Административное принуждение. 12

Вопрос 1.

Согласно  теории разделения властей парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти.

Парламент - родовое название высшего представительного и законодательного органа в демократических государствах. Парламентом этот орган именуется в Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Бельгии и др.; в США и большинстве стран Латинской Америки он называется конгрессом, в РФ - Федеральным Собранием, в Литве и Латвии - сеймом и т.д. Различаются однопалатная и двухпалатная структуры парламента.

Современный парламент — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими другими полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры и т. д.

В парламенте и его палатах формируются  различные органы. Одни из них имеют  определённую компетенцию, предусмотренную  в конституциях, другие представляют собой вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента (например, хозяйственные  органы). Кроме того, парламент создаёт  отдельные органы, которые занимаются определённой сферой деятельности, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения  парламента, отчитываются перед ним (например, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека). Парламент может  в любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или  должностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определённый срок, что служит им определённой гарантией (например, центральные избирательные комиссии в ряде стран).

Существуют две разновидности парламентов: двухпалатные и однопалатные.

Исторически двухпалатная система построения парламентов (бикамерализм) существовала для того, чтобы обеспечить представительство  различных слоев общества. Верхняя  палата была введена для представительства  аристократии, нижняя - для представительства  широких слоев населения.

В современных  условиях двухпалатная система имеет  место обычно в федеративных государствах, где верхняя палата представляет субъектов федерации. (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.).

Примерно  в половине государств Европы существуют однопалатные парламенты (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

Палаты  парламента имеют разные названия (нередко  — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда  она в состоянии отсрочить  принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться  с решением нижней палаты — может  быть преодолено последней (UK, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

Палаты  парламента неодинаковы по своей  численности. Обычно нижняя палата в  два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочисленнее верхней. Лишь в UK иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член — в палате общин. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат.

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами.

Депутаты  нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4-5 лет либо непосредственно  гражданами, либо путем многостепенных выборов (Китай). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин - в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий - в Пакистане, для ассирийцев - в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов - рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае - от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности - находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике - создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.

Нижняя  палата и однопалатный парламент переизбираются целиком, и прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе.

О нижней палате парламента ФРГ.

Основной  закон 1949 г. учредил в ФРГ строй парламентарной республики, в которой система органов государственной власти базируется на принципе разделения властей. Хотя этот принцип прямо не упоминается, его трехзвенная структура отчетливо угадывается в положениях абз. 2 ст. 20, говорящих об осуществлении власти через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия.

     Законодательная власть в ФРГ  вверена двухпалатному парламенту; палаты - Бундестаг и Бундесрат  - не имеют равного статуса  (как в порядке их формирования, так и в объеме полномочий). Нижняя палата - Бундестаг избирается на четыре года путем прямых выборов. Его срок полномочий может быть продлен только в период состояния обороны; в этом случае он заканчивается через шесть месяцев по окончании этого состояния. Внешне кажется несколько странным порядок формирования верхней палаты - Бундесрата: она включает членов правительств земель. Причем каждая земля располагает числом мест от трех до шести в зависимости от численности проживающего в ней населения. Продолжительность полномочий членов Бундесрата не установлена, и если какая-либо политическая партия в земле остается у власти значительный период времени, то столь же значительное время какой-либо член правительства этой земли может заседать в этой палате. Каждая земля может послать столько членов, сколько имеет голосов. Места в Бундесрате распределяются с некоторым завышением представительства для небольших земель. Всего в Бундесрат в настоящее время входят 78 членов (по 6 мест имеют земли Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия; по 3 - Бремен, Гамбург и Саар). Для членов Бундесрата установлен принцип согласованной подачи голосов, в соответствии с которым представители каждой земли подают один общий голос. Его члены имеют императивный мандат. Земельные правительства указывают своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам. Такая организация верхней палаты имеет, однако, исторические корни. Конституция Германии 1871 г. в ст. 6 распределяла в Бундесрате места между субъектами империи таким образом, что "каждый член Союза (каждое государство) может представить столько уполномоченных в Союзный совет, сколько он имеет голосов, но все его голоса могут вотировать только в одном смысле".

