Совершенствования механизмов взаимодействия Администрации ГО Красногорск с общественными организациями

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 

Глава 1. Теоретические основы взаимодействия органов местного самоуправления с общественными организациями.

1. Основные аспекты, формы и направления взаимодействия органов местного самоуправления с общественными организациями 
2. Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления во взаимодействии с общественными организациями 
3. Зарубежный опыт взаимодействия органов местного самоуправления с общественными организациями 

Глава 2. Анализ деятельности Администрации ГО Красногорск и общественных организаций

1. Общая характеристика Администрации как органа муниципальной власти 
2. Анализ функционирования общественных организаций на территории Красногорска 
3. Выявление проблем в работе Отдела по взаимодействию со СМИ и общественными организациями 

Глава 3. Мероприятия по совершенствованию взаимодействия Администрации ГО Красногорск с общественными организациями

1. Создание и организация деятельности Общественного Координационного Совета при Главе Администрации города и оценка его эффективности
2. Рекомендации по развитию взаимодействия органов местного самоуправления и общественных организаций на основе технологий связей с общественностью и оценка его эффективности

Заключение

Список сокращений

Список использованных источников и литературы

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Современный этап развития российской государственности характеризуется повышением прозрачности и демократичности деятельности органов местного самоуправления, формированием партнерских отношений с институтами самоуправления и субъектами гражданского общества. Демократизация общественных отношений, происходящая в России в последнее десятилетие, ознаменована как совершенствование характера деятельности ранее существовавших, так и зарождением новых социальных институтов. Этот процесс, вызванный к жизни кардинальными рыночными изменениями в сфере производственных и социальных отношений, происходит масштабно и бурно, однако не всегда с ожидаемыми результатами.

С начала происходящих реформ на смену политизированным и идеологизированным общественным организациям в Россию приходят добровольные объединения граждан, являющие собой ассоциацию активных людей, руководствующихся принципами гуманизма и справедливости. Эти процессы обуславливают актуальность совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления с общественными организациями, которые необходимы для совместного решения проблем защиты прав и свобод человека, укрепления законности и правопорядка во всех сферах общественной жизни. Среди различных общественных организаций огромную роль играют некоммерческие организации. Они стимулируют развитие процесса демократизации «снизу», от масс, привнося в общественные отношения новые элементы самоуправления, акцентируя приоритет правовых ценностей, формируя в гражданах уверенность в паритетности их статуса в отношении государства и социальных институтов.

Также важно, что общественные объединения являются не только посредниками, но также и связующими звеньями между государством и обществом. Здесь сосредоточены объективные возможности преобразования нашего общества в гражданское демократическое общество, поэтому разработка проблемы социального партнёрства во взаимодействии органов муниципальной власти, как органов местного самоуправления и некоммерческих организаций является не только актуальной, но и своевременной.

Проблемы местного самоуправления нашли своё отражение в работах таких ученых как: Е.В. Мирошниченко; Г.Р. Голованов; Т.Я. Хабриева; Ю.В. Филиппов; В.В. Гассий.

 В публикациях О.В. Устиновой, Ю.П. Савицкой, А.Н. Ходырева  рассматриваются особенности взаимодействия  органов местного самоуправления  с населением.

 Проблемы взаимодействия  органов местного самоуправления  с общественными организациями  и пути его совершенствования  отражены в работах таких авторов  как В.А. Зимин, А.А. Попов.

Цель исследования состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию механизмов взаимодействия Администрации ГО Красногорск с общественными организациями.

 Для достижения указанной  цели в работе поставлены и  решены следующие задачи:

- определить основные  аспекты, формы и направления  взаимодействия органов местного  самоуправления с общественными  организациями;

- выявить нормативно-правовые  основы деятельности органов  местного самоуправления во взаимодействии  с общественными организациями;

- охарактеризовать зарубежный  опыт взаимодействия органов  местного самоуправления с общественными  организациями;

- исследовать деятельность  Администрации ГО Красногорск  и общественных организаций;

-дать общую характеристику  Администрации как органа муниципальной  власти;

-провести анализ функционирования  общественных организаций на  территории Красногорска;

- выявить проблемы в  работе Отдела по взаимодействию  со СМИ и общественными организациями;

- создание и организация  деятельности общественного координационного  совета при главе Администрации  города и произвести оценку  его эффективности;

- дать рекомендации по  развитию взаимодействия органов  местного самоуправления и общественных  организаций на основе технологий  связей с общественностью.

