Административное принуждение. 8

3

        Введение.

        Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.

        По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Видами нелегального принуждения являются агрессия других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть незаконных формирований). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, т. е. административный произвол.

        Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их нарушением, понуждает к соблюдению государственно-властных предписаний *[1].

        В зависимости от той или иной отрасли права, государственные меры принуждения имеют расхождения в своих особенностях и характере, которые обусловлены существованием отличий между:

а) отраслевыми нормами  и теми, которые складываются под  их влиянием;

б) степенью общественной опасности  отраслевых деликтов *[2].

        Вследствие названных обстоятельств, виды государственного принуждения принято рассматривать как явления производные от существующих областей права и присущих этим областям правонарушениям.

        На этих основаниях выделяют:

а) административное принуждение;

б) уголовно - правовое принуждение;

в) гражданско - правовое принуждение;

д) дисциплинарное принуждение.

       Рассмотрим  более подробно такой вид государственного  принуждения как административное.

1. Понятие и виды административного принуждения.

       Указанные  выше виды государственного принуждения отличаются друг от друга по следующим основным признакам:

       1) административное принуждение устанавливается как законами, так и подзаконными актами, либо их нормами об административных правонарушениях, то есть имеет собственную нормативно - правовую базу. В отличие от этого уголовно – правовое принуждение устанавливается только законами; дисциплинарно – правовое – законодательством о труде, а также различными законами, подзаконными актами, устанавливающими особенности положения отдельных категорий работников и служащих;

4

гражданско – правовое принуждение – законодательством  о труде, гражданским законодательством, а в отдельных случаях –  нормами административного права;

        2) основанием административного принуждения является, в большинстве случаев, административное правонарушение, уголовно - правового – преступление, дисциплинарно – правового – дисциплинарный проступок, гражданско - правового – причинение материального вреда (ущерба) или гражданско - правовой деликт;

        3) субъектами административного принуждения могут быть как физические, так и юридические лица, уголовно - правового – только физические лица, гражданско - правового – и физические, и юридические лица;

        4) за административные правонарушения предусмотрены административные наказания, за преступления – уголовные наказания, за дисциплинарные проступки – дисциплинарные взыскания, материальное принуждение выражается в имущественных санкциях;

        5) административные наказания применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц: исполнительной власти, местного самоуправления, а также судами (судьями); уголовные наказания – только судом, дисциплинарные взыскания – органами и должностными лицами, наделенными такой властью и в пределах их компетенции, меры гражданско-правового принуждения – судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в отдельных случаях – в административном порядке;

       6) административные наказания налагаются органами и должностными лицами на тех лиц, совершивших административное правонарушение, которые не находятся у них в подчинении. По данному признаку административное принуждение отличается от дисциплинарного, меры которого к работникам и служащим применяются в основном в порядке подчиненности вышестоящим органом или должностным лицом. В некоторых случаях в таком же порядке могут применяться меры гражданско – правового принуждения (например, администрация за причиненный ущерб предприятию его работником);

       7) применение административного наказания не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное взыскание в течение установленного срока;

       8) меры административного принуждения применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях. Уголовные дела рассматриваются в соответствии с уголовно - процессуальным законодательством, дисциплинарные -  в соответствии с нормами, устанавливающими порядок дисциплинарного производства, дела о материальной ответственности, как правило, в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства.*[2].

        Таким образом, административное принуждение обладает рядом черт, отличающих его от других видов принуждения. Но главная особенность

5

административного принуждения  состоит в том, что его основанием является административное правонарушение, а мерами – административное        предупреждение, административное пресечение и административное наказание.

        Административное принуждение призвано решать широкий круг управленческих задач, которые отличаются по значимости, уровню сложности, территориальным и временным характеристикам, другими особенностями. Эти факторы предполагают, чтобы в каждом отдельном случае применялись индивидуальные меры административного принуждения, их определенная комбинация. В этой связи вопросы видовой классификации мер административного принуждения приобретают чрезвычайную актуальность.

        Меры административного принуждения могут быть классифицированы по различным основаниям, в качестве которых выступают:

-   характер и специфика  правоограничений;

-   порядок применения;

-   субъект применения;

-   нормативные основания;

-   фактические основания;

-   способы обеспечения общественного порядка и их целевое предназначение.

     1. По характеру и специфике правоограничений меры административного принуждения подразделяются на меры физического, психического, имущественного и организационного правоограничения. Здесь во главу угла поставлены те лишения, которые несет субъект в результате применения данных мер.

