Совершенствование управления муниципальной собственностью

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  И НАУКИ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное  образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«САМАРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ФАКУЛЬТЕТ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ

 

Кафедра Экономики города и муниципального управления

Специальность

080504.65 «Государственное и 

муниципальное  управление»

 

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ 

(НА ПРИМЕРЕ ГОРОДСКОГО ОКРУГА  САМАРА)

 

 

Дипломный проект

 

                                                Выполнила студентка

                                                   5 курса18501.10 группы

                                                              Дунаева Екатерина Сергеевна  

                                                             _________________________

 

                                                  Научный руководитель

                                  к.э.н., доцент

                                                                         Домнина Светлана Валентиновна

                                                               __________________________

 

Допустить к защите Зав. кафедрой д.ф.н., профессор Сорочайкин А.Н. _______________ «____»__________2012 г.

Работа защищена «____»___________2012 г. Оценка___________ Председатель ГАК д.э.н., профессор Ашмарина С.И. ________________

 

 

 

 

Самара 2012

СОДЕРЖАНИЕ

 

1. Теоретические аспекты  управления муниципальной собственностью

    1.1. Понятие  и состав муниципальной собственности

    1.2. Роль и  значение управления муниципальной собственностью

    1.3. Модели управления  муниципальной собственностью 

2.  Анализ управления  собственностью на муниципальном  уровне

    2.1. Источники  нормативно – правового регулирования  управления муниципальной собственностью

     2.2.  Реализация политики в сфере управления муниципальной собственностью в РФ

3. Совершенствование  управления муниципальной собственностью (на примере  г.о.Самара)

  3.1. Совершенствование  правового регулирования процесса  управления муниципальной собственностью

  3.2. Совершенствование управления недвижимостью и земельными объектами г.о.Самара

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Выявляя объективные  основы формирования и становления  различных форм собственности на средства производства, необходимо сформировать представление о содержании собственности как экономической категории, то есть выделить и охарактеризовать эту форму присвоения материальных благ и средств производства. Характер и проявление собственности на средства производства, в первую очередь, определяются типом экономических отношений.

Закономерное нарастание многообразия форм хозяйствования в  экономической жизни означает существенное усложнение собственности в рамках единой системы хозяйствования. Принципиальное значение с этой точки зрения приобретают  взаимосочетание и соподчиненность этих форм, выделение среди них основных и производных с целью определения дальнейшей стратегии развития.

В настоящее время  в экономической науке достаточно чётко сформировались и выделились в отдельную сферу экономических  исследований проблемы муниципальных образований. Одним из главных моментов в отношении теории и практики муниципального управления и муниципального менеджмента, в условиях рыночного хозяйствования, является необходимость активизировать движущие силы развития муниципальных систем, и в рамках этого развития обеспечить разумное сочетание интересов формальных собственников муниципального имущества, то есть населения конкретных территорий, с интересами муниципалитетов, то есть реальных распорядителей данной собственности, а также в процессе активизации учесть принципы социально-экономического и научно-технического развития общества в целом. Таким образом, создавая условия для взаимовыгодной реализации экономических интересов, возможно обеспечить управление интересами общественной собственности на уровне муниципальных систем, именно в этом и заключается сущность экономических методов управления.

Задача муниципального управления, профессионально действуя в экономическом пространстве муниципальной  системы, обеспечить на своей территории развитие и успешное функционирование социально-экономической системы. Используемые в работе термины «муниципальный» и «местный» применяются в отношении управления муниципальным образованием, его имущественным комплексом и различными объектами его собственности, целевое назначение которых для власти или населения связано с осуществлением функций местного управления, то есть может реализоваться путём формирования различных систем муниципального управления.

Характеризуя систему  муниципального управления, необходимо отметить, что это одна из демократических основ системы управления обществом, то есть важнейшая структурная составляющая устройства власти, и одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. В свою очередь, муниципальное управление – это одна из форм децентрализованного управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность муниципальных систем.