Объектом исследования данной работы является процесс взаимодействия власти с общественными организациями в условиях развития демократического процесса в современной России.

 Предметом  исследования являются формы и методы взаимодействия власти с общественными организациями.

Методологической основой исследования является системный подход к изучению экономических явлений и процессов. В основе теоретической разработки темы и решения практических задач лежат общенаучные методы системно-функционального, сравнительного, экономико-статистического анализа и использование экспертных оценок.

Структура работы представлена введением, тремя разделами, заключением, списком сокращений, списком использованных источников, приложением.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ

1.1 Основные аспекты, формы и направления взаимодействия  органов местного самоуправления с общественными организациями

Одной из форм самоорганизации граждан как института гражданского общества являются общественные объединения и некоммерческие организации. Придание им правовой формы особенно благоприятствует эффективному взаимодействию с органами местного самоуправления.

Привлечение некоммерческих организаций существенно снижает нагрузку в социальной сфере, как на государственные органы, так и органы местного самоуправления. И в этом одна из существенных причин повышения социальной роли «третьего сектора». Также причиной привлечения некоммерческих организаций к оказанию социальных услуг, разработке социальных проектов является создание условий для развития гражданского потенциала, удовлетворения общественных потребностей граждан в управлении и развития партнерских отношений. Выявление факторов, негативно влияющих на межсекторное взаимодействие субъектов местного самоуправления и некоммерческих организаций, а также поиск способов совершенствования этого вида взаимодействия важны для становления институциализации этого вида взаимодействия в современной России.

В теоретико-методологическом значении гражданское общество представляется как совокупность общественных институтов, для которых присущи коммуникации, социальные связи, социальные ценности, нормы отношений и поведения. Главными субъектами этой совокупности общественных институтов являются граждане со своими правами: гражданскими, выражающимися в свободе слова и равенстве перед законом; политическими, выражающимися в праве на участие в голосовании и политических организациях; социально-экономическими, выражающимися в праве на социальную защищенность и экономическое благополучие.

На следующем уровне в качестве субъектов выступают гражданские организации в виде ассоциаций, объединений, общественных движений. В нормативном значении понятие «гражданское общество» используется наряду с понятием «гражданская активность», и в этом контексте рассматривается совокупность легитимных действий, направленных на выражение гражданской позиции и общественных интересов.

 Следующим важным понятием  является «некоммерческая организация» (далее - НКО). В Федеральном законе  «О некоммерческих организациях»  НКО определяется как «организация, не имеющая извлечение прибыли  в качестве основной цели своей  деятельности и не распределяющая  полученную прибыль между участниками» [12]. Некоммерческие организации, несомненно, являются одним из элементов гражданского общества. Для оценки состояния взаимодействия некоммерческих организаций с властью важны типы отношений, характер связей, а также показатели результативности взаимодействия. Как основные типы отношений предполагается рассмотреть патерналистские и партнерские, связи между субъектами взаимодействия – устойчивые, неустойчивые, постоянные, временные.

Некоммерческие организации согласно законодательству могут создаваться для целей, направленных на достижение общественных благ, а именно для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи.

Согласно сведениям Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области в ведомственном реестре некоммерческих организаций по состоянию на 09.03.2016 зарегистрировано 2420 организаций, в том числе на территории Волгограда 1509 организаций. Из них общественных организаций - 739, некоммерческих партнерств – 44, автономных некоммерческих организаций – 28, некоммерческих фондов – 36, общественных фондов – 39, общественных движений – 22, территориальных общественных самоуправлений – 49, казачьих обществ – 12. Количество зарегистрированных на территории Волгограда некоммерческих организаций и общественных объединений по сравнению с прошедшими годами постоянно увеличивается. С 2014 года их количество увеличилось на 296 организаций.

