Совершенствование методов таможенного контроля

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Федеральная таможенная служба признана одной из самых технологичных и технически оснащенных в стране. Этот факт является результатом уже реализованных ФТС России IT- проектов и открытости ведомства к внедренческим процессам. Использование современных информационных технологий (IT) в деятельности таможенных органов совершенствует и облегчает сам процесс таможенного оформления и таможенного контроля, повышает пропускные способности пунктов пропуска на государственной границе РФ. Информационная система таможенных органов – одна из крупнейших информационных систем в стране. Восемь ее отдельных компонентов включены в перечень критически важных государственных систем. Таможенные органы работают 24 часа в сутки, 365 дней в году в условиях одиннадцати часовых поясов - это создает определенные трудности в поддержании системы в работоспособном состоянии, при том, что общее состояние развития современных информационных технологий в некоторых отраслях и некоторых регионах России еще не достигло достаточного хорошего уровня (во многих пунктах пропуска, особенно на удаленных границах, не существует другой связи, кроме как спутниковой, т.е. там нет информационной инфраструктуры, а потоки информации из года в год все увеличиваются).

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что на данный момент мы имеем достаточное количество перспективных IT разработок, которые активно внедряются. Автоматизированные системы и технологии такие как: электронное декларирование, предварительное информирование, система контроля таможенного транзита, система обеспечения уплаты таможенных платежей, кадры-2, система финансово-хозяйственной деятельность и другие – требуют перехода на другой уровень централизации обработки и хранения информации.

Одним из основных правовых актов, заложившим основы для применения в практике таможенного законодательства таможенного союза современные методы таможенного декларирования и контроля, является таможенный кодекс таможенного союза: глава 4 «Информационные системы и информационные технологии», а также Федеральный закон № 311-ФЗ от 27.11.2010: глава 7 «Информационные системы и информационные технологии».

Цель исследования: провести анализ теоретических и практических аспектов применения таких современных методов таможенного декларирования и контроля, как предварительное информирование и электронное декларирование.

Объект исследования: перспективные информационные таможенные технологии.

Предмет исследования: предварительное информирование и электронное декларирование как современные методы таможенного декларирования и таможенного контроля товаров, перемещаемых через таможенную границу ТС.

Исходя из цели исследования перед нами поставлены следующие задачи:

- изучить правовые  основы системы электронного  декларирования в Российской Федерации;

- изучить правовые  основы системы предварительного  информирования в Российской  Федерации;

- изучить применение  системы электронного декларирования, предварительного информирования  и их роли в таможенных органах;

- изучить порядок  действий должностных лиц таможенных органов при осуществлении таможенных операций с применением системы электронного декларирования;

- изучить порядок  действий должностных лиц таможенных  органов при осуществлении таможенных  операций с применением системы  предварительного информирования;

- оценить степень  внедрения электронного декларирования  и предварительного информирования  в практику деятельности таможенных  служб Российской Федерации;

- разработать  предложения по совершенствованию  действующей системы электронного декларирования и предварительного информирования, а также направления по развитию данной системы в рамках Таможенного союза.

1. Правовые основы применения современных методов таможенного декларирования и контроля товаров и транспортных средств

1. Электронное декларирование

Стандартными правилами 3.11, 3.18 и 3.21 Генерального приложения к  Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. (в ред. Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г.)) (далее - Киотская конвенция) закреплена возможность представлять таможенным органам декларацию на товары, а также подтверждающие документы в электронном виде посредством электронных средств связи. Глава 7 Киотской конвенции посвящена применению информационных технологий. Так, указывается, что в целях поддержки проведения таможенных операций таможенная служба применяет информационные технологии в тех случаях, когда это экономически выгодно и эффективно для таможенной службы и участников торговой деятельности [6].

В соответствии со стандартным правилом 7.4 Генерального приложения к Киотской конвенции национальное законодательство должно предусматривать:

- электронные способы обмена коммерческой информацией в качестве альтернативы требованиям представления документов на бумажном носителе;

- сочетание электронных методов и методов удостоверения подлинности и идентичности документов на бумажном носителе;

- право таможенной службы оставлять у себя информацию для использования в таможенных целях и при необходимости для обмена такой информацией посредством электронных средств;

- обмена коммерческой информацией с другими таможенными администрациями и иными юридически правомочными сторонами.

