Административно-правовой статус граждан РФ и их административная правосубъектность. Административно-процессуальный статус граждан РФ

1 Административно-правовой статус  граждан РФ и их административная правосубъектность. Административно-процессуальный статус граждан РФ

«Гражданин является субъектом  государственного управления, и нормы  права закрепляют его специфический  статус в данной области, основанный на общем статусе, но во многих чертах отличающийся от него, прежде всего, большей  конкретностью.

Правовой статус граждан в государственном  управлении – это конкретизация общего правового статуса граждан применительно к особенностям (задачам, целям, условиям) государственного управления как одного из видов государственной деятельности»¹ – обоснованно отмечает В.И. Новоселов.

Говоря о правах, свободах и обязанностях личности как об основном элементе ее административно-правового статуса, следует разобраться с вопросом: что является основанием их возникновения  и какие из них входят в состав этого статуса?

Как известно из курса теории государства  и права, права человека выделяются в объективном и субъективном смыслах. В первом случае - это система общепризнанных принципов и норм международного права, закрепляющих положение личности, правила взаимоотношений между людьми, отношения человека и государства. Во втором - закрепленные в правовых нормах, юридически гарантированные государством возможности индивида совершать определенные действия, поступки, пользоваться определенными социальными благами. Юридические обязанности - это мера должного поведения их носителей.

«Права личности, или субъективные права, - это не потенциальные, а реальные социальные возможности индивида, вытекающие непосредственно из закона. Данное положение следует подчеркнуть, поскольку в юридической науке широко утвердилось понимание субъективного права как элемента конкретного правоотношения, возникающего при наличии юридического факта, который порождает данное отношение»² - указывает Е.А. Лукашева.

Такое определение источников возникновения  субъективных прав личности представляется необоснованно узким. Субъективные права могут не только вытекать непосредственно из закона, но возникать и в результате юридических фактов, как в рамках конкретных правоотношений (действия), так и без них (события). При этом способ возникновения, форма проявления и реализация тех или иных прав не имеют принципиального значения для их характеристики как субъективных – обоснованно отмечается другими авторами. Аналогичным образом, на наш взгляд, в праве складывается ситуация и с основаниями возникновения юридических обязанностей.

Что же касается свобод, то следует  исходить из того, что они включаются в состав субъективного права  лица как одна из форм его выражения. М.С. Строгович считал, что «субъективное право лица означает выраженные в норме права и закрепленные в ней: а) возможность пользования определенным социальным благом, б) полномочие совершать определенные действия и требовать соответствующих действий от других лиц, в) свободу поведения поступков в границах, установленных нормой права»³.

Административно-правовой статус личности определяется лишь теми правами, свободами  и обязанностями личности, которые  закреплены в нормах административного  права. Соответственно права, свободы  и обязанности личности, имеющиеся у них из юридических фактов, в содержание их административно-правового статуса не входят.

Комплекс прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления определяется разнообразными по юридической силе нормативными актами: а) международными правовыми актами, ратифицированными Российской Федерацией; б) Конституцией РФ; в) Законами РФ и субъектов РФ; г) всевозможными подзаконными нормативно-правовыми актами.

Реализация гражданином своего административно-правового статуса  происходит в форме использования  гражданином своих прав или выполнения им своих обязанностей. Наиболее важную роль в отношениях гражданина с органами исполнительной власти (в административно-правовых отношениях с участием граждан) играют конституционные права граждан, закрепленные в Главе 2 Конституции Российской Федерации.

Несмотря на то, что конституционные  права граждан определяют основу его конституционно-правового статуса, они являются также определяющими и для реализации его административно-правового статуса. Нормы административного права зачастую более конкретно осуществляют правовое регулирование отношений, связанных с реализацией тех или иных конституционных прав. Так, реализация конституционного права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23 Конституции) конкретизируется в нормах административного права, содержащихся в Федеральном Законе от 27.07.2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»; конституционного права граждан на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции) - в нормах административного права, содержащихся в Федеральном Законе «О полиции»; конституционного права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции) - в нормах административного права, содержащихся в Федеральном Законе от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и т.д.

