Анализ социального эффекта ГЧП – проекта в сфере образования

Контрольная работа по дисциплине

 «Государство  и бизнес: механизмы взаимодействия»

Тема: Анализ социального эффекта ГЧП – проекта

в сфере образования 

г. Екатеринбург 2012

В условиях становления общества, основанного на знаниях, развития инновационной  экономики значительно возрастает значение сферы образования для  социально-экономического развития страны. Роль в современном обществе отрасли  образования определяется тем, что  в ней формируются компетенции, создаются и распространяются знания — ключевые ресурсы современного общества. Эффективность функционирования сферы образования все в возрастающей степени определяет успех социально-экономического развития.

В качестве стратегического  направления, способного оказать позитивное влияние на качество экономического роста, в Концепции долгосрочного  социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года отмечается развитие сектора социальных услуг  на принципах государственно-частного партнерства. Мировая практика показывает, что наиболее активно государственно-частные  партнерства развиваются в инфраструктурных отраслях, в том числе в отраслях социальной инфраструктуры, к которым  относится образование.

Как правило, ключевыми достоинствами  такого партнерского сотрудничества являются, с одной стороны, привлечение  дополнительных финансовых средств  и других ресурсов, повышение гибкости и эффективности управления, а  с другой — уменьшение суммарных  рисков, получение дополнительных гарантий.

В литературе существует множество  определений государственно-частного партнерства (ГЧП). Однако дать единое всеобъемлющее определение государственно-частному партнерству представляется проблематичным. Характер государственно-частных партнерств зависит от множества факторов, таких  как степень развития рыночных отношений, национальные особенности, отраслевая специфика и других. Для раскрытия  сущности государственно-частного партнерства  важно выявить его ключевые характеристики или признаки, позволяющие разграничить ГЧП с другими типами взаимодействий государства и бизнеса. Так, Комитет  Организации экономического сотрудничества и развития по научной и технологической  политике в качестве основных признаков  государственно-частного партнерства  выделил следующие :

• участниками партнерства являются как государственные, так и частные организации;

• взаимоотношения сторон носят партнерский, равноправный характер;

• отношения сторон партнерства зафиксированы в официальных документах (контрактах, договорах и т. п.);

• партнеры имеют общие цели, для достижения которых они объединяют свои вклады;

• получение и использование совместных результатов основано на распределении между партнерами соответствующих расходов и рисков.

Таким образом, важной отличительной  чертой ГЧП является то, что при  этом типе взаимодействий государство  в лице своих уполномоченных органов  не реализует властные отношения, а  выступает в роли партнера при  достижении совместно с представителями бизнеса общественно значимых целей.

Форма государственно-частного партнерства в значительной степени  определяется тем, что является объектом управления, на который направлены инициативы (усилия, действия) партнерства. Поэтому в качестве основных форм ГЧП в образовании можно выделить институциональную форму, когда объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, является организация или отдельное ее структурное подразделение, и программно-проектную форму, при которой объектом управления является программа или проект (табл. 1).

Таблица 1

Классификация форм и механизмов ГЧП в образовании

Важную роль в решении  социально-экономических задач, стоящих  перед сферой образования, играет эффективное  развитие организационно-административных механизмов ГЧП, к которым отнесены институты общественного участия (общественные, управляющие, попечительские, наблюдательные и иные советы), различные  технопарковые структуры, создаваемые при вузах (центры трансфера технологий, инкубаторы и технопарки), другие институты инновационной инфраструктуры, ассоциации выпускников. В рамках программно-проектной формы ГЧП в образовании активно развиваются такие организационно-административные механизмы, как аккредитация образовательных программ и другие виды независимой оценки качества образовательных услуг, совместные программы, научно-производственная практика и др.

Государственно-частное  партнерство имеет широкий спектр различных механизмов, которые позволяют  создавать, использовать в хозяйственных  целях государственное и муниципальное  имущество и управлять им. Частный  инвестор, как правило, сам обеспечивает финансирование проекта по критериям  экономической целесообразности. По многим типам проектов он уже имеет  значительный опыт оптимальной организации  работ, что позволяет точнее оценить  риски, вести работы экономически более  рационально. Предполагается, что каждый из партнеров использует свои сильные  стороны в максимальной степени. Наиболее распространенные финансовые механизмы ГЧП, применяемые для  развития институциональной формы  ГЧП в сфере образования аренда и концессия.

Согласно действующему российскому  законодательству, по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества по договору, являются его собственностью (ст. 606 ГК РФ).

Особенность арендных отношений  между государством и частным  бизнесом состоит в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Договоры аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений. При этом правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и  не передается частному партнеру.

Объектом аренды может быть любое имущество (вещи), которое в процессе использования не теряет своих натуральных свойств: земельные участки, природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и т. п.

Особого внимания заслуживает  отдельный вид договорных арендных обязательств  - договор лизинга.

Согласно ст. 665 ГК РФ договор  финансовой аренды (договор лизина) — гражданско-правовой договор, в  соответствии с которым арендодатель обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и пре- доставить арендатору это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских целей. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества.