Приоритетным направлениям деятельности значительной части некоммерческих организаций от общего количества является социальная направленность. Основными вопросами, решением которых занимаются данные организации являются вопросы просвещения, образования, формирования и пропаганды здорового образа жизни, организации досуга, защиты прав и интересов детей, подростков, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В таблице 1 описаны общественные объединений с различной базовой ориентацией и формы их взаимодействия с органами местного самоуправления (далее – ОМС), по мнению исследователя В. И. Редюхина.

Таблица 1 – Типы взаимодействия НКО с местной властью[35]

Существуют различные формы взаимодействия муниципальных органов с общественными организациями. Чаще всего эти формы подразделяют на экономические и не экономические.

Для изменения ценностных установок, не способствующих партнерским отношениям, снижения степени отчужденности, уменьшения недоверия и настороженности обеих сторон, по мнению экспертов, можно использовать такую форму неформального взаимодействия как клубы делового и профессионального общения. Этот вариант особенно эффективен при многообразии существующих в муниципальном образовании общественных организаций. Для формирования партнёрских отношений и характерных для них доверительных отношений необходимо достичь равенства социальных ролей представителей власти и НКО, которое находит выражение как в соответствующих действиях, так и формах взаимодействия. При этом важна эмоциональная насыщенность и ощущение значимости общего дела. При этом формы взаимодействия могут быть разными: мероприятия, посвященные памятным датам, творческие встречи и другие.

Когда представители власти и гражданского общества встречаются в неформальной обстановке, у них возникает понимание общности, взаимной помощи и сотрудничества. Для власти важно понять потенциал гражданской активности общества, как управленческий ресурс, нужный для развития территории, а осознав потребности гражданского общества, предложить конкретные и эффективные формы взаимодействия, полезные для обеих сторон. Однако нужно понимать, что инициатива в организации таких встреч должна исходить от общественных организаций. Привлечь представителей власти на подобные мероприятия можно в том случае, если создана возможность для усиления их положительного имиджа в глазах общественности. На такие встречи нужно приглашать представителей средств массовой информации, которые могут положительно осветить это событие.

Некоммерческие организации и общественные объединения как институт гражданского общества должны отвечать критериям «структурно-операционного» подхода к определению некоммерческого сектора, а именно:

1.   Наличие институционально  закрепленной структуры, т.е. организация, имеющая юридический статус.

2.    Не преследовать  цель получения прибыли, распределять  её на реализацию уставных  целей, а не на выплаты учредителям.

3.    Быть организационно  независимыми ни от одного  сектора экономики и органов  государственной и муниципальной  власти, за счет множественности  источников финансирования.

4. Являться самоуправляющимися.

5. Образовываться на основе  добровольности, в том числе широкого  использования волонтерского труда.

Важно отметить, применяя данный подход к определению некоммерческого сектора, как сегмента гражданского общества, к некоммерческим организациям и общественным объединениям не относятся учреждения, созданные органами государственной власти и местного самоуправления.

Однако при наличии большого количества некоммерческих организаций, действующих на территории Волгограда, существуют проблемы эффективности их работы, включенности в решение социально значимых для города вопросов, ведения реальной деятельности, предусмотренную их уставами, взаимодействия с органами местного самоуправления. Это приводит к искажению представления о потенциале некоммерческого сектора, его способностях решать социально-значимые задачи.

Показателями социальной результативности взаимодействия соответственно являются получение информации от органов власти; наличие обратной связи в форме предоставления органам власти аналитической информации; участие в общественных (координационных) советах, совместных с органами власти; участие в реализации муниципальных программ (без социального заказа); представительство в общественных советах, общественных палатах, рабочих группах, переговорных площадках, согласительных и конфликтных комиссиях, проводимых совместно с органами власти.