Кроме того, существует достаточно большое  количество прав граждан, правовое регулирование  реализации и ограничения которых, содержится лишь в нормах административного  права. Эта категория прав граждан  остается за рамками Конституции  Российской Федерации, но определяет административно-правовой статус гражданина. К таким правам следует отнести право на управление транспортным средством (Федеральный Закон от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»); право на приобретение и хранение оружия (Федеральный Закон от 13.12.1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»); право на занятие частной детективной и охранной деятельностью (Федеральный Закон от 11.03.1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации») и т.д. Более подробно вопросы правового регулирования отношений, связанных с реализацией и ограничением названной категории прав, рассматриваются при изучении других тем Общей, а также Особенной части Административного права РФ и отдельных тем курса «Административная деятельность ОВД».

По мнению В.И. Новоселова, «в состав правового статуса входит также  еще один особый элемент: права-обязанности. Дело в том, что среди правовых категорий имеется одна специфическая категория – права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т.д.)»⁴. Представляется невозможным согласиться с указанным мнением. Следует различать разные по объему действия. Конституционной обязанностью являлось получение основного общего образования. Получение среднего профессионального и высшего образования является конституционным правом и т. д. Равные же по объему действия не могут быть одновременно правом и обязанностью лица, поскольку эти понятия взаимоисключающие.

Выполнение гражданами своих обязанностей, закрепленных в нормах административного  права, также является формой реализации ими своего административно-правового статуса.

Также как и в случае с правами, нормы административного права  зачастую более конкретно осуществляют правовое регулирование отношений, связанных с выполнением гражданами тех или иных своих конституционных обязанностей. Так, выполнение гражданином своей конституционной обязанности по защите Отечества (ст. 59 Конституции) конкретизируется в нормах административного права, содержащихся в Федеральных Законах от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и в Федеральном Законе от 25.07.2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»; конституционной обязанности по уплате законно установленных налогов и сборов (ст. 57 Конституции) – в Налоговом Кодексе РФ; конституционной обязанности по сохранению природы и окружающей среды (ст. 58 Конституции) – в Федеральном Законе от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и т.д.

Вместе с тем, выполнение большей  части обязанностей граждан (как  связанных с реализацией их специальных  прав, так и не связанных с этим) прописаны лишь в нормах административного  права, содержащихся в отдельных  законах или подзаконных актах Российской Федерации.

За невыполнение, либо ненадлежащее выполнение гражданами своих юридических  обязанностей наступает их юридическая  ответственность в соответствии с действующими нормативно-правовыми  актами Российской Федерации.

Вторым элементом административно-правового  статуса граждан были названы административно-правовые гарантии их прав, свобод и обязанностей. В силу своей значимости и сложности восприятия, они будут рассмотрены отдельно.

В качестве третьего элемента административно-правового  статуса граждан называлась административная праводееспособность гражданина или его правосубъектность.

Административная правоспособность гражданина – это признаваемая за ним государством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера.

Административная правоспособность возникает с момента рождения. Однако в момент рождения она еще не полная и не у всех равная. Она может отличаться в зависимости от пола, состояния здоровья. С достижением определенного возраста, получением образования и т. д. она развивается и изменяется. Так, Президентом РФ можно стать лишь после достижения 35-летнего возраста, являться носителем права на поступление в ряд учебных заведений можно лишь до 30 лет и т. д. Административную правоспособность нельзя изменить по собственному желанию. Ее объем устанавливается и изменяется лишь государством. Административное законодательство предусматривает возможность полного или временного лишения некоторых прав.

Условием реализации административной правоспособности является наличие у гражданина административной дееспособности. Административная дееспособность гражданина – признаваемая за ним государством способность своими действиями осуществлять, приобретать права и выполнять возложенные на него обязанности административно-правового характера.

Административная дееспособность граждан РФ возникает позже административной правоспособности, но конкретный возраст ее наступления в законодательстве не установлен. В ряде случаев она наступает уже с шестилетнего возраста (ответственность школьников за систематическое неуспевание по ряду предметов или нарушение дисциплины). Так же, как и административная правоспособность, административная дееспособность развивается и изменяется. Как правило, полная дееспособность наступает с 18-летнего возраста (административная деликтоспособность – с 16-ти лет). В соответствии с законом некоторые граждане могут быть признаны полностью или частично недееспособными.

На основе правоспособности дееспособные граждане реализуют свои субъективные права, выполняют свои обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения.

Виды административно-правового  статуса граждан

В административном праве выделяется три вида административно-правового статуса граждан: общий для всех административно-правовой статус гражданина, специальный статус определенных групп граждан и индивидуальный статус конкретных лиц.