     Очевидно, что вхождение в состав  Бундесрата членов правительств  земель или их представителей  в определенной мере усиливает  эффективность этой палаты вследствие  административного опыта ее членов. В законодательном процессе нижняя  палата обладает перевесом при  разногласиях с Бундесратом (ст. 77-78). По строгому смыслу Основного  закона только Бундестаг может  принимать законы (ст. 70). Согласно  ст. 50 Конституции через посредство  Бундесрата земли участвуют в  законодательстве и управлении  Федерацией и в делах Европейского  союза. Эта палата может только  вносить протест в отношении  некоторых федеральных законов  (от 50 до 60% от их числа). Главным  образом эти полномочия используются  в отношении законов о финансовых  и административных отношениях  между Федерацией и землями.  На практике, однако, расхождения  между палатами парламента сглаживаются  деятельностью согласительной комиссии, включающей по одному представителю  от каждой земли и 11 депутатов. 

     Кроме того, Бундесрат участвует  в пересмотре Конституции, и  в этой процедуре он обладает  правом абсолютного вето, поскольку  согласно п. 2 ст. 79 требуется две  трети голосов членов этой  палаты.

     Германскому парламенту предоставлены  и судебные полномочия, традиционные  для парламентарной республики. Особенностью германского импичмента является то, что первую стадию этой процедуры - отдачи под суд Федерального президента - осуществляет парламент (обвинение должно быть представлено от имени не менее чем одной четвертой части членов Бундестага или не менее чем одной четвертой части голосов Бундесрата, причем решение о предъявлении обвинения требует согласия большинства в две трети членов Бундестага или две трети голосов Бундесрата). Вторая же стадия импичмента вверена Федеральному конституционному суду, который при установлении умышленного нарушения Основного закона или другого федерального закона может объявить Федерального президента лишенным должности. Правда, после предъявления обвинения этот Суд вправе временным приказом постановить, что Федеральный президент не может выполнять свои должностные функции. Это полномочие парламента еще ни разу не было использовано.

     Элементы так называемого рационализированного  парламентаризма были включены  в государственную систему ФРГ.  Некоторые особенности взаимоотношений  между центральной исполнительной  властью и парламентом, точнее, его нижней палатой направлены  на то, чтобы избежать практики  Веймарской Республики, отличавшейся  своей политической неустойчивостью,  и совместить существование парламентского  режима со стабильной исполнительной  властью.

О нижней палате парламента Японии.

В учрежденной  Конституцией 1947 г. структуре органов государственной власти чувствуется влияние правового опыта Великобритании. Статья 41 определила Парламент в качестве высшего органа государственной власти и единственного законодательного органа государства, включив в его состав две неравноправные палаты, причем нижняя - Палата представителей - в своих полномочиях имеет заметный перевес по сравнению с верхней - Палатой советников.

Палата  представителей состоит из 500 депутатов, которые избираются на 4 года по системе  единственного непередаваемого  голоса. (Вся страна делится на 129 многомандатных округов, в каждом из которых борьба идет за 3-5 мандатов. Избиратель в многомандатном округе голосует только за 1 кандидата, и депутатами становятся кандидаты, занявшие в округе с 1-го по 3-е (по 4-е и 5-е) места. Таким образом, в парламенте представлена воля почти всех избирателей).

Палата  представителей может быть досрочно распущена актом императора по требованию правительства (Кабинета министров), поэтому  выборы в нее происходят гораздо чаще, чем 1 раз в 4 года (реально - раз в 2 года), верхняя палата роспуску не подлежит.

Депутаты  и советники имеют свободный  мандат, пользуются ограниченным депутатским  иммунитетом: они не могут быть арестованы в период сессии, а если арест  произведен до сессии, то по требованию соответствующей палаты они должны быть освобождены на период сессии. Однако член парламента может быть исключен в любое время из состава  любой палаты резолюцией большинства  присутствующих членов палаты (при  наличии кворума). Депутаты и советники  пользуются индемнитетом, являются профессиональными  парламентариями и получают вознаграждение из государственной казны.

