Теоретико-правовые основы государственного управления в области безопасности Российской Федерации

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение……………………………………………………………………..………3

Глава 1. Теоретико-правовые основы государственного управления в  области безопасности Российской Федерации………………………………….7

§1. Понятие и содержание безопасности Российской Федерации, система ее обеспечения…………………………………………………………………….……7

§2. Понятие и правовое регулирование государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации……………………...………22

Глава 2. Реализация государственного управления в области безопасности Российской Федерации………………………………………………...…………33

§1. Система государственных органов по обеспечению государственного управления в области безопасности………………………………………………33

§2. ФСБ России как субъект государственного управления в области безопасности……………………………………………………………….….……45

Заключение…………………………………………………………………...……59

Библиография………………………………………………………………….….63

Введение

Актуальность  темы исследования заключается в важности государственного управления в сфере обеспечения безопасности России специальными органами путем устранения внутренних угроз и их источников в целях осуществления национальных интересов на основе реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 5371¹, Федерального закона от 28 декабря 2010 года №390-ФЗ «О безопасности»² и целого ряда иных федеральных законов и основополагающих нормативных правовых актов в данной сфере. О необходимости дальнейшего совершенствования государственного управления в области безопасности свидетельствуют статистические данные правоохранительных органов о состоянии преступности в Российской Федерации. Зарегистрировано 457 преступлений террористического характера (-8,6%) и 688 преступлений экстремистской направленности (+20,3%). Организованными группами или преступными сообществами совершено 14,1 тыс. тяжких и особо тяжких преступлений (+1,0%), причем их удельный вес в общем числе расследованных преступлений этих категорий увеличился с 5,8% в январе - сентябре 2012 года до 6,2%. Ущерб от преступлений составил 249,44 млрд. рублей, что на 41,3% больше аналогичного показателя прошлого года. Причем две трети ущерба (65,1%) приходится на преступления, зарегистрированные в центрах субъектов Российской Федерации. Таким образом, обеспечение безопасности продолжает оставаться самой важной сферой государственного управления в Российской Федерации.

В настоящее время  в соответствии с действующим  законодательством в Российской Федерации создана система органов  государственной власти в области управления безопасностью. В компетенцию ФСБ России³, СВР России⁴, Федеральной службы охраны⁵ входит большой комплекс полномочий по осуществлению государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации.

Основная роль в организации данной деятельности принадлежит ФСБ России, которая является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Федерации, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

Разработке научных  основ и совершенствованию правового  регулирования управления в сфере безопасности Российской Федерации уделяется в нашей стране все больше внимания, в том числе правовому статусу и компетенции ФСБ России. Вместе с тем, скалывающаяся в Российской Федерации ситуация в области безопасности свидетельствует о необходимости проведения дальнейших научных изысканий по проблематике государственного управления в области безопасности, анализу действующего законодательства в данной сфере, выявлении в нем правовых пробелов,  оптимизации деятельности многих органов государственной власти, уточнения их компетенции.

 Степень разработанности темы исследования. Юридическая наука уделяет значительное внимание изучению проблем деятельности специальных органов управления в области безопасности Российской Федерации и их компетенции в данной сфере. Изучением основ правового регулирования и правоприменения в сфере государственного управления в области безопасности, построения системы специальных органов, разработкой основополагающих понятий занимались в российской правовой науке такие ученые как А.С. Дугенец⁶, В.В. Красинский⁷, К.С. Нежинская⁸, Н.В. Румянцев⁹, А.И. Селиванов, А.Г. Хабибуллин¹⁰ и другие.

Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе деятельности государственных органов по обеспечению государственного управления в области безопасности.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регламентирующие государственное управление в области безопасности Российской Федерации, а также практика деятельности органов государственного управления в области безопасности.

Цель исследования – на основе нормативно-правовых актов, а также практической деятельности органов государственного управления в области безопасности выявить теоретические и практические проблемы в правовом регулировании государственного управления в области безопасности Российской Федерации и разработать пути и способы их решения.

Для достижения этой цели в работе поставлены и решаются следующие основные задачи:

- уточнить понятие  и содержание безопасности Российской Федерации, систему ее обеспечения;

- изучить правовое  регулирование государственного  управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации;

- исследовать систему  государственных органов по обеспечению  государственного управления в  области безопасности;

- дать характеристику ФСБ России как субъекта государственного управления в области безопасности.