Действующий в настоящее время Таможенный кодекс Таможенного союза (Договор от 27 ноября 2009 г. между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией "О Таможенном кодексе Таможенного союза" (в ред. Протокола от 16 апреля 2010 г.)) (далее - ТК ТС) выделяет две формы таможенного декларирования товаров: письменную и электронную (ст. 179 ТК ТС). Декларант вправе самостоятельно выбрать наиболее приемлемую для него форму декларирования. Первоначально проект Федерального закона "О таможенном регулировании" не изменял данных положений. Однако Федеральный закон "О таможенном регулировании" (ст. 204) в окончательной редакции закрепил электронную форму декларирования товаров как основную и приоритетную. Правительству Российской Федерации предоставлено право устанавливать перечни товаров, таможенных процедур, а также случаи, при которых декларирование может осуществляться в письменной форме [4].

Следует отметить противоречие норм Федерального закона "О таможенном регулировании" и положений ТК ТС. Так, ТК ТС выделяет письменную и электронную формы таможенного декларирования, в то время как национальное законодательство оставляет возможность применять только электронную форму [1].

В связи с тем, что заключительные положения Федерального закона "О таможенном регулировании" предоставляют декларанту до 1 января 2014 г. право выбора - осуществлять декларирование в письменной или электронной форме (ч. 4 ст. 322), - противостояния норм ТК ТС и Федерального закона "О таможенном регулировании", которое затрагивало бы права участников внешнеэкономической деятельности, сегодня нет. Тем не менее, конкуренция норм существует, и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации такая конкуренция разрешается в пользу положений ТК ТС.

Заметим, что положение Федерального закона "О таможенном регулировании", закрепляющее исключительно электронную форму декларирования, представляется нам преждевременным ввиду отсутствия нормативной базы, отвечающей современным требованиям, для применения электронного декларирования. Следует учитывать, что таможенные органы, намеревающиеся принимать сведения в электронной форме, должны быть в соответствии с Приказом ФТС России от 24 мая 2007 г. N 646 "Об утверждении Порядка включения таможенных органов в перечень таможенных органов, имеющих достаточную техническую оснащенность для применения электронной формы декларирования" (в ред. Приказа ФТС России от 11 февраля 2009 г. N 162) включены в Перечень таможенных органов, имеющих достаточную техническую оснащенность для применения электронной формы декларирования. Данный перечень публикуется на web-сервере ФТС России (customs.ru/ ru/ electronic_declaring/ list_bodies/ popup.php) и поддерживается в актуальном состоянии.

2. Предварительное информирование

Развитие электронного декларирования стало основой для внедрения технологий удалённого выпуска товаров. Основой технологий удалённого выпуска товаров является принцип разделения таможенных процедур на документальный и физический таможенный контроль товаров, который осуществляется в различных таможенных органах на территории РФ. Применение технологий удалённого выпуска товаров базируется на распределении людских ресурсов, а также на основе анализа и нагрузки на таможенные терминалы, которые в настоящее время начинают концентрироваться вдоль границы РФ. Применение технологий удалённого выпуска товаров также позволяет выработать действенные подходы по сокращению потока большегрузного транспорта, следующего под таможенным контролем по дорогам РФ, а также в крупные города. Применение технологий удалённого выпуска позволяет сократить документооборот при таможенном контроле. Кроме того, указанная технология позволяет существенно перераспределить и оптимизировать нагрузку на таможенные органы, в зависимости от их специализации. Так же технология удалённого выпуска позволяет уменьшить общее время совершения таможенных операций в отношении перемещаемых товаров. Сейчас технология функционирует в штатном режиме, постепенно расширяется круг применяющих её таможенных органов и участников ВЭД [3].

Вместе с тем совершенствуется и нормативная база применения технологии удалённого выпуска товаров. С технической точки зрения, удалённого выпуска реализуется с использованием тех же программных средств, которые применяются при электронном декларировании товаров. С целью развития технологии удалённого выпуска, а также оптимизации места размещения таможенных органов в РФ создано 13 специализированных таможенных постов – центров электронного декларирования. Они используют в своей деятельности преимущества технологии удалённого выпуска товаров. Компетенция данных таможенных постов ограничена осуществлением таможенных операций исключительно в электронном виде. При этом 13 специализированных таможенных постов расположены во всех региональных таможенных управлениях РФ.

Для оптимизации совершения порядка осуществления таможенных процедур стоят основные задачи, которые должна решить таможенная служба в ближайшие сроки. Среди этих задач необходимо акцентировать внимание на следующее.

