Совершенствование управления муниципальной системы жилищно-коммунального хозяйства (на материалах Администрации Промышленного района

ОРЛОВСКАЯ  РЕГИОНАЛЬНАЯ  АКАДЕМИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

С М О Л Е Н С К И Й   Ф И Л И А Л

 

 

Кафедра  «Государственное и муниципальное управление»

                                                       

  Допустить к защите:

  Зав. кафедрой к.т.н. Герасимов В.Н.

 

                                                           «_____»___________________2010 г.

 

 

 

 

 

Егоренков Сергей Сергеевич

 

 

 

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

 

 

Совершенствование управления муниципальной системы жилищно-коммунального  хозяйства (на материалах

Администрации Промышленного  района г. Смоленска 

Смоленской области)

 

 

 

 

 

                                                Научный руководитель: к.и.н., проф.

Харченко  А. А.  

 

 

 

 

СМОЛЕНСК - 2010

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

1.    Городское хозяйство как объект муниципального управления…………..7

1.1. Организация управления городским  хозяйством  в России ………………7                                                                                             

2. Состав и особенности управления жилищно-коммунальным комплексом в РФ…………….………………………………………………………………....19

 

2. Анализ деятельности муниципальных органов управления Промышленного района г. Смоленска в области жилищно-коммунального хозяйства………………………………………………………………………...38

2.1. Роль и  система муниципального управления ЖКХ…..…………………38

2.2. Состояние и проблемы ЖКХ Промышленного района…...………..….….46

 

3. Проект совершенствования тарифного регулирования в сфере коммунальных услуг.……………........................................................................55

3.1. Механизм и процесс управления жилищно-коммунальной сферой………...55

3.2. Совершенствование тарифного  регулирования в проекте «Положения  о деятельности Комиссии по  формированию цен, тарифов и надбавок»……..59

 

Заключение………………………………………………………………….…..72

Список источников и  литературы…….…………………………………..........75

Приложение А. Схема  Администрации г. Смоленска………………………..77

Приложение Б. Процесс  управления в организации муниципального управления……………………………………………………………………….78

Приложение В. Положение об отделе жилищно-коммунального хозяйства..79

 

 

 

 

 

Введение

 

Большая часть населения  России живет и работает в городах, создавая и развивая основной экономический, научно-технический и социальный потенциал цивилизации. Именно города, аккумулируя территориальные, природные, социальные ресурсы регионов, создают необходимые условия для эффективной организации и интенсификации процессов социально-экономического развития общества. Это обуславливает исключительное значение разработки, построения и применения современной концепции муниципального управления, полно и всесторонне обеспечивающего социально-экономический прогресс.

Концепция муниципального управления как основополагающая система, руководящая идея, совокупность конструктивных принципов деятельности по обеспечению эффективного становления, функционирования и развития первичного социально-экономического образования является одной из важнейших методологических и методических основ построения современного государства. С переходом к рыночной модели функционирования значение и роль муниципальной системы в общегосударственном механизме политического экономического и социального управления неизмеримо возрастает. Именно здесь возникает, развивается и разрешается большинство противоречий, как переходного периода, так и новых процессов и тенденций социальных, экономических и политических преобразований. В этих условиях на муниципальный уровень управления ложится основной груз реформирования общественных отношений.

Муниципальное управление как самостоятельная  отрасль относительно новое явление в современной России. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в силу чего муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления.

Объектом  управления в городском хозяйстве  являются хозяйствующие субъекты, которые находятся в муниципальной или государственной собственности, и другие, выпускающие социально значимую продукцию или оказывающие муниципальные услуги для основных групп населения. Управление в городском хозяйстве тесно связано с системой государственного и муниципального управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через городские органы власти, которые могут стать либо преградой па пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера и т.п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны.

Управление  в городском хозяйстве, как и  элемент всей системы местного самоуправления, находится в современной России на стадиях становления и развития. Его законодательная база пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, опыт неубедителен. Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения даже основных жизненных потребностей населения в социально значимых товарах и услугах. Особенно остро нуждаются отрасли городского хозяйства в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе хозяйствующих субъектов, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти.