Проблемы формирования и рационального использования  муниципальной собственности в  новых институциональных условиях нашли отражение в работах Т.Т.Авдеевой, Г.Н.Алимурзаева, О.В.Богачевой, С.А.Зинченко, Т.В.Игнатовой, А.Г.Игудина, И.Н.Карнилина, В.А.Кирпичникова, Н.В.Львова, А.А.Простова, И.П.Склярова, В.И.Фадеева, И.С.Харченко, Е.Г.Шаломенцевой и др.

Пути и экономико-организационное обеспечение совершенствования управления муниципальной собственностью явились предметом исследований Е.В.Бариновой, М.А.Боровской, В.Е.Кирьянчука, В.Н.Лексина, И.Е.Рисина, А.Н.Швецова, А.Н.Широкова, С.Ю.Юрковой и др.

Несмотря на повышенный интерес учёных к названной предметной области, многие принципиальные вопросы пока только обозначены, но не решены, в том числе связанные с формированием системных представлений о муниципальной собственности как объекте управления, выявлением особенностей управления ею, диагностикой ключевых проблем и обоснованием направлений его совершенствования.

На основе вышеизложенного, целью дипломной работы является выявление специфики управления муниципальной собственностью на примере г.о.Самара, а также дальнейшее предложение мер, направленных на его совершенствование.

Для реализации поставленной цели считаем необходимым решение следующих задач:

1. определить теоретические аспекты управления муниципальной собственностью;
2. проанализировать управление собственностью на муниципальном уровне;
3. предложить пути совершенствования управления муниципальной собственностью на примере г.о.Самара.

Объектом исследования выступает муниципальная собственность Российской Федерации.

Предметом исследования являются особенности процесса управления муниципальной собственностью в Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой исследования явились основополагающие труды отечественных и зарубежных авторов. В ходе исследования использовался системный и комплексный подход к анализу управления муниципальной собственностью. В работе применялись такие общие методы научного исследования как наблюдение, логический анализ. Информационную базу исследования составили специальная нормативная, справочная, учебная и научная литература; законодательные и нормативные акты; информация статистических сборников Государственного Комитета Российской Федерации по статистике; материалы периодической печати; глобальная информационная сеть Интернет.

 

 

 

1. Теоретические  аспекты управления муниципальной  собственностью

 

1. Понятие и состав муниципальной собственности

 

Основу любой системы  хозяйствования составляют отношения  собственности. Известный английский экономист Д.Юм утверждал, что никто  «не может сомневаться, что договор  о распределении собственности  и о стабильности обладания ею – это наиболее необходимое обстоятельство для устройства человеческого общества и что после заключения соответствующего соглашения…немногое остается сделать…» [58, с.68]. То есть, изучая категорию собственности как характерную экономическую категорию, необходимо определить следующие моменты:

- материальным или  нематериальным является объект, по поводу которого складываются  имущественные и юридические  взаимоотношения субъектов (это  вещественное содержание собственности);

- как складываются  отношения сторон по поводу имущественных отношений, то есть субъектов собственности, имеющих различные интересы;

- каким образом, собственно, строится система имущественных  и юридических отношений между  субъектами;

- что представляет  собой экономическая реализация сложившихся имущественных отношений между субъектами на микроуровне – через конкретные способы присвоения объектов, и на макроуровне – через функционирование системы хозяйствования в совокупности её элементов.

Юридическое регулирование  государством имущественных отношений лишь оформляет реальные экономические отношения, складывающиеся в процессе производства, обмена и распределения продуктов, то есть современное гражданское право – это юридическая форма рыночных экономических отношений.

Одним из важных подходов в методологии исследования проблем собственности, является институциональный подход, который определяет отношения собственности как «совокупность властных прав, санкционированных обществом поведенческих отношений, складывающихся между людьми по поводу использования ими экономических благ» [39, с.78].

Существенных отличий  данного определения от традиционного  для российской экономической науки  понимания собственности как  отношений между людьми по поводу присвоения вещей, практически нет. Ближе всего традиционное понимание собственности к англосаксонской модели экономико-правовой системы, которая определяет отношения собственности как совокупность частичных прав собственности, то есть некое объединение прав по использованию редких ресурсов, что соответствует отношениям частичного и монопольного присвоения. Это утверждение отражено в отечественной концепции собственности в работах А.Ф.Тарасова, А.Н.Бойко [51]. Полный «пучок» отношений и прав собственности, согласно теории А.М.Опоре, включает одиннадцать элементов, хотя правоведы выделяют до 1500 правомочий в рамках полного права собственности.