Правовую основу исследования составили международные договоры Российской Федерации, Федеральные законы «О безопасности», «О Федеральной службе безопасности», «О внешней разведке», «О государственной охране», Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, подзаконные акты, регламентирующие деятельность государственных органов по реализации государственного управления в области безопасности.

Глава 1. Теоретико-правовые основы государственного управления в  области безопасности Российской Федерации

§1. Понятие  и содержание безопасности Российской Федерации, система ее обеспечения

Для понимания особенностей существующей системы обеспечения безопасности в Российской Федерации, внедрения новых инновационных технологий обеспечения безопасности личности, общества и государства необходимо четкое представление о понятии и сущности безопасности. Понятие «безопасность» имеет родовое значение и составляет теоретико-методологическую основу для выделения производных от него понятий: национальная, государственная, общественная, экологическая, информационная, экономическая, правовая, техническая и другая безопасность. Согласно ряду источников, безопасность как категория стала употребляться с 1190 г. и означала спокойное состояние человеческого духа, свободу от любой опасности. Безопасность отождествлялась с добром, а ее отсутствие - со злом¹¹.

С развитием институтов государственной власти это понятие наполняется новым содержанием посредством его привязки к благосостоянию и безопасности народа, достигаемым политическими, экономическими, социальными мерами государственного аппарата. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ «О безопасности»¹² не дает законодательного определения безопасности, в то время как ныне не действующий Закон РФ от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности»¹³ определял безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Данное определение вряд ли может похвастаться наличием системы взаимосвязанных общих и специальных признаков безопасности, позволяющих отграничить данное явление от иных родственных, смежных явлений общественной жизни, хотя и сделало понимание безопасности как состояния защищенности доминирующим в отечественной правовой науке.

В юридической литературе существует множество дефиниций  понятия «безопасность». Так, можно встретить понимание безопасности как специфической деятельности. В.В. Серебрянников в качестве безопасности рассматривает «деятельность людей, общества, государства, мирового сообщества народов по выявлению (изучению), предупреждению, ослаблению, устранению (ликвидации) и отражению опасностей и угроз, способных погубить их, лишить фундаментальных материальных и духовных ценностей, нанести неприемлемый (недопустимый объективно и субъективно) ущерб, закрыть путь для прогрессивного развития»¹⁴.

П.П. Тимохин безопасность страны видит в обеспечении благоприятных  условий для развития России, защите жизненно важных национальных интересов общества и государства, обеспечении достижения национальных целей¹⁵.

Имеет место понимание  безопасности как свойства системы. Так, С.З. Павленко отмечает, что безопасность любой сложной функционирующей системы (социальной, природной, живой, неживой) - это ее свойство, которое позволяет этой системе функционировать, развиваться и процветать в любых сложных условиях (конфликта, неопределенности, риска)¹⁶.

В.А. Рубанов, выделяя  нормативно-прикладной и философский смысл понятия «безопасность», в первом случае под безопасностью понимает состояние защищенности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. В философском смысле безопасность приобретает уже значение «надежности существования и устойчивости развития» любых объектов социальной природы. Отсюда он заключает, что безопасность является «атрибутивной характеристикой объектов социальной природы, выделяемой, наблюдаемой и оцениваемой социальными субъектами»¹⁷.

Можно назвать представителей научной мысли, которые безопасность понимают как определенное состояние. Например, И.А. Лазарев определяет безопасность как состояние отношений между субъектами (личностями, социальными группами, нациями, государствами), при которых их существованию, развитию и суверенитету не угрожает военная, экономическая, экологическая или другая опасность¹⁸. Н.Д. Казаков полагает, что понятие безопасности позволяет охарактеризовать состояние устойчивости, стабильности общественного организма по отношению ко всякого рода попыткам давления на него, состояние защищенности от внешних угроз и способности их нейтрализации¹⁹.