Органы муниципального управления в городском хозяйстве осуществляют регулирование хозяйствующих субъектов, государственных и муниципальных учреждений, поставляющих товары и предоставляющие услуги населению территории и муниципальным учреждениям в жилищно-коммунальной сфере на возмездной и безвозмездной основе.

Актуальность  работы определяется существующими  проблемам управления в городском хозяйстве и необходимостью совершенствования управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления в сфере ЖКХ.

Объект исследования – система взаимоотношений органов местного самоуправления и городского хозяйства в жилищно-коммунальной сфере.

Предмет исследования –  процесс взаимодействия органов  муниципального управления и хозяйствующих  субъектов  при регулировании  коммунальных услуг.

Цель дипломной работы – разработать проект взаимодействия государственных органов и органов  муниципального управления по упорядочиванию тарифного регулирования ЖКХ  г. Смоленска.

Для решения поставленной цели были сформулированы следующие  задачи:

- рассмотреть теоретико-методические вопросы муниципального управления городским хозяйством;

- проанализировать деятельность  муниципальных органов Промышленного  района г. Смоленска в сфере  ЖКХ;

- разработать проект  совершенствования тарифного регулирования  ЖКХ.

При написании работы использовались общие и специальные  научные методы, в частности, методы анализа и структурно-функциональный.

Практическая значимость состоит в том, что  полученные основные результаты исследований по данной теме можно рекомендовать  для практического применения их в сфере управления ЖКХ в муниципальном управлении.

 

 

 

 

1.  Городское хозяйство как объект муниципального управления

1.1.  Организация управления городским хозяйством  в России

 

Городское хозяйство  представляет собой сложную динамичную систему подотраслей, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей населения, а также различных организаций и предприятий, расположенных на территории административно-территориального образования. Сложность системы городского хозяйства состоит в многообразии состава предприятий и организаций, которые существенно различаются по характеру оказываемых услуг, организационным формам и структурам управления, а динамичность — в постоянном развитии городского хозяйства и повышении требований к предоставляемым услугам.

В соответствии Градостроительным кодексом РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ, городские поселения подразделяются:

— на сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек);

• крупнейшие города (от 1 млн. до 3 млн. человек); 
  — крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. человек);

• большие города (от 100 тыс. до 250 тыс. человек);

• средние города (от 50 тыс. до 100 тыс. человек);
• малые города и поселки городского типа (до 50 тыс. человек). [3 стр.6]

Численность населения города, а также выполняемые  им функции определяют не только площадь занимаемой территории, но и сложность его административно-территориального устройства, функциональное разнообразие отдельных территорий, многогранность его городского хозяйства. Важнейшим условием характеристики города как объекта управления является представление его в качестве многофункциональной системы. Это означает, что город как единое, цельное образование состоит из частей, имеющих между собой постоянные и непрерывные связи. Город как многофункциональный и сложный объект может быть представлен как экологическая, транспортная, административно-территориальная, производственно-хозяйственная, демографическая система, состоящая из пяти основных подсистем:

• градообразующей, включающей промышленность, транспорт, науку и научное обслуживание, строительство;
• градообслуживающей, к которой относятся отрасли сферы нематериального производства, т.е. предприятия торговли, общественного питания, система образования, здравоохранения, учреждения культуры, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды обслуживания населения и предприятий города;
• социальной, состоящей из блоков профессионально-квалификационной структуры населения, характеризующейся наличием рабочих, служащих, специалистов и уровнем их квалификации, и социально-демографического;
• управленческой, включающей комплекс управленческих структур и общественных организаций, расположенных в городе;
• пространственной, включающей природные ресурсы, районы жилой застройки, производственные, торговые, санитарно-защитные и другие функциональные зоны города. [3 стр.18]

Понятие «городское хозяйство» допускает трактовку  как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле городское хозяйство представляет собой Совокупность отраслей градообеспечивающей сферы, предоставляющих услуги следующих видов:

• услуги производственные, удовлетворяющие запросы производства, но не входящие в его технологический процесс, связанные в основном со снабжением производства водой, теплом и электроэнергией, доставкой сырья и продукции потребителю и т.д.;
• услуги личные, удовлетворяющие как материальные, так и духовные запросы населения (услуги торговли, общественного питания, большинства подотраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), бытового обслуживания, здравоохранения и т.п.);
• услуги общественные, связанные с развитием самого города и его подсистем (это услуги органов управления, охрана общественного порядка, науки и научного обслуживания внутригородского значения, услуги по благоустройству и озеленению территории и т.п.). [18 стр.27]

В узком смысле городское хозяйство представляет собой комплекс градообслуживающих отраслей, которые выделяются по принципу жизнеобеспечивающей роли, т.е. выполняют функции удовлетворения первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий города.

Таким образом, городское хозяйство любого муниципального образования, формировавшееся на протяжении его истории, представляет собой комплекс производственных, административных и жилых зданий, систем жизнеобеспечения, транспортных развязок, инженерных коммуникаций и других объектов городской инфраструктуры. Городское хозяйство имеет многоотраслевую структуру и призвано обеспечивать условия для жизнедеятельности населения на всей территории города и для функционирования предприятий всех отраслей народного хозяйства, расположенных на его территории. [32 стр.43]

В современной  научной литературе понятия городского и муниципального хозяйства, трактуемого как совокупность предприятий и учреждений на территории муниципального образования, не различаются. Профессор Л. Велихов определил муниципальное хозяйство как деятельность муниципалитета (городского управления) и предложил называть хозяйство городским, дав ему следующее определение: «Городское, или муниципальное, хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива». [30 стр.68]

Основу городского хозяйства составляет комплекс базовых  отраслей, включающий:

— жилищно-коммунальное хозяйство (комплекс), которое в свою очередь состоит из ряда подотраслей и хозяйств. Прежде всего это жилищное хозяйство, которое включает, с одной стороны, жилищный фонд муниципального образования, а с другой — предприятия, созданные для его обслуживания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управления этой деятельностью (управляющие компании). Кроме жилищного хозяйства в состав комплекса входят коммунальные предприятия инженерного обеспечения (ресурсоснабжение) города. Это предприятия водоснабжения и водоотведения, коммунальной энергетики (тепло- и электроснабжение), газоснабжения, а также предприятия и организации, обеспечивающие внешнее благоустройство и содержание территории города: санитарная очистка, дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство и т.п.;

• городской пассажирский транспорт массового пользования: трамваи, троллейбусы, автобусы;
• комплекс потребительского рынка, торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города;
• учреждения образования, здравоохранения, культуры и социальной сферы;
• службы общественной безопасности, включая экологическую безопасность муниципального образования. [30 стр.76]

Преобладающая часть текущих вопросов по обеспечению  нормального функционирования и финансированию системы этих отраслей относится к компетенции муниципальных (городских) властей. При этом предприятия и учреждения сферы городского хозяйства выступают объектом управления со стороны муниципалитета в определенных законом формах.

Городское хозяйство  как объект управления имеет следующие особенности.

1. Местный характер производства, оказания и потребления продукции (услуг). Эти процессы, как правило, протекают в границах территории муниципального образования или городских территорий
2. Индивидуальность (незаменяемость) услуг и продукции предприятий городского хозяйства; предоставляемые каждым из этих предприятий услуги являются уникальными и не могут быть заменены на другие.
3. Специфичность связей производства и потребления продукции (услуг), которые либо следуют одно за другим, либо совпадают во времени.
4. Комплексность и пропорциональность развития подотраслей сферы городского хозяйства. Очевидно, что отсутствие каких-либо жизненно важных коммунальных услуг способно резко снизить качество и удобство жизни населения города. Строительство жилых домов необходимо вести одновременно со строительством дорог, благоустройством, формированием транспортной, социальной, торговой инфраструктуры, т.е. осуществлять комплексную застройку территорий.
5. Зависимость размера предприятий городского хозяйства и их размещения от местных условий. Планировка городов и их размер непосредственно влияют на уровень развития городского хозяйства и наличие или отсутствие тех или иных видов услуг. Например, в компактно расположенном городе с небольшой территорией может отсутствовать внутригородской пассажирский транспорт, что не оказывает существенного влияния на нормальное функционирование комплекса городского хозяйства.
6. Тесная взаимосвязь развития и состояния городского хозяйства с предприятиями градообразующей сферы, с тем видом деятельности, который оправдывает появление города, его существование и обеспечивает для этого необходимые ресурсы. [13 стр.77]

