Аллокационные последствия бюджетных грантов. Эффект «липучки»

СОДЕРЖАНИЕ

1. Государственный сектор, государственные финансы и государственная собственность: соотношение понятий       3
2. Оптимум Парето и единогласно принимаемые решения   10
3. Общественные блага и общественный сектор     12
4. Общественное страхование перераспределительных программ, ухудшающий отбор и субъективный риск      14
5. Аллокационные последствия бюджетных грантов. Эффект «липучки» 18

Список использованной литературы       27

1. Государственный сектор, государственные финансы и государственная собственность: соотношение понятий.

Государственное вмешательство  в ход экономической жизни, направляемой рынком, предполагает наличие некоторых  ресурсов. В конечном счете главный инструмент, находящийся в распоряжении государства,— это узаконенная власть, прежде всего способность устанавливать, охранять и изменять права собственности. Однако действия государства не сводятся к непосредственному применению властных полномочий, хотя на нем основываются. Если, например, государство берет на себя оказание услуг, которые связаны с естественной монополией или информационной асимметрией, оно должно располагать трудовыми, материальными и денежными ресурсами, необходимыми для производства и распределения услуг, и организовывать эффективное использование этих ресурсов.

Во многих случаях ресурсы  могут быть получены за счет прямого  участия государства в рыночных сделках. Так, осуществляя производство в условиях естественной монополии, государство обычно реализует продукцию (услуги) на рынке. Как правило, оно  продает эту продукцию по ценам, существенно более низким, чем  те, которые установила бы в аналогичных  условиях частная фирма. Однако так  или иначе государственные организации  получают выручку, которая способна обеспечивать возмещение затрат и расширение производства.

Вместе с тем в отличие  от частных предпринимателей государственные  организации в ряде случаев намеренно  используют цены, не покрывающие издержек. Нередко это обусловлено стремлением  стимулировать потребление благ, обладающих особыми достоинствами (например, когда речь идет о посещении  музеев). Субсидирование продаж может  также служить обеспечению доступности  предметов первой необходимости  для лиц с низкими доходами (например, в отношении ценообразования на жилищные и коммунальные услуги). В подобной ситуации убыточность оправдывается перераспределительными приоритетами, что, впрочем, предполагает избирательное, адресное предоставление льгот. Однако, как бы то ни было, государству необходимы средства для финансирования субсидий.

В еще большей степени  потребность в средствах определяется тем, что многие виды экономической  активности государства вообще не направлены на производство продукции, которую  можно было бы реализовать на рынке. Это касается, в частности, перераспределительных программ, например пенсионных, и создания чистых общественных благ.

В силу непригодности результатов  для рыночной реализации подобные виды деятельности непривлекательны для  частного сектора. В то же время способность  государства взять на себя выполнение соответствующих функций непосредственно  связана с правом принуждения.

Основным источником денежных средств для государства служит налогообложение. Государство обязывает лиц, на которых распространяется его юрисдикция, участвовать в финансировании его расходов. По сути, оно ограничивает права граждан и организаций на получаемые ими доходы, присваивая себе их некоторую устанавливаемую законом часть. Мобилизуя ресурсы, государство затем их целенаправленно использует. Это означает, что оно выступает не просто в роли инстанции, обладающей регулятивными полномочиями, а в качестве субъекта экономической деятельности, который сопоставляет расходы с доходами, стремится к эффективной аллокации своих ресурсов и т. д.

Когда государство рассматривается  в этом качестве, в поле зрения находится  не только и, пожалуй, не столько система  политической организации общества, сколько специфический сектор экономики. Он характеризуется определенным ресурсным  потенциалом, разнообразными технологиями, взаимосвязями между людьми и  организациями, механизмами подготовки, принятия и реализации решений и  т. п.

Экономический подход к явлениям социальной действительности вычленяет  аспект, связанный с рациональным применением ограниченных средств  достижения тех или иных целей. Экономический  взгляд на функционирование государства  предполагает, что внимание концентрируется  на ресурсах, которыми оно распоряжается  с целью выполнения возложенных  на него функций. Совокупность ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении государства, образует общественный сектор хозяйства.