Совершенствование структуры таможенных органов, а также методов их управления (с целью обеспечения концентрации товаров в местах, максимально приближенных к государственной границе; на крупных логистических терминалах; сокращение времени, необходимого для совершения таможенных операций; перенос основной тяжести по декларированию товаров в таможенные посты, которые создаются в местах максимальной концентрации людских ресурсов).

Развитие пунктов пропуска через таможенную границу Таможенного союза, и совершенствование механизмов таможенного администрирования операций, осуществляемых в пунктах пропуска. Здесь ведется работа по созданию межведомственного взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, администрирующих контрольные функции, в том числе на основе систем межведомственного электронного взаимодействия.

Это привело к распространению системы предварительного информирования (ПИ) таможенных органов о товарах, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза, в том числе при их перевозке автомобильным, железнодорожным, воздушным и морским транспортом.

Совершенствование и оптимизация процедур таможенного контроля, которые осуществляются в пунктах пропуска, в том числе в рамках организации технологии одного окна, администрирование таможенных операций является важной задачей, которую решает ФТС РФ [7].

В рамках этой задачи реализуется модель организации таможенного декларирования с применением автоматического таможенного контроля на основе информационных таможенных технологий с использованием предварительной информации и распределение таможенного контроля на этапе декларирования товаров, а также перенос части таможенного контроля на этап после выпуска товаров. Далее – это сокращение конкретизации перечня документов, предоставляемых при декларировании товаров, в том числе в электронном виде.

Итак, в соответствии с Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 года № 899 с 17 июня 2012 года введено обязательное  предварительное информирование о товарах, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза автомобильным транспортом.

Впервые Концепция предварительного информирования (ПИ) таможенных органов Российской Федерации впервые была утверждена приказом ФТС России от 10.03.2006 № 192 на основании п. 3 статьи 59 Таможенного кодекса Российской Федерации, позволяющей федеральному органу исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, устанавливать порядок и технологии таможенного оформления. Технологии предварительного информирования внедрялись вне зависимости от процессов формирования Таможенного союза. Статья 42 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС) прямо предусматривает подачу таможенным органам предварительной информации в электронном виде о товарах, предполагаемых к перемещению через таможенную границу, уполномоченными экономическими операторами, перевозчиками, в том числе таможенными перевозчиками, таможенными представителями и иными заинтересованными лицами. Кроме того, ТК ТС предусматривает обмен предварительной информацией между таможенными органами ТС с таможенными органами иностранных государств. Право перевозчика, таможенного представителя либо иного заинтересованного лица представить предварительную информацию о товарах до их фактического прибытия на таможенную территорию Таможенного союза закреплено также частью 2 статьи 158 ТК ТС [7].

На основании положений ТК ТС заключено Соглашение от 21.05.2010 «О предоставлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза» (далее – Соглашение). Данное Соглашение определяет порядок предоставления предварительной информации в электронном виде таможенным службам государств – участников Таможенного союза, а также порядок действий должностных лиц таможенных органов при использовании предварительной информации.

Европейский союз (ЕС) ввел обязательное предварительное информирование таможенных органов ЕС перевозчиками, осуществляющими ввоз товаров на территорию государств-членов ЕС в рамках Новой компьютеризированной транзитной системы стран ЕС (NCTS) с 1 января 2011 года. Реализация Концепции развития таможенных органов Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 N 2225-р, предусматривает интеграцию Автоматизированной системы контроля за таможенным транзитом с Новой компьютеризированной транзитной системой (NCTS) стран ЕС. Создание российской автоматизированной национальной транзитной системы в настоящее время проводится в рамках российского законодательства и в соответствии с международным правом и опирается на практику и существующее нормативное регулирование Европейского союза и Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) [6].

В 2010 г. ФТС России был запущен портал электронного представления сведений, предназначенный для электронного представления сведений о товарах и транспортных средствах до пересечения ими таможенной границы Российской Федерации (предварительное информирование). Первоначально планировалось посредством портала электронного представления сведений реализовать возможность декларирования товаров, интерактивно заполнив формы таможенных документов или предоставив документы в виде файлов согласованного формата: без необходимости обращаться к информационному оператору, приобретать и разрабатывать собственную информационную систему.

Перед таможенной службой Российской Федерации, как и перед таможенными службами всех государств, стоит цель - создать условия для минимизации угроз экономической и национальной безопасности государства и одновременно обеспечить всемерное содействие торговле, создать благоприятные условия для привлечения инвестиций.

Всемирная таможенная организация (ВТО) считает показателем высокого уровня развития таможенной службы использование ею предварительной информации.

Международная конвенция по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция, 1999) предусматривает необходимость при разработке таможенных процедур использовать предварительную информацию и обеспечивать передачу ее в электронном виде.