Некоторые исследователи  выделяют целый спектр факторов, составляющих в своей совокупности безопасность. Так, Г.М. Сергеев видит национальную безопасность в «совокупности действующих факторов, обеспечивающих благоприятные условия для развития России, боеспособность государства, оптимальное развитие и сохранение его фундаментальных ценностей и традиций, нормальные отношения личности и государства, способность эффективно преодолевать любые внешние угрозы, руководствоваться именно национальными интересами, обеспечивать достижение общих целей»²⁰.

Вышеперечисленные определения, так или иначе, связывают безопасность с интересами, потребностями личности, общества и государства. В силу этого можно обозначить вертикальные уровни безопасности, представленные тремя составляющими: безопасность личности, безопасность общества, безопасность государства. Ее сущность охватывается предупреждением угроз безопасности, адекватной реакцией на возникновение угроз безопасности и ликвидацией последствий проявления угроз безопасности личности, общества, государства. Вертикальные уровни безопасности проходят сквозь горизонтальные уровни безопасности, обеспечивающие защиту жизни, здоровья, гражданских и политических прав и свобод граждан, собственности, государственных и общественных институтов в определенной сфере деятельности²¹.

По мнению Р.Г. Власова, безопасность является социально-философским  понятием. Исходя из этого, безопасность правомерно воспринимать как идеал, к которому вынуждены стремиться человек и создаваемые им формы общественной жизни. Отсюда можно различать два подхода к пониманию философии безопасности: ее абсолютное толкование, предусматривающее идеальную ситуацию, при которой отсутствует какая-либо опасность, и второй подход, учитывающий относительность понятия безопасность²².

Множественность дефиниций  безопасности не снимает проблему постижения сущности этого явления и ее оформления в понятие. На наш взгляд, понятийное определение безопасности возможно посредством отражения в обобщенной форме общих свойств и специфических признаков данного общественного явления.

Национальная безопасность является родовым понятием по отношению  к видам безопасности, классификация которых играет важную роль в построении всей системы обеспечения национальной безопасности и ее правового регулирования. Существует множество классификаций видов безопасности. Так, в Стратегии национальной безопасности до 2020 года закреплено, что силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности. Такие виды безопасности, как государственная и общественная, названы основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации²³. Национальная безопасность определяется Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства²⁴.

В результате рассмотрения вышеизложенных точек зрения можно дать следующее определение понятия «безопасность». Безопасность Российской Федерации - это система общественных отношений (государственных, правовых, политических, экономических, культурных, духовных, религиозных и др.), образующих особое состояние жизнедеятельности социума, его структур и институтов, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности, гармоничное функционирование и поступательное развитие.

Содержание безопасности Российской Федерации на понятийном уровне также нигде не закреплено. Это можно уяснить путем анализа некоторых нормативно-правовых актов, действующих в области обеспечения безопасности. В разделе 4 Стратегии национальной безопасности РФ закрепляется²⁵, что основное содержание обеспечения национальной безопасности состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации. В Стратегии подчеркивается, что состояние национальной безопасности Российской Федерации напрямую зависит от экономического потенциала страны и эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности. Наибольшую критику в научной среде вызывает содержащееся в Стратегии законодательное положение о взаимозависимости общего состояния национальной безопасности государства от экономического потенциала страны и эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности. Считаем недопустимым подобное приравнивание, поскольку, кроме экономического, на обеспечение безопасности воздействуют также военный (оборонный), промышленный (производственный), природоресурсный, информационный и духовный потенциалы государства и общества. Законодательное сужение сферы обеспечения национальной безопасности в этой связи представляется нам более чем неоправданным, поскольку экономическая составляющая государственной политики Российской Федерации имеет ежегодную негативную динамику и выступать практически единственным элементом системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в настоящее время (и более того - на долгосрочную перспективу до 2020 года) вряд ли способна.

Определить содержание безопасности Российской Федерации  можно на основе ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ «О безопасности»²⁶ «Содержание деятельности по обеспечению безопасности».

В целом предложенные в ст. 3 указанного Закона основные компоненты содержания безопасности государства и общества следует, по нашему мнению, разделить на несколько групп, объединенных общим направлением деятельности и смежными правовыми целями и задачами, а именно:

- политико-правовые;

- исполнительно-распорядительные;

- экономические;

- организационно-управленческие²⁷.