Город может  выполнять одну или несколько  основных функций. По функциональному назначению можно выделить следующие группы городов:

1. города как административно-территориальные центры и столицы. В этом случае развитие города и городского хозяйства определяется не только экономическими, но и социально-политическими требованиями;
2. город как регионально-многоотраслевой центр. В градообразующей базе этих городов преобладают предприятия, которые являются наиболее крупными в своей отрасли. Система управления городом здесь должна строиться с учетом гармоничного сочетания территориальных и отраслевых принципов и приоритетов управления;
3. многоотраслевые города. Для них характерными чертами является наличие в городе предприятий различных отраслей самых разнообразных размеров. При этом задачей стратегического управления городом является создание и развитие такой городской инфраструктуры, при которой работники всех предприятий как равноправные жители города должны иметь одинаковый уровень обеспеченности всеми видами коммунальных услуг и социальных благ;
4. одноотраслевые (однопрофильные) города. Основа появления или существования этих городов связана с наличием одного или нескольких однородных предприятий, па которых работает большинство трудоспособного населения. Социально-экономический уровень развития города и городского хозяйства обусловливается финансовым состоянием основного предприятия и перспективами его развития;
5. наукограды как особая категория одноотраслевых городов, в которых ярко выраженной градообразующей базой является наука. Только на территории Подмосковья таких городов более 28. Состояние городского хозяйства этих городов напрямую зависит от объемов бюджетных средств, направленных на финансирование научных исследований;
6. специфические города. Появление этой категории городов связано со специфическими особенностями, характерными только для данного региона. Такими особенностями могут выступать природно-климатические и экономико-географические условия. Например, Кисловодск, Сочи, Анапа — центры отдыха; Суздаль, Кижи — туристические центры. Здесь стратегическое управление обусловливается развитием города в соответствии с требованиями наилучшего использования специфических особенностей в сочетании с развитием научно-технического и социально-экономического прогресса. [14 стр.20]

Предприятия и организации городского хозяйства  имеют специфические черты своей производственной деятельности, которые определяют следующие особенности организации производственной структуры и управления.

Продукция предприятий, как правило, не имеет овеществленного характера и выступает в форме услуги. Например, услуги теплоснабжения заключаются в нагреве воды для целей отопления, городского транспорта — в предоставлении услуг по перевозке пассажиров и т.д.

Целью деятельности предприятий городского хозяйства является удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, постоянное повышение уровня обслуживания и качества услуг. В отличие от коммерческих предприятий извлечение прибыли (дохода) не должно являться основной задачей и главным критерием эффективности их деятельности.

Переменный  режим работы в соответствии с  графиками потребления услуг. Потребление услуг предприятий городского хозяйства имеет ярко выраженную неравномерность как по сезонам года, так по часам суток (часы пик), и предоставление услуг должно быть согласовано с этими процессами.

Наличие на предприятиях городского хозяйства значительных резервных мощностей (до 30% оборудования), необходимых для покрытия максимальных сезонных и пиковых нагрузок. Последствием этого является снижение коэффициента полезного действия и других показателей использования оборудования и повышение себестоимости услуг.

Отсутствие  незавершенного производства и склада для готовой продукции.

Невозможность компенсировать невыполнение производственной программы предприятия без ущерба для потребителей ни ее последующим перевыполнением, ни предоставлением других видов услуг.

Отсутствие прямой зависимости  между численностью работников и объемом оказываемых услуг. На предприятиях городского хозяйства широко применяются нормы обслуживания, нормативы трудоемкости работ и численности персонала, распространена повременная система оплаты труда.