Содержание общего административно-правового  статуса гражданина определяется, прежде всего, общими для всех граждан субъективными правами и обязанностями. На содержание общего административно-правового статуса не влияют многочисленные и разнообразные права и обязанности, которые постоянно возникают и прекращаются у субъектов в зависимости от выполнения ими тех или иных профессиональных функций, общественного положения, характера правоотношений, в которые они вступают, других обстоятельств. Основные права и обязанности граждан, определяющие его общий административно-правовой статус, содержатся в Главе 2 Конституции РФ, но, кроме того, они могут содержаться и в некоторых Законах РФ. К числу прав этой группы относятся права: на участие в государственном управлении; личные и имущественные права и свободы; на получение содействия аппарата управления в реализации прав и законных интересов и др. Общими являются обязанности: соблюдать законность; оказывать содействие аппарату управления (в установленных законодательством случаях) и т. д.

Специальный административно-правовой статус граждан характерен для определенных групп граждан и закрепляет особенность  их правового положения в сфере  государственного управления. Д.Н. Бахрах выделяет четыре основных признака, по которым классифицируются все группы граждан, имеющих специальный административно-правовой статус: 1) члены административных коллективов; 2) субъекты административной опеки; 3) жители территорий с особым административно-правовым режимом; 4) субъекты разрешительной системы⁵. Позже к этим четырем основаниям возникновения специального административно-правового статуса граждан им были добавлены еще два: государственные служащие и лица, совершившие правонарушения (прежде всего лица, совершившие умышленные преступления)⁶.

Под административным коллективом  в административном праве предлагается понимать личный состав организации, в которой отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом. Однако в рассматриваемом нами смысле под административным коллективом представляется более правильным понимать любой организованный коллектив людей, чья внутренняя организационная структура в той или иной форме признана государством. Это обусловлено тем, что хотя внутриорганизационные отношения негосударственных коллективных субъектов права и не регулируются нормами административного права, но личный состав таких коллективов по признаку членства в этом коллективе также может иметь особенности в своем правовом положении, в том числе и в сфере государственного управления. Именно поэтому под членами административного коллектива нами понимаются граждане, состоящие в устойчивых правовых отношениях с каким-либо коллектив людей, чья внутренняя организационная структура в той или иной форме признана государством (учебным заведением, государственным органом, местом отбывания наказания в виде лишения свободы и т. д.). Специальное правовое положение этих граждан и обусловливается необходимостью иметь дополнительные права и обязанности, связанные с членством в данном административном коллективе. Возникают такие специальные права и обязанности у граждан с момента принятия их в члены административного коллектива и прекращаются с момента прекращения этого членства. В зависимости от вида административного коллектива у его членов превалирует наличие в большем объеме либо специальных прав, либо специальных обязанностей.

Под субъектами административной опеки  понимаются лица, нуждающиеся в защите государства в связи с некоторыми демографическими неблагоприятными факторами, техническими и экологическими катастрофами и т. д. Не следует путать административную опеку с социальной (например, выплата пенсий). Вместе с тем надо отметить слабую теоретическую разработку в административном праве содержания термина «административная опека» и ее отличия от опеки социальной. Исследования ученых в этой области внесли бы сегодня большой вклад в науку административного права.

Субъекты административной опеки  имеют специальное правовое положение в обществе ввиду того, что государство признало необходимость их дополнительной защиты, а, следовательно, их особенность заключается в преобладании у такой группы граждан специальных прав над их специальными обязанностями.

Жители территорий с особым административно-правовым режимом имеют специальный административно-правовой статус по территориальному признаку. Этот специальный статус определяется особенностями правового положения той или иной территории (зоны). Особый административно-правовой режим могут иметь следующие территории: приграничные зоны; закрытые города; заповедники, заказники; территории, на которых введено чрезвычайное положение; карантинные территории; зоны свободного экономического предпринимательства и т. д.

В названии этой категории граждан, имеющих специальный административно-правовой статус, имеется термин «жители». По нашему мнению, даже оговорка о постоянных и временных жителях территории не охватывает всех носителей комплекса специальных прав и свобод по данному признаку. Более правильным было бы распространить этот признак не только на жителей, но и на лиц, находящихся на территориях с особым административно-правовым режимом, так как на них также распространяются специальные права и обязанности, необходимые для поддержания особого правового режима этой территории.