Система форм собственности  весьма многообразна и не сводится только к общественной собственности. При исследовании категории собственности  и её проявлений в различных формах, имеющих место в условиях рыночной экономики, необходимо создать общую схему форм проявления собственности во всем их многообразии. Это и различные виды частной и корпоративной собственности в сфере производства, услуг и потребления, также собственность общественных организаций и личная собственность населения, связанная с домашним и личным подсобным хозяйством и с индивидуальной трудовой деятельностью, и смешанные формы собственности в сфере внешнеэкономических отношений и др. Структура этих форм проявления собственности отражена на рис.1, где учитывается их социальная природа. Во-первых, в различной степени, они предполагают использование наемного труда и не всегда предполагают равенство своих субъектов как собственников. Во-вторых, социальная суть этих форм собственности определяется самостоятельно, исходя из потребностей рынка, и в определенной мере определяется взаимосвязью с общественной собственностью на средства производства. Таким образом, самостоятельность целевой направленности различных форм собственности, в том числе и муниципальной, позволяет представить систему форм собственности следующим образом (Рис.1)

Рис.1 Общая структурная  схема форм собственности

Формы собственности  всегда адекватны состоянию производительных сил, степени зрелости общественного разделения труда и хозяйственно-экономических отношений. Таким образом, социально-экономическая форма производства всегда отражает фактически достигнутый уровень обобществления производства.

Общественную форму  собственности следует рассматривать с точки зрения её конкретных видов, позволяющих полнее выразить её суть и реализовать её возможности в развитии рыночной экономики. В реальной жизни соединение непосредственных производителей с общественными средствами производства осуществляется на разных уровнях и достигается с помощью различных альтернативных форм собственности. И, в соответствии с этим, складывается определённая система субъектов собственности, где каждому из них присущи свои особые экономические интересы. Практическая реализация характера общественной собственности заключается в обеспечении устойчивого положения реального собственника на различных ступенях иерархии в системе государства.

Общественная собственность, а также различные её формы, в  особенности муниципальная, являются закономерно возникшими и объективно существующими разновидностями собственности во всём мире. Но в зависимости от типа экономических отношений в каждой стране они требуют провозглашения и юридического закрепления права собственности в обязательном сочетании с государственными или демократическими рычагами управления. Таким образом, объективный характер существования общественной собственности необходимо учитывать, формируя сущностные характеристики этой формы присвоения в условиях рыночной экономики, а при разработке методов рыночного хозяйствования надо принимать во внимание направления по достижению эффективных форм закрепления и разграничения общественной собственности в системе экономических интересов.

В дальнейшем, раскрывая  сущностное содержание собственности, необходимо учитывать, что эта экономическая категория неразрывно связана с такой экономической категорией, как управление. Эти экономические понятия имеют органическую связь, так как управление, по сути, является функцией собственности, то есть одной из её обязательных сторон. В любом случае основное управление осуществляет тот, кто является собственником средств производства. Реальная степень участия населения в управлении отражает зрелость развития отношений собственности. И, в соответствии с этим, общественное управление во владении, распоряжении, присвоении, пользовании собственности разворачивается на различных иерархических уровнях.

Первоначально, на этапе  становления рыночной экономики, муниципальная  собственность рассматривалась как разновидность или особый уровень государственной собственности, что было обусловлено трактовкой этих категорий как проявлений общественной собственности. В ходе становления  и развития различных систем хозяйствования некоторые экономисты, признавая муниципальную собственность, включали её в многоуровневую систему государственной собственности, наряду с государственной и региональной собственностью, называя её при этом «местной или коммунальной» [46, с.13].