Рассматривая аренду в  сфере образования в рамках ГЧП, стоит отметить, что, как правило, аренда представляет собой наем имущества, соответствующее состояние которого должен поддерживать арендодатель. Однако же арендным договором можно предусмотреть  обязанности арендатора по приумножению и обновлению арендованного имущества.

Концессия (концессионное  соглашение) — наиболее развитый в западных странах и в то же самое время сложный (с точки зрения распределения рисков и отношений между партнерами) механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).

Концессия предполагает, что инвестору (концессионеру) предоставляются права на хозяйственное использование государственной или муниципальной собственности при условии уплаты государству или муниципальному образованию концессионной платы, определенной договором. Одно из обязательных условий соглашения — осуществление концессионером инвестиций в целях улучшения передаваемого или создания нового имущества с последующей его передачей в государственную или муниципальную собственность. Достоинством данного механизма ГЧП является то, что государству не приходится тратить деньги налогоплательщиков на создание объектов государственной и муниципальной инфраструктуры — строительство ведется за счет концессионера.

Особенностью правового  регулирования концессионных соглашений в РФ является жесткая заданность условий таких соглашений и одновременно недостаточная регламентация действий государственных органов исполнительной власти в процессе отбора концессионеров, заключения и исполнения соглашения.

В мире насчитывается около  десятка различных типов (моделей) концессий. В международной практике наиболее часто встречаются следующие.

♦ BOT (“Build — Operate — Transfer” или «Строительство — эксплуатация — передача»). В соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером и в установленный срок переходит в собственность концедента.

♦ BOOT (“Build-Own-Operate-Transfer” или «Строительство — владение — эксплуатация — передача»). Согласно контракту объект строится и эксплуатируется концессионером и переходит в собственность концедента после окончания контракта.

♦ BTO (“Build-Transfer-Operate” или «Строительство — передача — эксплуатация»).

В соответствии с контрактом объект строится концессионером, принимается концедентом в собственность по завершении строительства, эксплуатируется концессионером.

♦ BOO (“Build-Own-Operate” или «Строительство-Владение-Эксплуатация»).

Объект строится и эксплуатируется концессионером. При этом он остается в собственности

концессионера, который связан с концедентом обязательством, эксплуатируя объект, оказывать определенный комплекс услуг в соответствии с установленными стандартами.

♦ DBO (“Design-Build-Operate” или «Проектирование — строительство — эксплуатация») .

Основное отличие перечисленных выше моделей друг от друга заключается в факте и времени перехода объекта концессионного соглашения в собственность концедента.

Реализация проектов ГЧП  путем заключения концессионных  соглашений дает государству новые  возможности для решения системных  проблем. При этом частный сектор получает механизм привлечения долгосрочных инвестиций, подкрепленный серьезными гарантиями.

Представляется, что современный  опыт ГЧП подтверждает реальность перспектив и экономическую эффективность  осуществления проектов в сфере образования на основе концессий.

Так, например, в Германии в 2005 г. одно из подразделений строительной компании Hochtief подписало контракт, по которому оно будет финансировать, реставрировать Центр профессионально-технического обучения в г. Леверкузене и затем управлять им. Центр включает в себя три комплекса зданий и причислен к разряду исторических памятников. Стоимость контракта оценивается примерно в 70 млн евро. Компания будет управлять школами почти 30 лет, включая период строительства.

При сравнении концессии  и аренды можно отметить явные  преимущества концессии с точки  зрения мотивации участников. Так, скажем, если компания принимает на себя риск инвестиций, то она будет заинтересована экономить воду и снижать утечки для сокращения не только эксплуатационных затрат, но и капитальных расходов (путем оптимизации мощностей).

Если же речь идет об аренде, то иногда бывает сложно стимулировать  контрагента содержать основные фонды в надлежащем состоянии. При отсутствии закрепления в контракте требований к возвращаемым в конце срока контракта основным производственным фондам предприятие не будет иметь стимулов к их бережной эксплуатации. Если же такие требования прописаны в контракте, то это приводит к дополнительным затратам времени и усилий. Управление имуществом образовательных учреждений при реализации различных механизмов ГЧП направлено в первую очередь на формирование эффективного инструментария воздействия на финансовые и нефинансовые активы учреждений профессионального образования. Участие учреждений профессионального образования в механизмах государственно-частного партнерства часто требует кардинального изменения системы управления УПО, прорыва в концептуальном плане. Прежде всего, учреждения профессионального образования сталкиваются с необходимостью использования рыночных механизмов в управлении имуществом учреждений, применения актуальных технологий стратегического, финансового, инвестиционного управления. Вместе с тем инструментарий управления имуществом УПО должен учитывать социальную направленность деятельности учреждений профессионального образования.

Существующие механизмы  государственно-частного партнерства  в области управления имуществом образовательных учреждений можно  классифицировать по типам организационно-экономических  моделей ГЧП.

