Административный договор, его истории возникновения и видов

                                                      Введение 

       Реформирование  российского государства и общества требуют новых подходов к фундаментальным  категориям науки государственного управления. Это касается как сущности и содержания, так и методов, средств, форм, целей, приоритетов управленческого воздействия, что находит свое отражение в административно-правовой науке и в действующем законодательстве России.

       Переход от административно-командной системы  управления к демократической делает актуальным поиск новых форм и средств государственного управления.

       Среди последних выделяется административный договор, сочетающий в себе одновременно и формально-юридическое равенство  контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции.

       Сегодня государственные органы и организации  заключают множество договоров  и соглашений как внутриаппаратного  типа, так и с негосударственными субъектами. Все более назревает  необходимость теоретического осмысления правового режима таких договоров, выделение в их общей массе договорных форм публично-правового характера, исследование отраслевой и индивидуальной специфики административных договоров.

       Отсутствие  законодательного определения понятия "административный договор" обусловливается тем, что понятие "договор" является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права, в том числе в гражданском праве, которое, в свою очередь, предоставляет субъектам договорных отношений равные права при заключении договоров.

       Актуализация  вопроса об административном договоре на фоне уже проведенных и осуществляемых реформ российской государственности  обусловлена также усилением  договорных начал в публично-правовых отношениях.

       Сегодня публично-правовые установления все более направлены не только на традиционное укрепление дисциплины, усиление ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации.

       Таким образом, особый интерес на сегодняшний  день приобретает проблема административного  договора как одна из новых и перспективных  административно-правовых форм осуществления  управленческих действий со стороны государства.

       Целью данной контрольной работы является анализ административного договора, его истории возникновения и видов.

       Из  поставленной цели вытекают следующие  задачи:

       1. Изучить историю возникновения административного договора в России.

       2. Обобщить определения и признаки административного договора.

       3. Определить классификацию и виды административных договоров. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. История возникновения административного договора в России 

       В дореволюционной России в начале XX в. опыт применения такой правовой формы, как административные договоры, не был учтен законодателями и оказался практически забытым.

       Вопрос  о договорных формах и методах  государственного управления в советской  правовой литературе впервые начал  ставиться и получил поддержку  части научной общественности в краткий период нэпа в 20-е годы.

       А.И. Елистратов объяснял тогда развитие договорного начала в административном праве потребностью учитывать растущее политическое самосознание масс, осознание  общности своих жизненных и профессиональных интересов. Он отмечал, что властвование, которое не учитывает волю подвластных, может потерять под собой почву и указывал на то, что хотя в административном праве господствует принцип одностороннего властвования, в отдельных случаях использование договора вместо принудительного нажима более целесообразно, поскольку позволяет экономить материальные и финансовые средства.

       А. И. Елистратов, подобно другим исследователям того времени, отождествлял публично-правовой договор с административным договором  самого государства с гражданами, однако он подчеркивал взаимосвязь административного договора и правового акта управления, так как государственные органы придавали публичным договорам характер специфических правовых актов управления.

       По  мнению В. Л. Кобалевского, хотя административные юридические средства (распоряжения) имеют по общему правилу односторонний характер, развивающаяся сфера публично-правовых отношений вызывает к жизни публично-правовые договоры, в которые вступают между собой отдельные носители государственного управления. В качестве примеров публично-правовых договоров В. Л. Кобалевский приводит концессии государства на использование природных ресурсов.

       В 1928 году вышла статья К.Сперанской "Об административном договоре", в которой  активно ставит вопрос о том, нужен ли институт административных соглашений в советской действительности. Договор признается ей универсальным средством правового регулирования, приводятся конкретные примеры государственно-правовых и административных договоров.

       В 1934-1936 гг. вместо генеральных договоров заключаются протокольные соглашения, признававшиеся административными актами и поэтому не порождавшие никаких гражданско-правовых обязательств между подписавшими его органами. Затем и эти соглашения были заменены административными нормативно-правовыми актами внедоговорного характера - основными или общими условиями поставки. Причиной опять же явилась военно-политическая обстановка того времени.

       Основной  правовой формой деятельности органов  исполнительной власти в 40-60-е годы являлось издание подзаконных правовых актов, т. е. односторонних властных правовых предписаний, подлежащих безусловному исполнению и регулировавших управленческие отношения только по вертикали. В те годы сложилась мощная система директивно-плановых указаний. Государственно-административные акты зачастую определяли субъектов и содержание гражданско-правовых договоров.

       Однако, с 50-х годов уже встречаются  договоры между местными Советами, договоры государственных органов  с гражданами, а так же, между  центральными отраслевыми органами государственного управления (генеральные договоры хозяйственных ведомств). Начала появляться и научная литература о таких видах договоров. С 60-х годов проблема договорных форм и методов управления вновь начала привлекать к себе пристальное внимание исследователей.

       Широкий резонанс вокруг проблем, связанных  с теорией административного  договора, вызвали работы Ц.А.Ямпольской и В.И.Новосёлова.

