогранное общественное явление, характер, возможности и действие которого определяются людьми» [18, с. 6].

           Предмет государственного администрирования - прежде всего методы управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, то есть методы управления, позволяющие достигать цели, отличные от цели коммерческой деятельности - получения прибыли. В современных условиях цели большинства ведущих корпораций определяются в большинстве как повышение капитализации компании (увеличение стоимости ее акций на рынке). К целям органа исполнительной власти, кроме специально определенных в законе целей, можно отнести такую общую цель - увеличение социального капитала в обществе (повышения уровня доверия к власти), а это своего рода повышение капитализации органов исполнительной власти. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, подчеркивалось, что «эффективность государственного управления отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством...». Таким образом, цели коммерческих и государственных организаций в известной степени стали сближаться [7, ст. 4720].

           Наиболее общим, сближающим моментом в государственном управлении является потребность в профессиональных руководителях. Самая стандартная ситуация: сотрудник хорошо зарекомендовал себя на работе, ему предлагается повышение и он становится начальником подразделения. Его деятельность сразу же кардинально изменяется - раньше он руководил только собой и выполнял определенные функции, а теперь ему предстоит руководить людьми. В этой ситуации начинающий руководитель нуждается в профессиональных управленческих знаниях, методах, навыках, которыми он пока еще не обладает.

           Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значениях. В широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Для целей проводимого исследования государственное управление следует рассматривать в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

          Анализ юридической литературы позволил выделить ряд особенностей, характеризующих государственное управление в узком понимании¹:

           - государственное управление - это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);

           - суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании, умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

           - государственное управление - это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы, распоряжаясь);

           - государственное управление - это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

          Таким образом, государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления).

           Управление является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество секторов народного хозяйства и структур управления (от федеральных до местных органов самоуправления [39, с.90].

           Глобальной целью функционирования системы государственного управления является обеспечение оптимального качества жизни граждан на всей территории государства. Качество жизни – это интегрированное понятие, выражающее количественный и качественный аспекты удовлетворения материальных и духовных потребностей людей [52, с.95-103]. Несмотря на кажущуюся простоту и ясность понятия «качество жизни», его конкретизация и построение «дерева целей» для системы государственного управления являются чрезвычайно сложными. Это связано с рядом объективных обстоятельств:

           - объект управления многообразен и неоднороден (столкновение интересов, потребностей, запросов, представлений различных социальных групп и отдельных людей);

            - недостаточная обратная связь, не позволяющая субъекту управления реагировать должным образом на изменяющиеся запросы;

           - множественность конкретных целей затрудняет определение приоритетов.

           Проанализируем основные аспекты данного понятия (см. табл.1).

 

 

 

 

 

 

  Таблица  1 - Качество жизни граждан

Качество жизни  граждан

 

Физическое  и биологическое состояние окружающей среды и здоровья человека	Соблюдение  прав и свобод человека, личная и общественная безопасность, уровень обеспечения правопорядка в государстве	Уровень жизни	Труд и занятость	Воспроизводство гуманитарно-личностного потенциала

 

1 физическое и биологическое состояние окружающей среды	1 права и свободы человека, личная безопасность	1 доходы и расходы населения, общий объем потребляемых товаров и услуг	1 занятость и безработица, оплата труда	1 образование и развитие
2 социально-демографические параметры населения	2 безопасность собственности, имущества	2 жилище, социальные возможности и преодоление неравенства	2 условия и безопасность труда	2 культура и спорт
3 состояние здоровья населения	3 уровень правопорядка	3 социальная защита	3 социальное партнерство	3 досуг и отдых

 

           Даже такое, относительно подробное рассмотрение данного понятия не исчерпывает его содержания, что еще раз подчеркивает сложность формулировки глобальной цели функционирования системы государственного управления.

           В связи с вышеизложенным, необходимо кратко охарактеризовать цели и задачи государственного управления.

           Деятельность по управлению, применение различных его способов образуют процесс государственного управления, который как важнейшая составная часть характеристики структуры государственного управления включает в себя следующие элементы: цели и задачи управления, функции управления, формы и методы их осуществления.