Большинство предприятий  городского хозяйства производят однородную продукцию, т.е. предоставляют один вид услуг, который на территории города, как правило, является уникальным.

Значительная часть  предприятий на территории муниципального образования является естественным локальным монополистом (организации ресурсообеспечеиия) пли занимает фактически монопольное положение в производстве и предоставлении услуг (жилищная сфера), что существенно затрудняет развитие рыночных, конкурентных отношений в городском хозяйстве. [31 стр.44]

Городское хозяйство является первоосновой жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности организации управления системами жизнеобеспечения города зависит уровень развития услуг городского хозяйства, определяющих качество жизни населения.

Цель организации  управления городским хозяйством заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций па территории муниципального образования, обеспечения безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения города.

В настоящее время важнейшей  первоочередной проблемой повышения эффективности функционирования городского хозяйства является совершенствование организации управления. Актуальность этой проблемы заключается в том, что городское хозяйство является одной из самых социально значимых и сложных территориально-отраслевых систем, находящихся в постоянном изменении вследствие роста городского населения и необходимости увеличения объемов предоставляемых услуг и повышении их качества. Это требование обеспечивается за счет создания новых или увеличения масштаба деятельности существующих предприятий. В результате появляются новые проблемы, задачи, вопросы, решение которых не предусматривалось существующей системой управления, поэтому возникла необходимость создания новых органов управления или внесения корректив в существующие.

Одной из особенностей современной системы управления городского хозяйства является ее соответствие административно-территориальному делению Российской Федерации. Это связано с необходимостью управления предприятиями отрасли с максимальным учетом специфических особенностей каждого субъекта и отдельного населенного пункта. В настоящее время во всех областях созданы комитеты ЖКХ. На уровне федерального центра управление осуществляется с помощью Департамента строительства и ЖКХ и Управления реформой ЖКХ.

Таким образом, каждая отрасль городского хозяйства  является, с одной стороны, сферой деятельности городских (муниципальных) властей и подсистемой в общей системе управления муниципального образования, а с другой — подсистемой в соответствующей отраслевой системе более высокого (регионального или федерального) уровня. [16 стр.98]

Следует также  учитывать наличие в большинстве  отраслей городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть должна обеспечить координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы городского хозяйства должны учитываться:

— место данной подсистемы городского хозяйства в  общей системе муниципального образования и ее взаимосвязь с другими подсистемами;

- взаимоотношения  внутри подсистемы между субъектами  разных форм собственности;

- законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.

Выработка наиболее эффективной схемы организации  управления деятельностью отдельных подсистем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий, ответственности и тесного взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами. Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием форм самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на городские службы и учреждения.

Размещение  на территории городского образования  различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь — жилищно-коммунального. [17 стр.61]

Особенностью  организации управления городским  хозяйством также является наличие значительного числа мелких и экономически слабых предприятий и организаций. Появление их обусловлено тем, что в общем количестве городов страны основная доля приходится на малые и средние города, в то же время необходимо производить все виды услуг городского хозяйства в каждом из этих городов. Эта тенденция будет постоянно усиливаться в связи с развитием коммунального хозяйства в сельской местности, поэтому для координации деятельности этого хозяйства необходимо создавать новые органы управления в районных, городских и сельских администрациях. В малых и средних городах для производства услуг городского хозяйства предприятия часто входят в состав объединений, комбинатов коммунальных предприятий или других организационных форм.

Возрастающая роль территориального аспекта в планировании и управлении городским хозяйством ставит новые задачи перед развитием теории и методологии управления регионами и городами страны, предусматривает перенос всей полноты власти по организации городского хозяйства на муниципальный уровень. Это в свою очередь предполагает необходимость исследования вопросов развития городов, взаимодействия и взаимовлияния их основных подсистем, их взаимоотношений с внешней макросистемой народнохозяйственного уровня управления. Результаты исследования этих вопросов являются концептуальной основой для развития направлений совершенствования системы управления городского хозяйства и жилищно-коммунального как его составляющей части.