       Ц.А.Ямпольская отмечает, что определенное неравенство  сторон в административном договоре не означает ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для другой. Некоторое стеснение для гражданина в части установления условий договора вполне может возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.

       Как управленческое действие, обладающее одновременно и чертами власти-подчинения, и юридического равноправия, характеризует  административный договор В.И. Новосёлов. К числу административных автор  относит договоры коммунально-бытового обслуживания, договоры пользования гражданами книгами массовых библиотек, трудовые договоры, договоры перевозки в общественном транспорте, договоры о расчетных и кредитных отношениях между Госбанком и организациями и некоторые другие

       По  мнению В.И.Новоселова, отличие данных договоров от гражданско-правовых состоит в том, что их участники находятся не в одинаковом положении. Орган управления сохраняет властные полномочия, то есть полномочия административного характера, несмотря на то, что он несёт определённые обязательства перед своим контрагентом.

       В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы. В нашей стране на протяжении многих десятилетий данная проблема не привлекала особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов. За годы советской власти в научной литературе очень редко появлялись публикации о возможности использования, хотя бы в ограниченных пределах административных договоров. Однако эти интересные теоретические исследования все же будили интерес ученых - правоведов к проблеме административного договора.

       Усиление  внимания к административным договорам  связано с изменением российского  административного законодательства, которое, в свою очередь, содействовало  преобразованию предмета административного права, появлению новых взглядов на его содержание, функции, принципы, институты.

       Таким образом, в последние годы в российской правовой литературе, как и в законотворческой практике, проблеме административного договора и тесно связанной с ней проблеме правового акта управления уделяется значительно больше внимания. Не смотря на это, все более распространенное использование административно-договорного права в настоящее время обусловлено преобразованиями отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Определение и признаки административного договора 

       Определение административного договора с точки  зрения его сущности и содержания упирается прежде всего в проблемы чисто методологического характера. Очевидно, что понятие административного договора будет зависеть от того, с какой стороны рассматривается это сложное явление: как юридический факт, правоотношение, документ, вид сделки, источник права, юридическое средство индивидуального регулирования, форму, результат или акт государственного управления.

       Договор как общеправовая категория традиционно  определяется через волевое соглашение двух или более субъектов права, влекущее установление, изменение или прекращение определенных правоотношений. При этом договор, основанный на правовых нормах, является правовым актом, заключение и вступление в юридическую силу которого влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

       В отличие от правовых актов односторонне-волевого характера (судебных решений, административных актов, жалоб, исковых заявлений, завещаний  и т.д.) договор, в том числе  и административный, всегда представляет собой многосторонний акт, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воль договаривающихся субъектов.

       По мнению Д.Н. Бахраха¹, административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто называются соглашениями. Согласно более полному определению, административный договор, по мнению данного ученого, - это основанный на административно правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

       М. И. Пискотин² называет административные договоры средством реализации управленческих задач и функций.

       В своих суждениях, данный автор исходит  из того, что административный договор  выступает особым средством государственного управления в определенной области общественной жизни. Заключая административный договор, государственные органы действуют на основе норм административного права, реализуют публичные цели и функции, в ряде случаев обладают полномочиями прерогативного характера.

       Поскольку заключение договора всегда предполагает равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами права своего поведения, то административные договоры опосредуют горизонтальные (координационные) управленческие правоотношения. Поэтому В.А.Юсупов³ характеризует административный договор как "особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы".

       А.В. Демин⁴ дает следующие определения административного договора: отталкиваясь от понятия публично-правового договора, он утверждает, что «под административным договором понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных…», при этом под публично-правовым договором он понимает «волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права. Иными словами, согласно его определению, «административный договор есть управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного.

       Не  смотря на разность точек зрения перечисленных  авторов, из их определений выводится  следующее:

1. орган управления сохраняет властные полномочия административного характера, несмотря на то, что он несет определенные обязательства перед своим контрагентом;
2. для административного договора характерно тесное соединение двух начал: во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой и, во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществления действий, им предусмотренных.

       В Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти заключают  соглашения о сотрудничестве, основываясь  на полномочиях, предоставленных им нормами административного права.

       По  мнению Ю.А. Тихомирова, для административного договора, как договора публично-правового характерны следующие специфические признаки:

       1. Субъектом договора всегда является  участник публично-правовых отношений,  и прежде всего обладающий  властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации.

       2. Противоположная сторона в публично-правовом  договоре может обладать иным  статусом, но в публично-правовой сфере является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т. п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление).

       3. Публично-правовой договор имеет  особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции.

       4. Стороны публично-правовых договоров приобретают своеобразные обязательства, которые обеспечиваются специфическими способами: используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты.