        2. По порядку применения меры административного принуждения подразделяются на применяемые в судебном и несудебном (административном) порядке. Основная масса мер применяется во внесудебном порядке, что обусловлено правовой природой данных мер.

        3. В зависимости от субъекта применения различают меры, применяемые индивидуальными субъектами (должностными лицами), и меры, применяемые коллегиальными субъектами (инспекциями, комиссиями и т.п.). В подавляющем большинстве случаев выступают индивидуальные субъекты, что связано с необходимостью оперативного применения. Коллегиальные органы применяют в основном меры административной ответственности (суды, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и др.).

        4. В соответствии с нормативными основаниями различают меры административного принуждения, содержащиеся в законах и меры, закрепленные в подзаконных нормативных актах.

        Следует различать первичное установление мер административного принуждения в подзаконных нормативных актах и вторичное, когда по ходу дела разъясняется, конкретизируется их материально-правовая сущность и

6

порядок применения. В этой связи возникает проблема законности нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и других субъектов  государственного управления и местного самоуправления, их соответствие Конституции  РФ, федеральным конституционным  и федеральным законам, т.е. речь идет о выстраивании иерархии нормативно - правовых актов, регламентирующих меры административного принуждения.

        5. Классификация мер административного принуждения на виды осуществляется также с учетом фактических оснований применения, то есть в зависимости от конкретных жизненных обстоятельств (действий, событий), с которыми нормы права связывают возникновение охранительных правоотношений, в чьих рамках реализуются меры административного принуждения.

        Фактические основания можно разделить на правонарушения и на обстоятельства, вызывающие необходимость применения мер административного принуждения в связи с возникновением аномалий относительно правового содержания – это такие действия и события, которые не связаны с противоправной деятельностью человека, но в случае невмешательства могут причинить ущерб нормальному ходу общественных отношений

        6. Наиболее важными критериями классификации мер административного принуждения на виды выступают способы обеспечения общественного порядка и их целевое предназначение.

        Данная классификация, по сути дела, включает в себя два критерия:

-      способ обеспечения общественного порядка;

- целевое предназначение  применяемых мер административного  принуждения. 

        Если первый критерий указывает на способ принудительного воздействия, то второй акцентирует внимание на результаты, которые должен достичь в конечном итоге правоприменитель.

        Названная классификация позволяет не только проанализировать характер внешнего воздействия мер административного принуждения на участников управленческих отношений, но и понять их предназначение, увидеть тот моделируемый результат, который должен наступить в результате применения принудительных мер. *[3].

        Ученые – административисты традиционно уделяют внимание данному основанию классификации. Вместе с тем их воззрения на видовое деление мер принуждения в соответствии с данным критерием не отличаются единством. Изначально меры административного принуждения предполагалось классифицировать на две группы: административные взыскания и иные меры административного принуждения.

        Существенный вклад в решение вопроса классификации мер принуждения внес Д.Н.Бахрах, который называет меры наказания (административные взыскания), меры пресечения, восстановительные меры. Обращает на себя внимание выделение в самостоятельную группу

7

административных правовосстановительных мер. Он отмечает, что меры пресечения направлены на прекращение противоправных действий и состояний, они используются для того, чтобы не допустить новых  правонарушений, вредных последствий. Восстановительные меры применяются  с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения  вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависят от характера и  размера вреда, причиненного правонарушителем. *[4].

       Широкое распространение получила четырех элементная классификация мер административного принуждения. Так, В.Г.Розенфельд и Ю.Н.Старилов предлагают классифицировать меры административного принуждения на:

1) меры административного  предупреждения;

2) меры административного  пресечения;

3) меры административной  ответственности;

4) меры административного обеспечения. *[5].

        По другой версии, меры административного принуждения можно подразделить на:

1) административно - предупредительные  меры;

2) меры административного  пресечения;

3) меры административной  ответственности;

4) меры административно  - процессуального обеспечения.

        Мнение о самостоятельности мер административно - процессуального принуждения (обеспечения) высказано А.И.Дворяком, А.П.Клюшниченко, Р.Р.Кисиным, Л.Л.Поповым и другими учеными.

        Н.В.Макарейко выделяет следующие группы мер административного принуждения:

1) административно - предупредительные  меры;

2) меры административного  пресечения;

3) меры административно  - процессуального обеспечения;

4) административные правовосстановительные  меры;

5) меры административной  ответственности (административные взыскания)*[6].