Как правило, особый правовой режим  этих территорий заключается в ужесточении  правового режима (за исключением  свободных экономических зон) и  соответственно специальные обязанности  у лиц, находящихся на территориях  с особым административно-правовым режимом, имеют преобладающий характер по отношению к их специальным правам.

Для понимания специального административно-правового  статуса субъектов разрешительной системы необходимо определиться с  понятием «разрешительная система». Под разрешительной системой обычно понимается форма административной деятельности полиции как способ охраны общественного порядка и безопасности. Но это понимание в узком смысле слова. Под разрешительной системой в нашем случае следует понимать совокупность правил и саму деятельность, осуществляемую в определенном порядке, предполагающем получение разрешений на ее осуществление. Носителями комплекса специальных прав и свобод по данному признаку будут являться граждане, уже получившие такие разрешения (на управление транспортным средством, ношение и хранение огнестрельного оружия и т. д.) Рассматриваемый вид статуса призван обеспечить гражданам нормальную реализацию своих прав и обеспечить при этом должную общественную безопасность путем исполнения ими специальных обязанностей.

Очевидно, что каждая из этих четырех  родовых общностей состоит из множества видовых категорий  граждан, обладающих комплексом специальных прав и обязанностей, предоставленных им нормами административного права. Преобладающим здесь будут специальные права, которыми они наделяются государством в рамках его «разрешительной» деятельности.

Что же касается государственных служащих, то следует отметить, что быть государственным  служащим вне рамок какого-либо административного  коллектива невозможно (а, следовательно, все они имеют специальный  административно-правовой статус по признаку членства в административном коллективе). Лица же, совершившие правонарушения несут ответственность каждый индивидуально, исходя из правового принципа индивидуализации наказания, а, следовательно, изменения их административно-правового статуса происходит по другому признаку.

Наряду с общим и специальным  административно-правовым статусом каждый гражданин обладает и статусом индивидуальным. Поскольку индивидуальные права и обязанности в содержание правового статуса не входят, можно сделать вывод о том, что индивидуальный административно-правовой статус определяется комплексом общих прав и обязанностей и тех специальных прав и обязанностей, носителем которых является конкретный индивид.

     2 Административно-правовой  статус иностранных граждан и  лиц без гражданства. Административно-процессуальный  статус иностранных граждан и  лиц без гражданства

Определение особенностей административно-правового  статуса иностранных граждан и лиц без гражданства основывается на Конституции РФ. Эти особенности непосредственно закреплены, прежде всего, в Федеральном Законе от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Отдельные положения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства содержатся в ряде других федеральных законов (например, Законах РФ: «О полиции», «О прокуратуре», «Об обороне», «О статусе военнослужащих» и т.д.). Наряду с этим, правовое положение иностранных граждан в РФ определяется международными договорами Российской Федерации.

В соответствии с Законом РФ «О правовом положении иностранных  граждан в Российской Федерации», иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства – это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

В соответствии со статьей 10 названного Закона, документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в РФ, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации, являются:

1) документ, выданный иностранным  государством и признаваемый  в соответствии с международным  договором Российской Федерации  в качестве документа, удостоверяющего  личность лица без гражданства;

2) разрешение на временное проживание;

3) вид на жительство;

4) иные документы, предусмотренные  федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

По общему правилу иностранные  граждане пользуются в РФ правами  и несут обязанности наравне с гражданами РФ. Исключения из этого общего правила могут быть предусмотрены лишь федеральным законом.

Так, законодательство РФ определяет порядок временного пребывания иностранных  граждан в РФ, а также особый порядок их въезда, выезда на территорию РФ, регистрации, постоянного или  временного проживания в Российской Федерации и передвижения по ее территории.

Кроме того, законодательством определяются и особые условия участия иностранных  граждан в трудовых отношениях на территории РФ. Однако все перечисленные  особенности относятся к особенностям общего правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. К особенностям административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства следует отнести следующее.

Иностранные граждане в РФ не имеют  права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ.

Иностранный гражданин не имеет  права: находиться на муниципальной  службе; замещать должности в составе  экипажа судна, плавающего под Государственным  флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ; заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом. Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу).