       Исходя  из указанных признаков публично-правовых договоров, их субъектов и содержания и отмечая, что договорные отношения  в сфере публичного права выражают меру согласования деятельности участников в рамках публично-правового воздействия, все же можно заключить, что административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки, а в будущем при осуществлении правовой регламентации будет иметь и особую нормативную базу

       В своей совместной работе Розенфельд, В. Г., Старилов, Ю. Н. «Проблемы современной теории административного договора»⁵ указывают на следующие особенности:

       Во-первых, административный договор представляет собой институт административного  права, и поэтому его нормативную  базу составляют, прежде всего, нормы административного права.

       Во-вторых, в административном договоре, в отличии  от публично-правового, противоположной  стороной по отношению к постоянному участнику таких договоров - органов, обладающих властными полномочиями, - могут являться и субъекты, которые не являются в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций, например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане⁶.

       В-третьих, административные договоры должны включать в качестве обязательных следующие условия их заключения:

1. удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса;
2. определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций;
3. осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления;
4. возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств другой стороной;
5. установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции (которые до сего времени так и не созданы в Российской Федерации) и в судебных органах.

       Весьма  детально исследует проблему применения административных договоров в России в условиях развивающихся рыночных отношений Д.Н. Бахрах. Высказывая соображения о признаках, характеризующих административные договоры, он обращает внимание на следующее:

       1. Административные договоры имеют,  как правило, организационное  содержание. Как и предыдущие  авторы, он утверждает, что их целью является достижение общественно значимых результатов.

       2. Административный договор всегда  выступает как правовая форма  деятельности субъектов, которые  обладают определенной степенью  самостоятельности в решении  соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть - подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права.

       3. Административный договор в России  не обеспечен судебной защитой,  и невыполнение одной из сторон  или обеими сторонами взятых  на себя обязательств не влечет  применения имущественных санкций.

       4. Административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, а непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей.

       5. Так же он говорит, что нормативная  база административно-договорной практики - нормы административного права. При этом общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах.

       6. Административный договор может  во многих случаях заменить  административный акт.

       7. За нарушение договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой. Не исключено применение и других видов принуждения.

       Из  вышеуказанных признаков следует, что даже при горизонтальных связях участники административных договоров находятся в неравном положении.

       Неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т.е. порядок заключения и выполнения административных договоров пронизывает административный режим, характеризующийся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и не заключать административный договор.

       Другие  выводы Бахраха говорят о несправедливости природы административного договора.

       Так если орган исполнительной власти пока не несет никакой ответственности  за нарушение условий договора, то другая сторона нередко отвечает за невыполнение принятых на себя обязательств.

       Отсутствие  механизма судебной защиты, а следовательно, невозможность применения в конкретных случаях к участникам договора мер имущественной ответственности - это существенный пробел российского административного законодательства (а не признак), подлежащий скорейшему устранению.

       Таким образом, не смотря на всю прогрессивность данной формы административного управления, сам собой напрашивается вывод о ее несовершенстве. Распространение применения административных договоров на практике должно привести законодателя к актуализации проблемы административной юстиции, созданию в России административных судов, рассматривающих споры, возникающие в системе управления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Классификация и виды административных договоров 

       В современной литературе административные договоры делятся по различным признакам. Их классификация возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, т.е. связанных с их спецификой критериев.

       По  степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные.

       Д. Н. Бахрах различает следующие виды административных договоров по предметному  критерию по предметному критерию:

       1. договоры о компетенции (разграничение  или делегирование полномочий  и предметов ведения);

       2. договоры в сфере управления  государственной собственностью;

       3. договоры, обеспечивающие государственные  нужды (именуемые в законодательстве  «государственными контрактами»);

       4. контракты с государственными  служащими, студентами;

       5. финансовые и налоговые соглашения;

       6. договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

       7. различного рода концессии и  инвестиционные соглашения;

       8. договоры об оказании некоторых  услуг частным лицам (охрана  общественного порядка и имущества,  содействие занятости населения,  перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

       По  субъектам административно-правовые договоры могут быть:

       1. между двумя субъектами;

       2. между субъектом исполнительной  власти и государственными организациями;

       3. между государственными и негосударственными организациями;

       4. между субъектами управления  и гражданами.

       По  взаимоотношению сторон договора:

       1. Договоры субъектов, не обладающих  властными полномочиями друг  к другу.

       2. Договор субъектов, один из  которых обладает властными полномочиями  по отношению к контрагенту (так называемые «вертикальные договоры»).

       По  юридическим свойствам в литературе предлагается различать:

       1. правоустановительные договоры (договоры  нормативного характера; договор об обмене информацией);

       2. правоприменительные договоры (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу).

       В качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры⁷ о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти, и особенно местная администрация, делегируют хозяйственным товариществам и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, с поддержанием порядка на соответствующих территориях.

       К административным договорам могут  относиться контракты, заключаемые  органами исполнительной власти (местной администрацией) с предприятиями - поставщиками различных видов продукции, о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов, установления особых бюджетных ассигнований. Целью контрактов является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров.

       Многосторонние  акты набирают значительный вес среди  административных договоров. Разновидностями  таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и  изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.

       Контракты с государственными служащими заняли прочную позицию в сфере государственного управления.