        В целом по вопросу о классификации мер административного принуждения в науке административного права выделяют две основные точки зрения (другие – это модификация этих двух точек зрения).

       Первая сводится к двухчленной классификации административного принуждения: административные наказания; иные меры административного принуждения. Она выдвинута в конце 40-х годов С.С.Студеникиным, Ц.А.Ямпольской и другими. В основу данной классификации положен формальный признак – наличие административных санкций.

      Вторая предложена М.И.Еропкиным в конце 50-х годов и получила наибольшее распространение. В ней говорится о существовании трех видов мер административного принуждения:

1)   административно  - предупредительные меры;

2)   административно  - пресекательные меры;

8

3)   меры административной ответственности*[7].

       Меры административного предупреждения имеют целью не дать совершиться противоправному поступку, они применяются, если правонарушение только предполагается. Меры административного пресечения предназначены для того, чтобы прекратить противоправный поступок, не дать ему разрастись, уменьшить возможные убытки. Они применяются, если проступок уже начался. Меры ответственности за нарушение норм административного права применяются, если установлен состав противоправного поступка, если поступок является правонарушением.

        Перейдем теперь к более подробному изучению административно – предупредительных, административно – пресекательных  мер, а также мер административной ответственности в связи с тем, что они являются наиболее распространенными при рассмотрении дел о применении к лицу мер административного принуждения.

2. Административно - предупредительные меры

      Административно - предупредительные меры получили широкое распространение в сфере деятельности органов исполнительной власти. А.П.Коренев под мерами административного предупреждения понимает способы и приемы, направленные на предупреждение правонарушений и недопущение их отрицательных, вредных последствий, а также на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

        Особенность этих норм заключается в их нормативном закреплении, а точнее в том, что они содержатся в диспозициях правовых норм, в то время как другие виды мер административного принуждения закрепляются санкциями.

        Вопрос о самостоятельности существования мер административного предупреждения является спорным. Основная масса ученых полагает, что предупредительные средства в своей совокупности образуют самостоятельный вид административного принуждения.

        Однако Д.Н.Бахрах настойчиво и последовательно указывает, что, отмечая большое значение предупредительных средств, следует признать, что они не являются принудительными. Данная позиция, являясь следствием суждения автора о том, что основанием применения мер административного принуждения выступает факт совершения правонарушения. В то время как основанием применения предупредительных мер служит юридическая презумпция, то есть предположение о том, что в результате не применения или несвоевременного применения данных мер будет совершено правонарушение или наступят иные вредные последствия, связанные с действием непреодолимых сил природы и техногенными процессами. *[8]

        Сущность предупреждения (предотвращения, профилактики) правонарушений состоит:

9

-   во-первых, в том,  чтобы не допустить противоправного  поведения со стороны конкретных  лиц, которые к такому поведению  склонны;

-   во-вторых, в устранении  причин, которые содействуют совершению  правонарушений и созданию условий,  которые исключают противоправное  поведение.

        Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, все подобные меры осуществляются в принудительном порядке, то есть в порядке односторонней реализации юридически – властных полномочий компетентных исполнительных органов (должностных лиц). Поэтому меры административного предупреждения невозможно представить в качестве мер, лишенных элементов административного принуждения; они, как правило, выражаются в виде определенных ограничений и запретов.

        Административно – предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и в этом смысле предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений.

        Меры такого рода многообразны, применяются в различных областях общественной жизни и различными субъектами с компетенцией контрольно-надзорного характера (специальные государственные инспекции и т.п.). В основном они носят отраслевой (ведомственный) профиль, но могут осуществляться и органами с общей управленческой компетенцией.

       Таким образом, исходя из вышеуказанного, можно выделить характерные для административно - предупредительных мер принципы:

       1) административно – предупредительные меры закреплены в законодательных и иных нормативных актах, предусматривающих обязательные действия либо устанавливающие запреты и ограничения под угрозой применения административных санкций за их неисполнение;

        2) принудительный характер данных мер состоит в реализации властных и односторонних действий, которые не согласовываются с противоположной стороной соответствующего правоотношения. Но, тем не менее, последняя обязана исполнить предписанное им со стороны уполномоченных органов (должностных лиц), выполнить необходимые в данной ситуации действия либо воздержаться от их совершения;

        3) меры административного предупреждения не связаны с совершением административного правонарушения, то есть правонарушение не совершено, а принудительные механизмы в отношении физических и юридических лиц уже применяются.