Внутренняя  структура палат аналогична, она  определяется законом о парламенте и регламентами палат. Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя (он ведет заседания в случае невозможности  выполнения своих обязанностей первыми  двумя должностными лицами), председателей  постоянных комитетов (комиссий) и генерального секретаря палаты (последний избирается не из числа депутатов и занимается организационными вопросами). В палатах  создаются партийные фракции, играющие решающую роль при распределении  руководящих постов в палатах  и других должностей, а также при  распределении депутатов по постоянным комиссиям. В палате представителей имеется 18 постоянных специализированных комиссий, в палате советников - 16. Их профиль обычно соответствует различным  сферам общественной жизни и управления (комиссии по иностранным делам, по сельскому хозяйству и др.); в  Японии они тесно связаны с  работой соответствующих министерств, с чиновничьей бюрократией, хотя они вправе контролировать работу министерств. Каждый парламентарий обязан быть членом одной - двух комиссий. Председатель комиссии избирается из членов партийной фракции, имеющей наибольшее представительство в комиссии, но на деле это решается заблаговременно при дележе председательских мест в ходе переговоров между лидерами фракций.

Полномочия  парламента. Главной задачей японского  парламента, как и парламентов  других демократических стран, является законодательство, в частности определяющее государственные доходы и расходы - государственный бюджет. Конституция  устанавливает, что парламент является единственным законодательным органом, глава государства (император) в  законодательстве не участвует и  права вето в отношении принятых законов не имеет.

Главную роль в законодательном процессе в  Японии, как и во многих других странах, играет палата представителей, поскольку  в определенных случаях акты, принятые ею, становятся законами без согласия верх ней палаты: нижняя палата преодолевает вето верхней путем вторичной  принятия закона большинством в 2 / 3 голосов, причем голосов присутствующих (кворум в Японии - 1/3 состава), а не общего состава палаты Закон о государственном бюджете также может быть принят без участия верхней палаты, если исчерпаны все пути для соглашения. Нижняя пала та имеет и другие преимущества.

Сессии и  заседания парламента. Очередные  сессии парламента созываются один раз  в год. Внеочередная сессия может  быть созвана по требованию четверти общего числа членов одной из палат (другая палата тогда тоже обязана  собраться) или Кабинета министров. Во время роспуска нижней палаты Кабинет  министров может созвать чрезвычайную сессию палаты советников, но меры, принятые на такой сессии, рассматриваются  как временные и теряют силу, если не будут одобрены нижней палатой  в течение 10 дней после ее первого  заседания.

Для заседаний  палат необходим кворум - присутствие  не менее 1/3 членов парламента. Заседания  постоянных комиссий действительны  при участии 2/3 их членов.

Также важно  отметить, что в Японии очень распространена семейственность и клановость. Отсюда около четверти депутатов - дети, жены и иные родственники прежних депутатов.

Избирательная система понимается в двух смыслах: широком и узком.

Избирательная система в широком смысле - совокупность общественных отношений как урегулированных, так и неурегулированных нормами права, посредством которых формируются органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Избирательная система в узком смысле - это способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей. Таких способов несколько. Однако все их многообразие можно свести к двум главным системам: мажоритарной и пропорциональной. Рассмотрим их более подробно.

1. Мажоритарная - в основу положен принцип большинства (избранным по избирательному округу считается тот кандидат или список кандидатов, который получил установленное большинство голосов). Эта система проста, но часто несправедлива: пропадают голоса, поданные против победивших кандидатов.

Различают три вида мажоритарной системы:

• относительного большинства (избранным считается тот кандидат (или список кандидатов), который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, даже если он набрал меньше половины (США, Англия, Индия и т.д.). При этой системе обычно не устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании.
• абсолютного большинства (для избрания требуется абсолютное большинство поданных за кандидата голосов (50%+1). Критикуется за не результативность (Франция). При этой системе обычно устанавливается нижний порог участия избирателей в голосовании.
• квалифицированного большинства (избранным считается кандидат, получивший квалифицированное большинство голосов, которое устанавливается законом (большее абсолютного) - Чили).