Общественный сектор —  это не только предприятия и учреждения, находящиеся в собственности  государства. Важнейшим видом ресурсов в рыночной экономике являются денежные средства. Поэтому ключевую роль среди  компонентов общественного сектора  играют государственные финансы, прежде всего государственный бюджет, его  доходы и расходы.

Как уже отмечалось, принуждающая сила государства наиболее наглядно проявляется в регулярном взимании налогов, которые представляют собой  основной источник пополнения ресурсной  базы общественного сектора. Достижение целей, стоящих перед государством, в рыночной экономике чаще всего  опосредуется общественными (государственными) расходами. Они требуются, в частности, для решения перераспределительных задач, Расходы неизбежны и при производстве общественных благ. Причем это производство не всегда полностью осуществляется организациями, принадлежащими государству. Зачастую оно может быть обеспечено общественными расходами, направляемыми на финансирование необходимых государству видов продукции, работ и услуг, производимых частными предприятиями. Итак, потребность в государственном финансировании в некотором смысле более универсальна, чем потребность в государственной собственности.

Строго говоря, грань между  государственной собственностью и  государственными финансами не является столь определенной, как может  показаться на первый взгляд. Дело в  том, что права собственности  многообразны.

Например, акционеры корпорации с полным основанием рассматривают  себя в качестве ее владельцев, но при  этом никто из них в отдельности  не вправе продать или уничтожить какой-либо из принадлежащих корпорации станков, даже если стоимость акций, принадлежащих данному владельцу, значительно превышает стоимость  станка. Учредители некоммерческой организации  не располагают правом распределять между собой доходы от ее деятельности, тогда как для совладельцев акционерного общества именно это право имеет  наибольшее значение. Владелец земли  или водоема может оказаться  в конфликте с законом, если станет использовать свой объект собственности, не сообразуясь с экологическими требованиями.

При анализе прав собственности  экономисты обычно опираются на классификацию, которую на рубеже 1950—1960-х гг. предложил  британский правовед А. Опоре. Он показал  необходимость различать одиннадцать  самостоятельных, не поглощающих друг друга правомочий.

Первое из них — право  владения, т. е. узаконенная возможность  физического контроля над объектами  собственности. Второе — право непосредственного  использования полезных свойств  данных объектов. Третье — право  на управление, подразумевающее возможность  принимать решения о том, кто  и на каких условиях может получать доступ к этим объектам. Четвертым  является право на доход от собственности. Пятым — право на капитальную  стоимость объекта, т. е. на его отчуждение, потребление или уничтожение. А. Оноре выделял также права, связанные  с защитой собственности, ее бессрочностью, возможностью передачи по наследству, долгами и их уплатой, а также  с отношениями, возникающими в связи  с ущербом, который может быть нанесен другим людям в ходе реализации правомочий, либо в связи с прекращением каких-либо из правомочий.

Принципиальное значение имеет исключительный характер прав собственности. Обладание некоторыми правомочиями не просто определяет возможности собственника, но и отличает его от всех, кто собственниками не являются. Например, безнаказанно уничтожить объект может только тот, кто обладает правом на его капитальную стоимость. Собственность всегда предполагает некоторые ограничения для тех, кто не относится к числу носителей данного конкретного правомочия по отношению к данному конкретному объекту,

Исключительный характер присущ государственной собственности  не менее, чем всякой иной. Безусловно, государство осуществляет правомочия собственника лишь от имени граждан. Однако ни один гражданин без специального на то разрешения не может, например, использовать по своему усмотрению имущество государственного учреждения. Правомочия государства реализуют его законные представители, а именно должностные лица. Участие в осуществлении этих правомочий, собственно, и определяет статус и функции должностного лица в системе государственного и муниципального управления.