Характерно, что все  перечисленные в данной статье элементы содержания деятельности по обеспечению безопасности реализуются в рамках многоаспектной системы управления, которая предполагает наличие определенной функционально организованной структуры (иерархии) и соответствующего набора функций, обеспечивающих названную деятельность, в числе которых выделяются планирование, организация, координация, регулирование, контроль, надзор и прочее. Большая часть указанных функций выделена законодателем в ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ «О безопасности»²⁸.

Необходимо выделить, что закрепленные в указанной статье положения, направленные на создание условий для беспрепятственного осуществления механизма обеспечения безопасности в Российской Федерации, являются государственными средствами прямого воздействия на регулируемые отношения, поскольку отношения, связанные с обеспечением безопасности личности, общества и государства (в идеальном смысле), требуют непосредственного государственного вмешательства. Действительно, негативная динамика названных правоотношений может (и должна) быть урегулирована только при помощи оперативного государственного вмешательства, предполагающего объективную обусловленность ограничения конституционных прав и свобод личности. Названные положения полностью соответствуют элементам административно-правового механизма применительно к способам и средствам воздействия на общественные отношения в сфере подготовки и реализации государственного управления в области обеспечения безопасности, тем самым одновременно выступая концентрированным выражением государственных полномочий различного уровня, которые будут рассмотрены  далее и детализирующие полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Политико-правовые направления  деятельности по обеспечению безопасности государства и общества в Российской Федерации. Необходимо подчеркнуть, что все без исключения направления деятельности по обеспечению безопасности реализуются в политико-правовом пространстве, поскольку находят свое отражение в соответствующих законодательных актах различного уровня. Следовательно, политико-правовое направление является общим (рамочным) и предполагает подготовку, принятие и реализацию необходимого и достаточного правового регулирования отношений, связанных с обеспечением безопасности личности, общества и государства. В названные отношения согласно предоставленным законодательным полномочиям одновременно включаются Президент РФ, высшие исполнительные и законодательные органы Российской Федерации, федеральные и территориальные органы исполнительной власти РФ, а также органы власти и управления субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в части делегированных им конституционных полномочий. В сфере политико-правовых направлений деятельности по обеспечению безопасности функции государства реализуются посредством как правотворческой деятельности путем издания соответствующих нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм, определяющих возникновение, изменение или прекращение отношений в области безопасности государства и общества, так и правоприменительной деятельности по выполнению законов и подзаконных нормативных актов в области безопасности путем издания актов применения права²⁹.

В области правотворчества  в сфере обеспечения безопасности деятельности государства и общества специально уполномоченными государственными и муниципальными органами предполагается издание на основании и во исполнение Конституции РФ федеральных конституционных законов, а также федеральных законов и иных подзаконных актов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами в сфере неукоснительного соблюдения требований в области обеспечения безопасности государства и общества, распространяющихся на неопределенный круг лиц, к которым данные требования обращены.

Исполнительно-распорядительные направления деятельности по обеспечению  безопасности государства и общества в Российской Федерации. Исполнительно-распорядительные направления деятельности в сфере обеспечения безопасности выражаются в организации особой исполнительской деятельности органов власти и управления всех уровней, а также их должностных лиц, связанной с практической реализацией соответствующих законодательных требований, содержащихся в законах, актах президентской власти и иных подзаконных актах. Исполняя предписания, касающиеся обеспечения безопасности, специально уполномоченные государственные и иные органы осуществляют их посредством реализации элементов системы исполнительно-распорядительных действий, выражающихся в принимаемых административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Иными словами, названные органы (вне зависимости от их правового статуса) исполняют требования действующего законодательства в области обеспечения безопасности, распоряжаясь в рамках предоставленной им общей или специальной компетенции³⁰.

К таким направлениям деятельности законодателем относятся:

- прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;

- определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

- координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

- международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности. Объединенные под одним общим правовым знаменателем, указанные виды деятельности реализуются посредством подготовки и принятия актов президентской и правительственной власти, актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Следует отметить, что  приоритетное место в системе  элементов, составляющих содержание деятельности по обеспечению безопасности, занимают прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности.