Наряду с другими механизмами и инструментами предварительное информирование и предварительное декларирование является основой для внедрения Рамочных стандартов безопасности и облегчения торговли, внедрения управления интегрированной цепочкой поставок в рамках проводимой работы ВТО.

Предварительное информирование активно развивается в условиях опасности роста международного терроризма [6].

Реализация Концепции развития таможенных органов Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 № 2225-р, обеспечивает последовательное проведение таможенной реформы и повышение уровня администрирования таможенной службы. Необходимым шагом при модернизации должно стать создание системы предварительного информирования таможенных органов Российской Федерации (далее - СПрИнТ) с учетом приоритетных направлений деятельности таможенной службы (система управления рисками, электронное декларирование, интеграция Автоматизированной системы контроля за таможенным транзитом с Новой компьютеризированной транзитной системой (NCTS) стран ЕС, развитие партнерских отношений между таможенными органами и деловыми кругами и т.д.), и которая должна стать взаимоувязанным элементом единой автоматизированной системы таможенного контроля.

Целью создания СПрИнТ является минимизация угроз для национальной и экономической безопасности Российской Федерации, ускорение внешнеэкономического товарооборота. При этом должны быть решены следующие задачи создания СПрИнТ:

1) создание условий  для транспорентности и предсказуемости  действий таможенных органов;

2) минимизация времени выполнения таможенных формальностей в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (далее - пункты пропуска) и местах оформления;

3) повышение оперативности  управления таможенными органами  и эффективности принятия решений должностными лицами таможенных органов посредством предварительного определения товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки;

4) оптимизация  деятельности таможенных органов, распределения людских и материальных ресурсов.

В целях интеграции и унификации с мировыми тенденциями модернизации и институционального развития таможенных администраций, а также создания условий для повышения безопасности международной цепи поставок товаров функциональные и технические решения СПрИнТ должны учитывать лучшую мировую практику и рекомендации ВТО по использованию системы электронных сообщений для обмена данными [6].

Функциональные и технические решения СПрИнТ должны обеспечивать возможность представления предварительной информации:

1) любым заинтересованным  лицом как при ввозе товаров  на таможенную территорию Российской  Федерации, так и при вывозе  с ее территории;

2) таможенной  службой страны экспорта или  транзита, если предварительное  информирование осуществляется  в соответствии с договоренностями (соглашениями) между этой таможенной службой и ФТС России;

3) администрацией  пункта пропуска, если предварительное  уведомление осуществляется в  соответствии со статьей 71 Кодекса.

В целях создания благоприятных условий для ускорения товарооборота через таможенную границу Российской Федерации, сокращения времени таможенного оформления, внедрения безбумажных технологий при таможенном оформлении и таможенном контроле, повышения эффективности таможенного контроля посредством использования дополнительной информации о перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товарах и транспортных средствах была утверждена Инструкция об особенностях совершения должностными лицами таможенных органов отдельных таможенных операций в отношении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, с использованием предварительной информации - Приказ ФТС России № 1230 от 3 октября 2008 года.

Первый опыт применения системы предварительного информирования в Таможенном союзе показывает, что таможенные службы государств – участников Таможенного союза имеют разную степень готовности к реализации технологии предварительного информирования. Информационные системы трех государств в части предварительного информирования не интегрированы друг с другом. Скорость внедрения ПИ не соответствует готовности таможенных информационных систем получать и обрабатывать предварительную информацию. Представителями таможни и предпринимателями озвучены следующие проблемы реализации технологии предварительного информирования, существующие на сегодняшний день.

Из-за отсутствия единой базы данных Таможенного союза представление предварительной информации осуществляется через портал той страны, границу которой пересекает транспортное средство. Например, если транспортное средство пересекает таможенную границу Республики Беларусь, то предварительная информация вводится через белорусскую систему ПИ. Причем в Республике Беларусь ПИ подается на договорной платной основе через специализированную организацию, при этом предварительная информация должна подаваться на конкретный таможенный пост. Если транспортное средство прибывает на другой таможенный пост, ПИ приходится вносить и оплачивать  повторно. Также в таможенных органах Республики Беларусь с 1 октября 2011 года перевозчики при перевозках товаров по процедуре МДП могут воспользоваться системой TIR-EPD. В настоящее время ГТК Республики Беларусь разрабатываются и утверждаются требования к созданию web-портала таможенных органов Республики Беларусь для приема предварительной информации, техническая реализация которого предусматривается в течение 2013 - 2015 гг.