Наряду  с названными тремя используются еще две разновидности мажоритарной системы:

1. система единственного непередаваемого голоса (полупропорциональная) - в многомандатном избирательном округе избиратель голосует только за одного кандидата, а не за список кандидатов (Япония);
2. кумулятивный вотум (от лат. cumulatio - скопление)- каждый избиратель в многомандатном округе имеет столько голосов, сколько следует избрать кандидатов и распределяет свои голоса между кандидатами как угодно: может отдать нескольким кандидатам по одному голосу, либо одному - все голоса (Бавария).

2. Пропорциональная - строится не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. (Такие выборы являются строго партийными - Финляндия, Швейцария, Швеция, Норвегия, Австрия, Бельгия). Применяется только в многомандатных избирательных округах. Избиратель может не знать многих кандидатов от поддерживаемой им партии. Чтобы смягчить дефекты используются методы:

1. избирательная квота (избирательный метр) - это наименьшее число голосов, необходимое для избрания хотя бы одного кандидата (способы: естественная квота (метод Хэйра) и искусственная квота (метод Хагенбаха-Бишоффа);
2. метод делителей (метод д , Онта) - это последовательное деление числа голосов, полученных каждым списком кандидатов, на определенную серию делителей.

Дополнительные правила распределения мандатов:

1. правило наибольшего остатка (нераспределенные по квоте места получают по очереди партии, у которых наибольшие остатки голосов);
2. правило наибольшего избирательного числа ( места, не распределенные по квоте, передаются по очереди в виде премии тем партиям, которые собрали наибольшее число голосов);
3. правило суммирования (суммируются все остатки голосов партий по отдельно взятым округам и нераспределенное число мест в целом по стране, и затем вычисляется новая квота для страны в целом и по этой квоте распределяются между партиями оставшиеся места);
4. правило преодоления заградительного барьера (нераспределенные мандаты партий, не преодолевших заградительный барьер передаются партиям, которые его преодолели, пропорционально числу голосов, собранных этими партиями).

Однако искажать пропорциональную систему могут различные приемы:

1. панашаж (от франц. panachage - смесь): право избирателя проголосовать за кандидатов из разных партийных списков, ориентируясь не на партийную принадлежность, а на личные качества того или иного кандидата, либо вписывать в списки новых кандидатов (Бельгия);
2. прием соединения списков (блокирование) - партии блока выступают на выборах с общими списками кандидатов, а после того, как общий список получил какое-то количество мандатов, распределяют это количество между собой;
3. заградительный пункт (заградительный барьер) - это установленный в законе минимальный процент голосов избирателей, который необходимо получить партии в целом по стране, чтобы иметь доступ к депутатским мандатам. Используется для создания в парламенте крупных партийных фракций, и избежания засилья в нем мелких группировок. Заградительный пункт неодинаков в разных странах: 1% - в Израиле, 2% - в Дании, 2,5% - в Шри-Ланке, 3% - в Аргентине, 4% - в Болгарии, Венгрии, Швеции, Италии, 5% - в Словакии, 8% - в Египте, 10% - в Турции.

Разновидностью  пропорциональной системы является система единственного передаваемого (переходящего) голоса - избиратель имеет  лишь один голос, но этот голос он может  использовать не для голосования  за партийный список, а только для  преференциального (предпочтительного) голосования за одну из кандидатур любого партийного списка кандидатов.

Пропорциональная  система представительства может  применяться наряду или совместно  с мажоритарными системами (ФРГ). Пропорциональная система, если она  не искажена различного рода дополнениями и поправками, дает относительно верное отражение в представительном органе действительного соотношения политических сил.

Сравнительная таблица

Вопрос 2.

Стадии  законодательного процесса. Процесс  законотворчества занимает более половины времени работы парламента.

Законодательный процесс — упорядоченный процесс принятия законов, состоящий из ряда последовательных логически завершённых этапов от разработки законопроекта до введения его в действие в качестве закона. Может пониматься как процессуальный аспект законотворчества или, в широком толковании термина, совпадать с этим понятием, обозначая деятельность по подготовке и принятию законов.

Законодательный процесс включает ряд последовательных стадий: законодательную инициативу от разработки законопроекта до его внесения в парламент, обсуждение в парламенте, принятие закона и его публикацию.