Законодателем в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ «О безопасности»³¹ проигнорирован понятийный аппарат рассматриваемых отношений, в связи с чем ключевые термины и определения, составляющие основное правовое поле реализации этого Закона, полностью отсутствуют. Для выявления терминологической сущности понятия «угрозы безопасности» в данном контексте необходимо обратиться к положениям Стратегии национальной безопасности РФ, где под ними понимается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства. Несмотря на четкое законодательное закрепление в Стратегии источников внутренних и внешних угроз состоянию национальной безопасности в Российской Федерации, каких-либо должных (или приемлемых) прогнозов и оценок их состоянию и степени реализации в государстве, подготовка которых возложена на Совет Безопасности РФ, явно недостаточно, поскольку в настоящее время прослеживается крайне негативная тенденция к расширению таких угроз, что является источником потенциальной опасности как для Российского государства, так и для общества. Речь идет о расширении влияния НАТО, снижении обороноспособности, приватизации военно-промышленного комплекса, сокращении численности стратегически значимых государственных объектов, латентном нарушении территориальной целостности страны, а также ряде иных вызывающих высокое опасение факторов.

Ряд широких исполнительно-распорядительных полномочий высших органов власти и  управления Российской Федерации реализуются  в рамках определения основных направлений  в области формирования и реализации государственной политики и стратегического планирования в области обеспечения безопасности. Ключевые положения в установленной сфере деятельности содержатся в разделе 5 Стратегии, посвященные основам реализации указанной политики. Так, подчеркивается, что государственная политика Российской Федерации в области национальной безопасности обеспечивается согласованными действиями всех элементов системы обеспечения национальной безопасности при координирующей роли Совета Безопасности РФ за счет реализации комплекса мер организационного, нормативно-правового и информационного характера. Эффективная реализация такой политики обеспечивается за счет консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти, институтов гражданского общества, направленных на отстаивание национальных интересов Российской Федерации путем комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, разработанных в рамках стратегического планирования в Российской Федерации.

Устанавливается, что организационная поддержка реализации политики в сфере обеспечения национальной безопасности заключается в непрерывном совершенствовании системы государственного управления под руководством Президента РФ, а также в развитии системы механизмов стратегического планирования устойчивого развития Российской Федерации³².

Необходимо подчеркнуть, что основные составляющие национальной безопасности России (территориальная, экономическая, социально-демографическая  и др.) рассматриваются Стратегией именно через призму стратегии и показателей устойчивого развития государства и общества, принятых странами мирового сообщества в конце XX века.

Законодателем подчеркивается, что основные направления государственной  политики в сфере обеспечения  безопасности осуществляются в рамках системы единого стратегического планирования в установленной сфере деятельности.

Экономические направления  деятельности в области обеспечения  безопасности. Вне всякого сомнения, реализация всех вышеперечисленных направлений деятельности по обеспечению национальной безопасности требует применения соответствующего экономического механизма, поэтому в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ «О безопасности»³³ имеются соответствующие положения, направленные на финансирование расходов, связанных с обеспечением такой безопасности, а также контроля и надзора за целевым использованием выделенных бюджетных средств. Реализация вышеуказанных мероприятий является обязательной для органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также для находящихся под юрисдикцией Российской Федерации организаций и физических лиц. Одной из существенных конституционных гарантий является положение о том, что специальные экономические меры не должны носить более ограничительный характер, чем это необходимо для устранения обстоятельств, послуживших основанием их применения.

Организационно-управленческие направления деятельности по обеспечению  безопасности. Названная группа отношений возникает в процессе и в результате реализации субъектами исполнительной власти всех уровней и осуществления ими в пределах законодательно предоставленных полномочий определенных регулирующих управленческих функций в отношении руководимых ими подведомственных министерств, служб и агентств, вовлеченных в процесс подготовки, принятия и реализации отношений, связанных с обеспечением безопасности государства и общества. Как отмечает Н.М. Конин, названная сфера общественных отношений включает в себя в качестве крайне взаимосвязанных и взаимозависимых элементов охрану и защиту национальных интересов Российской Федерации³⁴. При этом охрана предполагает наличие системы определенных сил и средств противодействия тем или иным внутренним и внешним угрозам и потенциально возможным посягательствам на стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, а также готовность к их адекватному применению. В свою очередь, защита предусматривает отражение реальной угрозы и чаще всего уже начавшегося посягательства на безопасность личности, общества и государства всеми имеющимися правовыми способами и средствами.