Позднее, в современной  экономической и правовой литературе появляется точка зрения о негосударственном характере муниципальной собственности, о её выделении из государственного сектора экономики. Так, Л.И.Абалкин отмечает, что муниципальная собственность не является «ни государственной, ни частной» [14, с.27]. Данную позицию поддерживают также авторы коллективной монографии «Собственность в экономической системе России». Именно эта характеристика муниципальной собственности, как особой, самостоятельной формы общественной собственности, отвечает её настоящему сущностному проявлению как объекта управления и как основы муниципальных образований. Подобная точка зрения в настоящих экономических условиях получила своё отражение в основных законодательных документах Российской Федерации: Конституции РФ и Гражданском Кодексе.

Важный момент в исследовании муниципальной собственности связан с тем, что эту форму собственности  не следует оценивать как государственную  собственность, хотя необходимо признать её общественную природу. Во-первых, признание  муниципальной собственности как публичной формы отражает её ориентацию на совместное присвоение результатов функционирования объектов собственности. Во-вторых, особая природа объекта муниципальной собственности как материальной основы производства общественных благ предполагает, с одной стороны, неделимость объектов собственности, то есть невозможность выделения доли каждого конкретного члена муниципального образования и возмещения её в денежном эквиваленте, а с другой стороны, неприбыльный характер функционирования системы собственности, нацеленной на непосредственное удовлетворение социально-экономических потребностей населения, развитие и совершенствование объектов собственности. Получается, что социальная природа муниципальной собственности даёт основание отождествлять государственную и муниципальную формы собственности как разновидности общественной, или публичной, собственности по отношению к частной собственности. Поэтому главное разграничение между частной и общественной формами собственности обусловлено договорным характером имущественных отношений, связанных с тем, что общественная собственность реализует общий интерес, а частная представляет и отстаивает частные интересы.

Муниципальная собственность выступает средством социальной защиты населения муниципального образования. Она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельных, слабо защищенных слоев населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности.

Муниципальная собственность — это имущественный комплекс муниципального образования, в который входят земельные участки, движимое и недвижимое имущество. В категорию «недвижимое имущество» входят жилой и нежилой фонд, коммунальные сети, различного рода сооружения и так далее.

Распоряжение муниципальной  собственностью от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции.

В собственности города находятся объекты, имеющие особо  важное значение для жизнеобеспечения города, удовлетворения потребностей населения и городского хозяйства, а также сохранения историко-культурного наследия (городские парки, ценные природные ландшафты, памятники архитектуры, городские системы водоснабжения и энергообеспечения, городские дороги и площади, инженерные сети и сооружения, полезные ископаемые, имеющие общегородское значение).

К объектам муниципальной  собственности города относятся  объекты социально-культурного назначения (школы и другие учебные заведения, библиотеки, дома и дворцы культуры, детские сады и ясли, детские дома, дома престарелых и инвалидов, больницы и поликлиники, спортивные сооружения общегородского значения, здания, используемые для нужд управления городом), объекты муниципального городского жилого фонда.

Муниципальная собственность  – это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество  городских и сельских поселений, а также их финансы, которые –  в то же время – выделены в  отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности – наряду с частной, государственной и иными.

Отметим, что если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых «употреблена расплывчатая формулировка» – городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования.

На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении  вопросов местного значения. Это местное  сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской 
Федерации – это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это 
«деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения 
«власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России – источник власти на всей её территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.

Итак, главным субъектом  владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью». И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

- глава муниципального образования;

- представительный орган муниципального образования;

- структурные органы и подразделения местной администрации;

- орган управления муниципальным хозяйством;

- муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

- другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

Стоит отметить, что в  исключительной собственности муниципальных  образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует о социальной направленности муниципальной собственности: во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности социально ориентированы (спортивные, образовательные и другие объекты). Это одна из важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой особенностью является выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к примеру, муниципальные предприятия – в соответствии со ст. 113 ГК РФ – являются коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их деятельность.

Итак, муниципальная собственность  представляет собой отношения между субъектами муниципальной социально-экономической системы по совместному присвоению ресурсов и результатов общественного производства в виде общественных благ для обеспечения непрерывного воспроизводства системы жизнеобеспечения на определённой территории. Анализ субъектно-объектной характеристики муниципальной собственности является теоретической основой оценки её роли и значения в экономической системе, места данной формы собственности в структуре собственности, что обосновывает необходимость её существования в развивающейся рыночной экономике в условиях демократически организованного государства.