Особая  роль в законодательном процессе принадлежит основному органу законодательной  власти государства, то есть, как правило, парламенту, и его структурам. В  рамках их компетенции законодательный  процесс определяется установленными парламентскими процедурами. Таковые  определяются не только существующими  законами, но и регламентами соответствующих  палат парламента — особыми внутренними  нормативными актами, устанавливающими порядок работы законодательного органа по всем вопросам его ведения.

Однако  в законодательном процессе некоторых  стран парламентские процедуры  в ряде случаев могут свестись к минимуму. Например, ордонансы  правительства Франции, подписанные  президентом республики, могут иметь  силу закона и лишь ратифицируются французским парламентом. Иным механизмом законодательного процесса, позволяющим обойти парламентскую процедуру, является внепарламентский референдум, то есть такой референдум, вопрос на который выносится без предварительного рассмотрения законодательным органом и вступает силу без утверждения законодательной властью. Такая форма прямой демократии наиболее характерна для Швейцарии. Референдумы в Швейцарии, как правило, проходят четыре раза в год. Парламент имеет право лишь рекомендовать принятие или отклонение вынесенного на референдум проекта и представить возможную альтернативу ему.

США.

Процесс внесения законопроектов довольно прост. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. В палате представителей текст законопроекта опускается в специальный ящичек — “хоппер”, который стоит на столе у клерка палаты. В сенате, с разрешения председателя палаты, эта процедура во время “утреннего заседания” сопровождается краткой речью сенатора. Не предлагая проекта закона по существу, сенаторы и конгрессмены могут ограничиться внесением в палату петиции о рассмотрении соответствующего законодательства. В этом случае разработка законопроекта поручается постоянному комитету либо свои услуги предоставляют всевозможные лоббистские организации, заинтересованные в том или ином решении вопроса.

После официального внесения проекта он распечатывается  на специальном типографском бланке, в котором указываются порядковый номер и краткое наименование законопроекта, а также члены  палаты, которые представили и  поддержали проект (в палате представителей их должно быть не более 25 человек). Текст  печатается на листах, каждая строчка  которых имеет порядковый номер. Сделано это для того, чтобы  облегчить процесс обсуждения и  внесения в проект поправок. Тексты законопроектов хранятся в комнатах хранения документации. Информация о  них публикуется в официальном  вестнике конгресса — “Congressional Record” («Конгрэшнл Рэкод»).

Все законопроекты  должны пройти три чтения. Проводятся они в различные дни, если только иной порядок не определен палатой  единогласно. При первом чтении, как  правило, зачитывается только название проекта и решается вопрос об отсылке  его в комитет. Постоянный комитет  при необходимости направляет проект в подкомитет, определяя дальнейший порядок его рассмотрения. На этой стадии судьба проекта — всецело в руках комитета, так как палаты редко используют право вернуть законопроект обратно в палату.

Законопроект  докладывается палате председателем  либо, по его поручению, членом комитета от большинства. Палата включает законопроект в соответствующий календарь, но при необходимости может рассмотреть его незамедлительно.

Перед обсуждением  в палате проект зачитывается полностью (второе чтение). Во время обсуждения (дебатов) депутатам предоставлено  право предлагать к законопроекту поправки.

Правила палат содержат отдельные требования, ограничивающие внесение поправок, как  “торпедирующих” законопроекты, так  и неоправданно задерживающих по времени их рассмотрение. Так, например, в регламенте сената установлен запрет на внесение поправок, противоречащих законопроекту в целом. Право  внести поправки в обеих палатах  может быть предоставлено только членам тех комитетов, которые обладают предметной компетенцией по законопроекту.

Поправка, по требованию председателя или члена  палаты, должна быть представлена в  письменном виде. В случае, если она включает несколько вопросов, ее обсуждение может проводиться раздельно по включенным в нее вопросам.

Поправки  включаются в текст проекта в случае одобрения их большинством голосов присутствующих членов палаты. До голосования депутат, предложивший поправку, может ее отозвать.

Когда законопроект назначается к третьему чтению, внесение поправок в текст его не допускается, если только иное палата не установит  единогласно. До голосования по законопроекту  в целом он может быть вновь  отослан в постоянный комитет, который, как и при первом его рассмотрении, не вправе вносить в его текст  поправки (он может только их предложить). После печати и третьего чтения законопроект ставится на голосование.