Принадлежащие государству  права собственника не абсолютны, поскольку  не могут использоваться в ущерб  законным интересам граждан. Но не являются абсолютными и права собственности  иных лиц, о чем, в частности, свидетельствуют  примеры, приведенные в начале параграфа.

Предприятие может не находиться в собственности государства, но быть в некотором смысле вовлечено  в общественный сектор, например, государственными заказами. Допустим, акционерное общество имеет шанс получить выгодный заказ на производство секретных вооружений, Тогда его владельцы ради успешной реализации своего права на доход могут отказаться, например, от права посещать принадлежащее им предприятие, самостоятельно избирать кадровую политику и т. д. Ограничение целого ряда прав в данном случае "покупается" в обмен на право участвовать в использовании государственных финансовых средств.

Формирование и использование  государственных финансов существенным образом модифицирует действительные правомочия собственников. Это наиболее очевидно, когда речь идет о налогах. Так, если часть прибыли акционерного общества изымается в виде налога, то это, во-первых, означает ограничение права владельцев на доход и, во-вторых, с точки зрения данного правомочия в определенном отношении эквивалентно вхождению государства в число акционеров. Взимание налога на наследство фактически превращает государство в одного из наследников. Перечень подобных примеров можно было бы продолжить.

Следовательно, анализ процессов, протекающих в сфере общественных (государственных) финансов, способен иногда лучше прояснить фактические  границы экономически значимых правомочий и последствия их использования, чем это позволяет простая  констатация принадлежности тех  или иных объектов частным лицам  либо государству.

Государственные финансы  призваны выполнять три самостоятельные  функции: аллокационную, распределительную (дистрибутивную) и стабилизационную.

Аллокационная функция состоит в том, чтобы корректировать аллокацию ресурсов экономики, если она недостаточно эффективна в силу изъянов рынка. Аллокационная функция выполняется, например, когда государство с помощью налогов ограничивает производство товаров с негативными экстерналиями или с помощью субсидий способствует производству благ, обладающих особыми достоинствами. При посредстве государственных финансов осуществляется аллокация ресурсов для производства большей части общественных благ.

Распределительная функция  заключается в осуществлении  перераспределительных процессов. Например, собирая налоги с работающих, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным.

При осуществлении каждой из рассматриваемых функций государство так или иначе меняет направленность и масштабы финансовых потоков, порождаемых и регулируемых рынком. Но если аллокационная функция касается скорее потоков между отраслями и организациями, формирующими и использующими доходы, то распределительная (дистрибутивная) — потоков между индивидами. Так, финансирование организаций фундаментальной науки за счет налогообложения банков может служить примером реализации первой из функций, а финансирование нужд инвалидов за счет трудоспособной части населения — примером осуществления второй. Взаимосвязь и взаимное влияние функций очевидно, но, как будет показано далее, их выполнение ориентировано на различные по своей природе критерии (эффективности и справедливости), что нередко порождает сложные практические коллизии.

Стабилизационная функция  общественных финансов определяется их влиянием на макроэкономическое равновесие. Последнее, как известно, существенно  зависит от характера и размера  налогов, общественных расходов, государственного долга и способов его финансирования.

На деле стабилизационные меры неизбежно влекут аллокационные и перераспределительные последствия и наоборот. Однако разграничение функций необходимо, чтобы четко определять и анализировать конкретные цели, которые могут достигаться на основе развития общественного сектора и различных вариантов использования его ресурсов.

2. Оптимум Парето и единогласно принимаемые решения.

Конкурентный рынок обеспечивает достижение Парето-эффективных состояний. Применительно к коллективному выбору аналогичным свойством отличается процедура единогласного принятия решений. Только такая процедура гарантирует, что одни участники выбора не получат односторонних преимуществ за счет других. Решение, принятое единогласно, может быть реализовано без использования принуждения.