Неисполнение или ненадлежащее исполнение иностранными гражданами либо лицами без гражданства возложенных  на них законодательством РФ дополнительных юридических обязанностей влечет наступление соответствующей юридической ответственности. Кроме того, юридическая ответственность предусмотрена и в отношении должностных лиц организаций, принимающих в РФ иностранных граждан, и не обеспечивающих их надлежащее обслуживание или не исполняющих (ненадлежащим образом исполняющих) обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ.

Классификация иностранных  граждан:

1) по сроку пребывания на территории  Российской Федерации:

• постоянно проживающие на территории Российской Федерации – иностранные граждане, имеющие разрешение и вид на жительство, выданное органами внутренних дел;

• временно пребывающие на территории Российской Федерации – иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации на иных законных основаниях;

• следующие через территорию Российской Федерации транзитом;

2) по степени подчиненности юрисдикции  РФ:

• граждане, обладающие дипломатическим  иммунитетом;

• граждане, не обладающие дипломатическим  иммунитетом;

• военнослужащие иностранных воинских частей, экипажей военных кораблей, самолетов военно-воздушных сил (ВВС);

• члены официальных государственных, межпарламентских, межправительственных делегаций, миссий;

• граждане, служащие в международных  организациях;

• граждане, работающие по контрактам с российскими учреждениями, предприятиями, организациями;

• свидетели и иные лица, статус которых определен международными договорами РФ;

3) по целям нахождения на территории  Российской Федерации:

• работники дипломатических и  консульских учреждений, международных организаций;

• корреспонденты и журналисты, аккредитованные  в Российской Федерации;

• преподаватели в учебных заведениях;

• лица, относящиеся к иностранной  рабочей силе, – трудящиеся эмигранты;

• лица, находящиеся на лечении  и отдыхе, и т. д.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства:

1) не могут быть приняты на  государственную службу, занимать  должности в органах государственной власти и местного самоуправления, связанные с наличием гражданства Российской Федерации;

2) не допускаются к деятельности, связанной с государственной  тайной;

3) не могут участвовать в отправлении  правосудия;

4) не обладают ни активными,  ни пассивными избирательными  правами;

5) не имеют права участвовать  в референдуме;

6) на них не распространяется  воинская обязанность;

7) не могут быть членами политических  общественных объединений;

8) за ряд правонарушений к  ответственности могут привлекаться  только иностранные граждане  и лица без гражданства (нарушение  режима пребывания);

9) только к иностранным гражданам  и лицам без гражданства применяются  некоторые административные взыскания  (административное выдворение);

10) могут въезжать на территорию  Российской Федерации при наличии  специальных разрешений (исключение  составляют граждане Содружества  Независимых Государств (СНГ), с которыми  заключено соглашение о безвизовом порядке въезда и выезда);

11) проживают и осуществляют  свою деятельность на основании  специальных разрешений;

12) устанавливаются ограничения  в передвижении и в выборе  места пребывания и жительства (пограничная зона, специальные охраняемые  территории);

13) по территории, открытой для  иностранцев, могут свободно перемещаться при условии уведомления об этом органов внутренних дел;

14) могут приобретать гражданское  оружие по лицензии, выданной  органами внутренних дел, но только на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, и при условии вывоза ими оружия с территории Российской Федерации – в течение пяти дней со дня приобретения;

15) при наличии обстоятельств,  установленных законодательством,  выезд из Российской Федерации может быть не разрешен.

Административно-правовой статус беженцев

Беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Основания и процедура  признания лица беженцем:

• обращение с ходатайством о  признании беженцем;

• предварительное рассмотрение ходатайства;

• принятие решения о выдаче свидетельства  о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

• выдача свидетельства либо уведомления  об отказе в рассмотрении ходатайства  по существу;

• рассмотрение ходатайства по существу;

• принятие решения о признании  беженцем либо об отказе в признании  беженцем;

• выдача удостоверения беженца  либо уведомления об отказе в признании  беженцем.

Лицо, признанное беженцем, имеет следующие права.

1. Получать услуги переводчика  и получать информацию о порядке  признания беженцем, о своих правах  и обязанностях, а также иную  информацию.

2. Получать содействие в оформлении  документов для въезда на территорию Российской Федерации в случае, если данные лица находятся вне пределов территории Российской Федерации.

3. Получать содействие в обеспечении  проезда и провоза багажа к  месту пребывания в порядке,  определяемом Правительством РФ.