 Также на социальную  результативность влияют ценностные  установки субъектов взаимодействия  и связанные с ними действия. В тоже время под экономической  результативностью взаимодействия  и удовлетворением общественных  потребностей, благодаря материальным  видам взаимодействия с органами  местного самоуправления, предлагается  рассматривать следующие показатели. Это получение средств НКО  в виде муниципальных грантов, посредством выполнения работ  по социальному заказу, посредством  выполнения работ по контрактам, не являющимися социальным заказом. Исследование, проведенное Высшей  школой экономики, позволяет сделать  вывод о том, что лишь небольшой  процент представителей НКО (одна  шестая часть респондентов) пока  ориентированы на партнерские  отношения с органами местного  самоуправления. Но в целом процессы  институциализации развиваются. Этот вывод подтверждается тем, что три четверти российских негосударственных некоммерческих организаций в тех или иных формах взаимодействуют с органами местного самоуправления.

Для России участие общественности в принятии решений на уровне местного самоуправления также является основой реализации принципов демократии и одним из важнейших условий самого существования местного самоуправления. Становление российского института местного самоуправления невозможно без активной роли населения и его наиболее организованной и социально активной части, некоммерческих организаций. Некоммерческие организации могут и должны стать партнерами органов местного самоуправления в процессе выработки, принятия, исполнения и оценки ключевых решений, представляющих интерес для местного сообщества. К сожалению, в настоящее время наблюдается влияние нескольких негативных факторов на характер этого вида взаимодействия, что подтверждено результатами экспертного опроса среди руководителей НКО города Екатеринбурга, проведенного авторами статьи[32].

1.2 Нормативно-правовые  основы деятельности органов  местного самоуправления во взаимодействии с общественными организациями

Одной из важнейших проблем современного отечественного муниципализма является разработка качественного механизма взаимодействия органов местной власти и институтов гражданского общества. Особое место в системе гражданского общества отведено общественным организациям, которые, как правило, осуществляют свою деятельность в социально значимых сферах и, по сути, решают в своей повседневной работе задачи, которые близки к предмету деятельности муниципальных органов власти – вопросам местного значения. И здесь нельзя не согласиться с Т. Н. Михеевой, которая отмечает, что проблема поступательного развития местного самоуправления очень тесно соприкасается с активностью граждан, местных сообществ, иных структур гражданского общества[30].

Федеративное государственное устройство России предполагает закрепление отдельных элементов вышеуказанного механизма не только в федеральном законодательстве, но и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. В этой связи существенный научный интерес представляет правовое исследование региональных аспектов регулирования взаимодействия муниципальных органов власти и общественных организаций. Как известно, установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ[13] находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

 Отмечается, что правовая  регламентация деятельности институтов  гражданского общества также  находится в совместном ведении  России и ее субъектов. Статья 73 Конституции РФ устанавливает, что вне пределов ведения Российской  Федерации и ее полномочий  по предметам совместного ведения  России и ее субъектов последние  обладают всей полнотой государственной  власти.

Реализуя свои конституционные полномочия, субъекты Российской Федерации регулируют вопросы взаимодействия общественных организаций и органов местного самоуправления региональными конституциями, уставами, законами, а также иными нормативными правовыми актами. О важности региональной регламентации права граждан на местное самоуправление указывает в своем исследовании В. И. Васильев, отмечая при этом, что данное право на федеральном уровне регулируется не в полном объеме, а с предоставлением резерва для детализации его содержания и механизмов применения в законодательных актах субъектов России[23].

Право граждан на осуществление местного самоуправления напрямую не упоминается в Конституции, но исходя из конституционных норм, его можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе предусмотренные Конституцией права и свободы граждан:

 – участвовать в  управлении делами государства  непосредственно через местные  референдумы либо не принимать  в них участия;

– избирать в органы местного самоуправления, а также не участвовать в муниципальных выборах;

 – быть избранным  в органы местного самоуправления  или отказаться от исполнения  полномочий выборного лица;

– иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;

– обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления.

Более подробно участие населения в решении вопросов местного значения регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13].