Пусть рассматриваются две  альтернативы: х и у. Если все участники по отдельности предпочитают первую альтернативу второй, то, очевидно, при принятии коллективного решения альтернатива х получит единогласную поддержку. Если для некоторых участников выбора х лучше, чем у, а для остальных, по крайней мере, не хуже, то никому нет смысла блокировать переход от у к х. В первом случае все индивиды голосуют за х, во втором никто не использует право вето при выборе х.

Допустим, что х и у  — разные количества общественного  блага, которое предстоит произвести. Коллективно должно быть принято  решение о том, в каком именно количестве нуждается общество. Можно  ли, не располагая дополнительной информацией, сравнить две названные альтернативы? Очевидно нет, поскольку для участников выбора существенны не только количества, но и цены (налоги), которые им придется уплатить за данное благо. Если распределение расходов на общественное благо между индивидами задано, то сравнение становится возможным. Однако достижение согласия между индивидами еще не гарантирует равновесие Линдаля. В самом деле, нет оснований считать, что произвольно заданные доли суммарных расходов на данное благо совпадают с ценами Линдаля для какого-либо количества общественного блага. Единогласное решение в рассматриваемом случае свидетельствует лишь о том, что при данном распределении расходов одна из альтернатив для всех индивидов лучше другой. Каждому распределению, вообще говоря, соответствует свое Парето-эффективное состояние, что неудивительно, если вспомнить, как определяется оптимум Парето в сфере производства, обмена и потребления частных благ.

Разумеется, исчерпав возможности  подбора количества общественного  блага, наиболее приемлемого для  всех при каком-либо распределении  расходов, можно, зафиксировав количество, попытаться подобрать иное распределение  расходов и т. д. Очевидно, однако, что  это крайне усложняет процедуру. Вообще подбор решения, которое бы устраивало всех,— дело, как правило, весьма длительное, трудоемкое и дорогостоящее. Это существенно ограничивает перспективы  практического использования процедуры, которой посвящен данный параграф.

Еще одна трудность, порождаемая  требованием единогласного одобрения  решения, состоит в том, что участники  выбора могут быть заинтересованы скрывать свои истинные предпочтения. Пусть  количество общественного блага, подлежащее производству, зафиксировано, и голоса подаются за то или иное распределение  расходов. Индивида, в принципе, устраивает один из вариантов, выносимых на голосование. Однако, обладая правом вето, он блокирует  принятие этого варианта в надежде, что в конце концов другие участники будут вынуждены вынести на голосование иной вариант, согласно которому его платеж сведется к минимуму, если не к нулю. Так могут вести себя многие участники выбора, что сделает его безрезультатным, а общественное благо останется непроизведенным. В подобной ситуации проявляется проблема безбилетника.

Итак, единогласное принятие решений соответствует идее Парето-оптимизации, но применение подобной процедуры в  значительной мере затруднено.

3. Общественные блага и общественный сектор.

Широко распространено мнение, что обеспечение общественными  благами — исключительно функция  общественного сектора. Это не совсем верно. Мы убедились, что существуют возможности добровольных коллективных действий, направленных на создание общественных благ для конкретных, как правило, небольших, групп потребителей. Теория клубов демонстрирует, как на сугубо добровольной основе может быть обеспечено оптимальное производство и использование  смешанных общественных благ, не обладающих в высокой степени свойством  неисключаемости (т. е. таких, для которых издержки исключения безбилетников не являются запретительно высокими).

Однако, когда речь идет о чистых общественных благах, предназначенных для многочисленных потребителей, альтернативу государственному принуждению найти сложно. При создании таких благ общественный сектор практически незаменим. Однако это не означает, что общественный сектор непременно должен брать на себя непосредственное производство этих благ.

Вспомним, что причастность государства к их формированию определяется проблемой безбилетника. Суть этой проблемы никак не связана с конкретными  технологиями. Проблема безбилетника — это проблема участия в усилиях  по созданию общественных благ. В современных  условиях речь чаще всего идет об участии  в финансировании. Если государство  обеспечивает такое участие (как  правило, за счет сбора налогов), то непосредственное "изготовление" блага может быть возложено на предприятие частного сектора либо на независимую некоммерческую организацию. Последние, разумеется, должны в этом случае получать от государства средства в оплату выполняемых работ.