Если въезд транспортного средства осуществляется через Республику Казахстан, то предварительная информация должна вводиться через казахстанскую систему. Казахстанская таможенная служба ведет прием ПИ с помощью Web-портала таможенных органов Республики Казахстан (pi.customs.kz).

Если въезд транспортного средства осуществляется через российскую границу, то предварительная информация представляется через портал ФТС России  «Электронное предоставления сведений», либо с использованием программных средств (например, система TIR-EPD, «ГТД-PRO» или «Альта-ПИ» и пр.).

Предварительная информация включает сведения, в том числе, о кодах товаров в соответствии с Гармонизированной системой описания и кодирования товаров или единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Таможенного союза. Участники ВЭД при этом иногда сталкиваются с проблемой несоответствия кодов Гармонизированной Системы в иностранных документах и кодов ТНВЭД ТС, в соответствии с которыми будет осуществляться декларирование товаров в Таможенном союзе. Таможенная служба рекомендует при подаче ПИ применять именно коды ТНВЭД ТС. Однако в этом случае возникают расхождения между ПИ и информацией, содержащейся в товаросопроводительных документах, следствием чего являются дополнительные меры по таможенному контролю [8].

Следует также упомянуть о несовершенстве работы системы управления рисками (СУР). До тех пор, пока СУР не позволяет оптимально выявлять группы риска и товары группы риска, невозможно эффективно использовать предварительную информацию. Незначительные расхождения технического характера в поданной предварительной информации с информацией, содержащейся в товаросопроводительных документах, практически неизбежны. Однако такие расхождения могут повлечь за собой неадекватные меры в виде таможенного контроля в полном объеме в отношении товаров, ввозимых добросовестными участниками ВЭД, что также свидетельствует о несовершенстве действующей СУР. Предварительная информация должна анализироваться с целью предоставления добросовестным участникам ВЭД возможности беспрепятственно выпускать грузы.

Итак, из вышеизложенного можно сделать вывод, что для эффективного использования предварительной информации необходимо следующее:

• налаживать информационное взаимодействие внутри таможенных ведомств каждого государства наряду с обеспечением совместимости информационных систем государств-участников Таможенного союза;

• оптимизировать систему управления рисками таможенных органов, использование предварительной информации должно быть максимально эффективно для обеспечения выборочности таможенного контроля.

Предварительное информирование является частью формируемой системы электронной таможни и должно обеспечить скорость и качество совершения таможенных операций. Следует учитывать, что реализация предварительного информирования является двухсторонним сотрудничеством государства и бизнеса, в его успешной реализации должны быть заинтересованы все участники процесса.

3. Электронное декларирование: содержание, технологии применения, преимущества и недостатки

Действующее законодательство предоставляет два способа декларирования товаров в электронной форме, которые отличны порядком передачи электронных сведений:

- передача данных посредством прямого канала связи между таможенным органом и декларантом при подключении последнего к ведомственной интегрированной телекоммуникационной сети или локальным вычислительным сетям единой автоматизированной информационной сети таможенных органов (технология ЭД-1);

- представление таможенным органам сведений в электронной форме с использованием международной ассоциации сетей Интернет (технология ЭД-2).

В случае применения технологии ЭД-1 автоматизированные рабочие места декларанта (компьютеры с необходимым программным обеспечением) подключаются непосредственно к локальной сети (ведомственной интегрированной телекоммуникационной сети) таможенного органа. Порядок и условия такого подключения регламентированы Приказом ФТС России № 1062 от 30 октября 2006 года "Об обеспечении безопасности информации при информационном взаимодействии таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности и сетями общего пользования". Данная технология информационного взаимодействия имеет ряд особенностей. Во-первых, к локальной вычислительной сети таможенного органа могут быть подключены автономные рабочие станции (абонентские пункты) либо выделенные сегменты локальной вычислительной сети сторонней организации при условии, что они изолированы от сетей общего пользования, информационных сетей других организаций, иных вычислительных сетей подключаемой организации [12].

Во-вторых, возможность подключения сторонней организации к ведомственной интегрированной телекоммуникационной сети ставится в зависимость от технической оснащенности ближайшего к подключаемой организации таможенного органа [5].

В-третьих, сторонняя организация (декларант) обеспечивает оснащение, монтаж, установку, настройку каналов связи, средств защиты информации (межсетевых экранов, антивирусной защиты, средства контроля доступа и пр.), программно-аппаратных средств, необходимых для подключения абонентского пункта.