           Под целями и задачами понимается «область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа» [30, с.104]. В системе управления важнейшее значение имеют его цели. Весьма точное определение дал Г.В. Атаманчук: «управление - это целеполагающее, то есть сознательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в форме самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.) [19, с.29-30]. Определение целей - первооснова, которой подчинено функционирование систем управления, начиная с разработки задач и формирования их структур и кончая оценкой результатов деятельности (соответствие достигнутого поставленным целям) [20, с.6]. На практике выбор цели действий имеет исключительно важное значение в деятельности руководителя или организации управления, так как правильно выбранная цель определяет успешное решение задач [20, с.72].

           Главная цель управления распадается на производные (подцели) различного порядка, которые ставятся перед субъектом управления.

           По значимости можно выделить: стратегические, тактические, оперативные цели.

            Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

           Думается, для достижения указанных целей перед системой управления стоит необходимость решить следующие задачи:

- повышение эффективности управления при минимизации затрат;

-повышение адресности в предоставлении услуг гражданам, нуждающимся в них;

- создание государственно-общественной системы оценки качества и контроля деятельности учреждений всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию;

- обеспечение единого социально-правового и информационного пространства, создание системы законов и иных нормативных правовых актов, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации;

- более четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления в области на основе договоров; развитие программно-целевого механизма управления и финансирования; стимулирование смешанного частно-государственного финансирования системы управления;

- самостоятельности учреждений и организаций в выборе стратегии развития, содержания реализуемых программ и услуг, финансово-хозяйственной деятельности.

           Рассмотрение организации государственного управления отдельными областями деятельности, составляющими административно-политическую сферу российского общества, позволяет сделать некоторые выводы и обобщения. Прежде всего, ясно, что административно-политическая сфера не однородна. Она объединяет тесно связанные между собой и взаимодополняющие области государственного управления: оборону, безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела. Учитывая специфику данных областей, исключительными управленческими полномочиями в административно-политической сфере обладает Президент РФ, который осуществляет руководство деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти (Минобороны РФ, ФСБ РФ, МВД РФ, Минюста РФ, МИД РФ). В административно-политической сфере сохраняется жесткое централизованное управление. Еще одной существенной особенностью административно-политической сферы является широкая возможность государственных органов, действующих в ее рамках, использовать меры административного принуждения. Поэтому актуальна проблема контроля и надзора за законностью и обоснованностью их применения.

           В целом управление в административно-политической среде носит характер властно-распорядительной деятельности, которая опирается на авторитет и силу государства, на его бюрократический аппарат и полномочия в сфере применения легального принуждения в случаях нарушения нормальных общественных отношений.

 

2.  Система методов государственного управления

 

           Методы управления в наиболее общем виде представляют собой приемы и способы осуществления функций управления. Иными словами, методы управления можно определить как совокупность приемов и способов, применение которых позволяет обеспечить нормальное и эффективное функционирование управляющей и управляемой подсистем управления.

           Методы управления – это способы и приемы управленческой деятельности, с помощью которых объект управления направляется на достижение своих целей.

           Существуют следующие группы методов: административно-распорядительные и правовые, экономические, социально-психологические. Методы государственного управления всегда используются комплексно, взаимно дополняя друг друга. Их совокупность образует целостную систему методов государственного управления (рис. 1).

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1 - Система методов муниципального управления

 

           Рассмотрим перечисленные методы  подробнее. 

           Государственный орган власти осуществляет свои функции двумя методами: правовыми и административно-распорядительными.

           Правовой – предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам, находящимся в компетенции государственных исполнительных органов.

           Правовые методы государственного управления – это совокупность способов воздействия органов государственного управления на объект управления посредством правовых норм, правовых отношений и правовых актов в пределах своей компетенции.

           Административно-распорядительные  – предполагают организацию работ  по выполнению решений представительного  органа государственного управления, собственных решений, а также законов и других нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти.

           Административно-распорядительные  и правовые методы представляют собой совокупность средств юридического (правового и административного) воздействия на отношения людей.