Общественный сектор обычно берет на себя также хотя бы частичное  финансирование благ, обладающих особыми  достоинствами. Ведь экстерналии, которыми сопровождается производство этих благ, рассредоточиваются во всем обществе или весьма значительной его части. Это оправдывает покрытие за счет общества издержек производства таких благ, во всяком случае, их доли, соответствующей внешним эффектам.

Что же касается производства, то непосредственное осуществление  его силами работников общественного  сектора может быть оправдано  в первую очередь некоторыми технологическими особенностями. Например, специфическая "технология" военного дела требует  жесткой дисциплины, а значит, систематического принуждения, непосредственно в  ходе "производства услуг". Экономия на масштабе, характерная для естественных монополий, нередко обусловливает  целесообразность государственной  или муниципальной собственности  на коммуникации, водопроводы и т. п. (хотя такое решение не является единственно возможным).

При этом производство в  общественном секторе далеко не всегда предполагает финансирование за счет общественных средств. Так, услуги водопровода  могут полностью оплачиваться пользователями исходя из фактического расхода воды. Ведь причина, по которой в данном случае вступает в действие государство, непосредственно не связана с  проблемой безбилетника: вода, поступающая  через водопровод, представляет собой  частное благо.

Ясное понимание конкретных причин, в силу которых уместно  участие государства в решении  той или иной проблемы, помогает избегать как недостаточного использования  возможностей общественного сектора, так и его чрезмерной экспансии  и находить разумные варианты сотрудничества этого сектора с частным.

4. Общественное страхование перераспределительных программ, ухудшающий отбор и субъективный риск.

Существует разница, получает ли человек помощь от других лиц  или из общественного фонда, накопленного при его участии.

Фонды страхования государственные  и частные. Накопление фондов общественного  страхования осуществляется с помощью  маркированных налогов.  (Фонды  обязательного медицинского страхования, фонд занятости, пенсионный и т.д.).

Частные - добровольные отчисления на основе контрактов. (частное медицинское страхование).

Потребность в принудительном страховании может быть обусловлена  провалами рынка и пере распределительными требованиями.

Целью страхования является не предотвращение рисков, а возмещения понесенных убытков в денежной форме.

(Медицинское страхование  не избавляет вас от болезни,  но гарантирует лечение).

Потребность в страховании  возникает благодаря неприятию  риска индивидами.

Возможность компенсации  создается за счет объединения рисков. Потери каждого оплачиваются из общего фонда, созданного из индивидуальных взносов, т.е. распределяются на всех.

Индивиду сложно предвидеть вероятность пожара в доме и сумму  ущерба.

Для большого города вероятность  и сумма ущерба предсказуемы. К тому же, осуществление страховой деятельности немногими организациями позволяет снизить издержки благодаря эффекту от масштаба.

Провалы рынка в области  страхования связаны с:

• ухудшающим (отрицательным) отбором.

Ухудшающий отбор опр информационными ограничениями.  Это препятствует инд индивидуализации условий сделок.

Пример: Одинаковые условия  медицинской страховки для всех. Страховка от несчастного случая для различных профессий. Тогда  страховка наиболее привлекательна для уже больных. Т.е. страховые  выплаты будут для этой категории  выше. Но тогда, страховка может быть непривлекательной для другой части  плательщиков.

Допустим, рассчитана средняя  ставка для групп А и Б (риск выше). Но, для А условия страхования невыгодны, они уходят с рынка. Но тогда, средняя ставка недостаточна для покрытия ущерба. Повышение ставки приведет к тому, что для части Б (В), с меньшим риском, страхование становится невыгодным и т.д.

В результате, часть принципиальных клиентов рынка не находит для себя подходящих условий.

Дифференциация издержек увеличивает эффективность, но и  издержки. В результате, частное  страхование для определенных групп,  либо предполагает строгий отбор, либо очень дорого.