Отдельные вопросы в области взаимодействия органов местного самоуправления с населением и общественными объединениями регулируются различными федеральными законами. К ним относятся федеральные законы, составляющие правовую основу других отраслей права, но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. К данным законам можно отнести, например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [14]. Однако необходимо учитывать, что избирательное законодательство и организация выборов на местном уровне имеет определенные сложности и нюансы[27].

Отдельные вопросы в области местного самоуправления регулируют специальные законы, к которым можно отнести Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [12], Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 82-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [13].

Федеральный закон № 131-ФЗ содержит правовые нормы, регулирующие направления взаимодействия общественных объединений с органами местного самоуправления. Часть 3 статьи 22 устанавливает, что решение о назначении местного референдума может быть принято по инициативе общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах и референдумах.

Правовая регламентация взаимодействия общественных объединений с органами местного самоуправления, существующая в настоящий момент, является недостаточной. В этой связи необходимо отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, указывая различные формы осуществления населением местного самоуправления, не наделяет общественные объединения правом правотворческой инициативы на местном уровне (пункт 1 статьи 26) и не включает общественные объединения в инициаторы публичных слушаний (п. 1 ст. 28). Федеральный закон «Об общественных объединениях» предоставил право общественным объединениям участвовать в выработке решений органов местного самоуправления при решении вопросов, затрагивающих интересы этих объединений, но не вопросов муниципальной политики в целом.

В соответствии с полномочиями, определенными Федеральным законом № 131-ФЗ, региональные органы власти издают соответствующие законы, регламентирующие проведение муниципальных выборов. Важными источниками правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления с населением и общественными формированиями являются муниципальные правовые акты. К таким актам относятся уставы муниципальных образований; правовые акты, принятые на местных референдумах и сходах граждан; нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального органа; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Сравнительно-правовое изучение конституций и уставов субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что практически все они включают в себя специальный раздел или главу, регулирующие вопросы местного самоуправления, а также положения, регламентирующие деятельность общественных организаций. Например, правовой основой для функционирования в Республике Марий Эл органов местного самоуправления и общественных организаций являются статьи 12 и 14 Конституции Республики Марий Эл[14].

 Основной закон Республики  Марий Эл также содержит главу 7 «Административно-территориальное деление. Местное самоуправление», включающую в себя 5 статей, посвященных регулированию вопросов местного самоуправления на территории республики. В пункте 2 статьи 6 Устава города Москвы [14] указано, что местное самоуправление осуществляется на территориях внутригородских муниципальных образований в городе Москве путем проведения местных референдумов, выборов, собраний и конференций, проявления гражданской инициативы, через органы местного самоуправления и иные формы местного самоуправления, создаваемые по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок.

 Устав города Москвы  включает в себя также главу 9, регулирующую вопросы организации  местного самоуправления в городе  Москве и главу 10, закрепляющую  формы непосредственной демократии, такие, как местный референдум, консультативные  опросы, иные способы выявления  мнения граждан, обращения и петиции  отдельных граждан и групп  граждан и другие.

В контексте моего 1 исследования определенный интерес представляет пункт 2 статьи 3 Устава города Севастополя [12] который закрепил, что целях обеспечения взаимодействия граждан Российской Федерации, общественных  организаций с органами государственной власти города Севастополя и органами местного самоуправления, учета интересов граждан, защиты их конституционных прав и свобод, прав общественных  организаций при проведении государственной политики, а также осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Севастополя в соответствии с законом города Севастополя может быть сформирована Общественная палата города Севастополя. Тем самым в Севастополе на уровне Основного закона определена значимость правового взаимодействия, в том числе между органами местного самоуправления и общественными организациями, а также указан орган, который призван способствовать реализации данного взаимодействия.

Исследованные основные законы субъектов России, как правило, дублируют сходные положения, содержащиеся в Конституции РФ. Однако некоторые из них, в частности Устав города Севастополя, содержат специальные правила, посвященные вопросам взаимодействия органов местного самоуправления и общественных организаций. Большинство из проанализированных законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении также не восполняют обозначенный пробел и не регулируют данные отношения.