 

1.2. Роль и значение управления муниципальной собственностью

 

Определяя природу муниципальной  собственности и её социально-экономическую  сущность, необходимо проанализировать качественные характеристики субъекта муниципальной собственности как важнейшего элемента её содержательной структуры. Исследование и решение этой проблемы осложняется наличием нескольких социальных институтов в структуре муниципального образования – это население территории, а также его представительные и исполнительные органы. Исследование субъекта муниципальной собственности предполагает наличие только одного из институтов, для закрепления и обоснования его ведущей роли в осуществлении функций собственника с выделением его прав и обязанностей. В данном случае наличие нескольких социальных в качестве собственника осложняет процесс владения, распоряжения и пользования муниципальной собственностью.

Исследуя процесс формирования в современной России муниципальной экономики, необходимо отметить, что он осуществлялся и продолжает осуществляться различными способами. Первым способом является непосредственная передача государственного и частного имущества в муниципальное ведение. Особенно широко в экономической практике нашей страны применялся такой способ формирования муниципальной собственности, как разгосударствление, то есть в процессе приватизации в России происходило перераспределение имущественного комплекса государства по уровням управления и формам собственности. Данный способ формирования муниципальной собственности не потерял своей актуальности и в настоящее время. Процесс наращивания имущественного комплекса муниципальных образований осуществляется именно этим путём и не завершён до настоящего времени, что приводит к нежелательным явлениям, способствующим нестабильности экономической системы.

В настоящее время  формирование муниципального сектора  достаточно активно осуществляется также вторым способом, то есть путём  создания муниципальных предприятий и учреждений. Основной проблемой в данном случае является необходимость создания муниципальных предприятий, что требует немалых денежных и организационных усилий. Поэтому возникновение муниципальных предприятий предполагает первоначальное изучение рыночной и социально-экономической ситуации и оценку возможной социальной или экономической эффективности новых муниципальных предприятий, способных работать рентабельно для удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования.

В отношении третьего способа, то есть приобретения муниципалитетами имущества на стоимостной основе, необходимо сказать, что в настоящее  время в практике России этот способ практически не применим, возможно только оценивать его перспективность  в дальнейшем развитии муниципальной экономики. Дефицитность местных бюджетов, нехватка средств для решения насущных проблем местной экономики не способствуют применению этого способа для пополнения муниципальной собственности. Можно только надеяться, что в недалёком будущем местные власти будут способны покупать предприятия, производящие блага, заинтересованность в которых имеется на данной территории.

Анализ представленных способов формирования муниципальной  собственности в российской экономике  заключает в себе позитивные возможности для будущего оптимального функционирования муниципального сектора. От процесса формирования муниципального имущественного комплекса зависит будущее муниципальных образований, возможности развития этих территорий и формирование соответствующего потребностям населения объёма производства социально значимых благ.

Преобразование собственности  в рамках её разгосударствления –  это характерная черта системных  преобразований в экономике переходного  периода. Однако в нашей стране разгосударствление собственности было сведено к изменению формы собственности, то есть к радикальной смене государственной формы собственности на частную в виде приватизации. Произошедшая в России смена экономической политики и социально-хозяйственных ориентиров изменила роль и соотношение государственной собственности в экономике. Денационализация и рассредоточение государственных основ управления отразились на преобразовании форм присвоения и создании условий хозяйствования в общественном секторе, а также повлияли на перераспределение прав собственника между разными уровнями отраслевого и территориального управления. Эти аспекты перераспределения охватываются понятием разгосударствления как децентрализации, то есть означают расширение демократических начал хозяйствования. В анализе процесса разгосударствления следует учитывать, что разгосударствление общественной собственности представлено и реализовано в расширении форм собственности. При таком изменении системы хозяйствования весь процесс преобразования собственности сводится к превращению общенародной собственности в иные формы. Применительно к требованиям формирования рыночной экономики или экономики смешанного типа изменение форм собственности должно быть экономически обосновано, то есть переход от господства государственной формы собственности к появлению многообразия различных форм, среди которых и частная и разграниченная общественная, проявляющаяся в виде государственной, региональной и муниципальной собственности.