• Субъективным (моральным) риском. Застрахованный менее склонен избегать несчастного случая.  Страхование безработицы. Экстремальные виды спорта. Страховщик не может прогнозировать дальнейшее поведение застрахованного.

Обязательное страхование  не устраняет причины провалов рынка, но:

• способствует созданию более обширных страховых пулов.  Это приводит к увеличению эффективности за счет экономии от масштаба. Объединение рисков снижает индивидуальный риск и способствует значительному сокращению административных издержек.

В тех сферах, где осуществляются общественные программы, уровень административных расходов не более 5%, остальное выплаты. Для частных – 20-30% и более.

• социальные риски -  связаны с возникновением обстоятельств, наносящих ущерб многим лицам одновременно. Эти риски не поддаются объединению, и для страховых компаний означает многократное повторение страхового случая. Например, частные компании не страхуют на случай гибели в зоне боевых действий, наступление войны. Другой пример, случай страхование банковских вкладов.

Государство способно справляться  с социальными рисками благодаря: 1 – всеобщему охвату страхования; 2 – способностью привлекать новые  средства с помощью введения налогов. Или, изменив законодательство, уменьшить  свою задолженность перед застрахованными. Или, напечатать недостающую сумму. Частная компания не может в одностороннем порядке изменить обязательства, выход – банкротство.

Т.е. государство решает проблему за счет перераспределения и принуждения (здоровые платят за больных, не склонные к риску не могут отказаться, добросовестные платят за недобросовестных). 

Альтернативами обязательному  страхованию выступают:

1. индивидуальное накопление (сбережения уступают по эффективности страхованию).

2. частное страхование. Частные фирмы не производят нужное количество услуг благодаря провалам рынка.

3. социальная помощь. При отказе от социального страхования значительно возросла бы потребность в перераспределении за счет социальной помощи.

Перераспределение связано  с природой социальных гарантий. Задача не избежать перераспределения, а минимизировать его и отрицательные последствия, при сохранении определенного уровня социальных гарантий.

• Те, кто не способен вносить вклад в формирование социальных фондов, получают помощь в пределах установленных гарантий.

• Остальные члены общества охвачены обязательным страхованием, не превышающим уровень, определенный критериями эффективности и  справедливости.

• Государство призвано проводить политику, способствующую формированию и развитию частного страхования, в том числе и в сферах, на которые не распространяется общественное страхование.

Подход зависит от ситуации.

Пример: Угон машины. Действия государства – соблюдение выполнения условий страхования частными компаниями, если договор был заключен. Тяжелое  заболевание при отсутствии средств  на лечение – оказание социальной помощи. Обязательное страхование в  установленных рамках – дополнительные услуги за счет потребителя.

5. Аллокационные последствия бюджетных грантов. Эффект «липучки».

Рациональное построение межбюджетных отношений предполагает учет конкретных аллокационных последствий всех видов грантов. Такие последствия бывают как намеренными, так и ненамеренными. Для территориальных органов гранты выступают в роли стимулов, модифицирующих их аллокационное поведение.

Если такие органы обладают реальной бюджетной самостоятельностью (пусть не безграничной), для них  актуален выбор оптимального соотношения  налогов и потребления локальных  общественных благ. Бюджетные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотношение.

Стимулирующее действие гранта зависит от его типа. С этой точки  зрения различаются блочные и  категориальные фанты, а среди последних в свою очередь выделяются гранты долевые и недолевые.

Блочный грант поступает  в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован  по усмотрению территориальных органов  на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например, отчисления от налога на добавленную стоимость и других федеральных налогов в бюджеты  субъектов Российской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в территориальный  бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более  высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия  в реализации общегосударственных  программ.

Категориальный грант  является долевым, если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант  предназначен. Например, общегосударственная  программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают  строительство новых шоссейных дорог, получают из федерального бюджета средства, покрывающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обратиться за подобным фантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для "приобретения" конкретного общественного блага.