        Административно - предупредительные меры чрезвычайно  разнообразны. Это обусловлено необходимостью применения отличных по интенсивности предупредительных средств в ходе превентивной деятельности. К числу наиболее часто встречающихся в правоохранительной деятельности следует отнести следующие меры:

- контрольные проверки (в  т.ч. таможенные и налоговые);

- проверка документов;

10

- остановка транспортных  средств;

- личный досмотр;

- досмотр ручной клади  и багажа пассажиров воздушного  судна;

- вхождение в дома граждан;

- введение карантина;

- закрытие участков Государственной  границы, участков дорог, улиц  и  т.п.;

- принудительное медицинское  освидетельствование;

- административный надзор  за лицами, освобожденными из  мест лишения свободы;

- надзор за соблюдением правил пожарной безопасности;

- установление комендантского часа;

- введение пропускного режима;

-  временное запрещение проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций;

- временное изъятие у граждан гражданского оружия и др. *[9]

   Применение этих и других мер строго регламентировано. Так, например, в соответствии с Федеральным законом "О полиции" от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ (ст.13) ей предоставляется право применять следующие административно - предупредительные меры:

    1) проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом; проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности, контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации;

    2)  патрулировать населенные пункты и общественные места, оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны, использовать другие формы охраны общественного порядка;

    3) применять в процессе контроля (надзора), осуществляемого в соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона, предусмотренные федеральным законом меры наблюдения за ходом социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы;

    4) доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации; доставлять по письменному заявлению граждан в медицинские организации либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции

11

находящихся совместно с  ними в жилище граждан в состоянии  алкогольного, наркотического или иного  токсического опьянения, если есть основания  полагать, что они могут причинить  вред жизни и здоровью граждан, нанести  ущерб имуществу; направлять и (или) доставлять на медицинское освидетельствование  в соответствующие медицинские  организации граждан для определения  наличия в организме алкоголя или наркотических средств, если результат освидетельствования  необходим для подтверждения  либо опровержения факта совершения преступления или административного  правонарушения, для расследования  по уголовному делу, для объективного рассмотрения дела об административном правонарушении, а также проводить  освидетельствование указанных  граждан на состояние опьянения  в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

     5) осуществлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств при наличии данных о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры либо ядовитые или радиоактивные вещества, изымать указанные предметы, средства и вещества при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения; принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами; и другие. *[10]

       Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» должностным лицам уполномоченных на то органов власти в условиях чрезвычайного положения в статьях 12 и 13 предоставлено право:

       1) устанавливать ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;

       2) вводить особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее;

       3) устанавливать особый порядок продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

       4) запрещать забастовки и иные способы приостановления или прекращения деятельности организаций;

       5) ограничивать движение транспортных средств;

       6) осуществлять досмотр транспортных средств и другие. *[11]

       Также различные меры административного предупреждения, направленные на предупреждение правонарушений в сфере государственного управления, используются и другими органами исполнительной власти.

12

        Итак, меры административного предупреждения – это разновидность мер административного принуждения, применяемых специально уполномоченными субъектами. Их главной особенностью является четко выраженный профилактический характер, что позволяет использовать эти меры для предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности в специфических условиях, когда интересам общества создается известная угроза. В то же время меры административного предупреждения применяются при отсутствии правонарушений, в особых или чрезвычайных обстоятельствах. Реальных правонарушений при этом нет, но они могут появиться, если не будут применены меры административного предупреждения, что позволяет им быть важнейшим средством превенции административных и иных правонарушений. Если же меры административного предупреждения не возымели должного действия, то в действие вступают иные меры административного принуждения, которые непосредственно воздействуют на правонарушителя.

3. Меры административного пресечения

       Меры административного пресечения применяются в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. Эти меры, так же как и административно-предупредительные, достаточно многообразны и осуществляются различными субъектами системы исполнительной власти во многих сферах государственного управления.

       Наиболее типичные из них связаны с:

-      требованием прекратить противоправное деяние;

-     административным задержанием лица, совершившего административное правонарушение;

-    принудительным лечением лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих;

-       временным отстранением от работы инфекционных больных;

-     запрещением эксплуатации транспортных средств, если их техническое состояние не отвечает установленным требованиям;

-      запрещением или ограничением ремонтно-строительных и других работ, если не соблюдаются необходимые требования по обеспечению общественной безопасности;