1. В контрактных механизмах ГЧП

1.1. Договоры на управление  имуществом (концессионные соглашения, контракты на управление, аренда, лизинг, соглашения о разделе  продукции)

1.2. Договоры на обеспечение  операционной деятельности (поставка  продукции для государственных  нужд, контракты технической помощи, контракты на выполнение работ  и оказание общественных услуг)

1.3. Банковский кредит

2. В кооперационных механизмах ГЧП

2.1. Выпуск ценных бумаг  (акций, векселей)

2.2. Соинвестирование

3. В прочих механизмах ГЧП

3.1. Государственные гарантии

3.2. Инвестиционные налоговые  кредиты

В настоящее время среди  выделенных механизмов ГЧП в области управления имуществом учреждений профессионального образования (УПО) наиболее распространены те, что относятся к контрактным механизмам ГЧП. В условиях модернизации управления и стремительного развития технологий и потребности в новых умениях и квалификациях, актуализирующих необходимость поддержания конкурентоспособности как экономики в целом, так и отдельных отраслей и предприятий, меняется роль государства в организации и управлении профессиональным образованием. Кроме того, профессиональное образование рассматривается в контексте ценностных основ общества, основанного на знаниях. На основе опыта проведения многосекторальной политики в области знаний стала очевидной потребность в формировании новых или расширенных механизмов институциональной координации и взаимодействия.

Федеральная целевая программа  развития образования (далее — ФЦПРО) среди основных направлений достижения стратегической цели обеспечения качества образования выделяет задачи, имеющие  непосредственное отношение к роли ГЧП в управлении содержательным компонентом профессионального  образования .

1. Развитие новых форм  и механизмов оценки и контроля  качества деятельности образовательных  учреждений, в том числе с привлечением  общественности и профессиональных  объединений.

2. Внедрение моделей государственно-общественного  управления в образовательных  учреждениях, способствующих развитию  институтов общественного участия  в образовательной деятельности  как важного условия открытости  и инвестиционной привлекательности  сферы образования, что оценивается,  в частности, через увеличение  удельного веса образовательных  учреждений, имеющих попечительские, управляющие общественные советы.

3. Внедрение механизмов  взаимодействия учреждений профессионального  образования и работодателей,  обеспечивающих привлечение в  сферу образования дополнительных  материальных, интеллектуальных и  иных ресурсов.

Более того, повышение роли работодателей в подготовке профессиональных кадров недостаточно ограничивать традиционной задачей привлечения дополнительных ресурсов в сферу образования. Необходимо подчеркнуть актуальность экспертизы образовательных программ, проводимой работодателями, и значимость разработки при участии работодателей, общественных и профессиональных объединений образовательных стандартов нового поколения. Участие работодателей — необходимое условие при разработке государственных образовательных стандартов профессионального образования третьего поколения, подчеркивается в постановлении правительства РФ от 21 января 2005 г. №36 «Об утверждении Правил разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского

профессионального образования». Повышение роли работодателей включает также развитие государственно-общественных консультаций и общественный мониторинг состояния и развития образования.

Решение этих задач предполагает выделение конкретных форм ГЧП, используемых в управлении содержательным компонентом профессионального образования и определение их роли и места в межсекторном партнерстве, выстраиваемом для развития образовательного потенциала страны и ее регионов, а также определение основных условий повышения результативности взаимодействия образовательных учреждений с организациями бизнеса. Причем если для государственных образовательных учреждений такое партнерство дает стимулы к поиску новых, конкурентоспособных и востребованных образовательных программ, улучшению материально-технической базы обучения и уровня подготовки обучающихся, то компании кроме хорошо обученных профессионалов получают поддержку и доверие власти, формируют позитивный имидж и создают условия для лоббирования собственных интересов.

Таким образом, взаимодействие компаний и образовательных учреждений должно выстраиваться как межсекторное партнерство, т. е. выступать конструктивной интеграцией акторов, представляющих различные сектора (организации бизнеса, образовательные учреждения, государственные органы власти) при решении социально значимых проблем, обеспечивающей синергетический эффект от «сложения» разных ресурсов, выгодное каждой из сторон. Реализация такого партнерства может обеспечить конструктивные и позитивные изменения для общества в целом. Кроме того, межсекторное партнерство не просто стимулирует повышение активности его участников при решении проблем развития образования, но и «привлекает» для их решения внебюджетные ресурсы.

Анализ практики ГЧП показывает, что органы государственной власти, разрабатывая основные направления  образовательной политики, изначально сужают возможности партнерства, традиционно  воспринимая частные компании лишь как основного потребителя результатов  работы образовательных учреждений и возможного дополнительного источника  финансирования образовательных программ. Однако такой подход не соответствует  сегодняшним задачам и потенциальным  возможностям использования механизмов ГЧП в управлении образовательным  процессом. Так, велико значение работы представителей работодателя в наблюдательных советах вузов и колледжей, их непосредственного участия в  процессах подготовки и аттестации образовательных программ, а также  в согласовании стратегии развития образовательного учреждения и существующего  на рынке труда спроса.

Потенциальные возможности  ГЧП отражает многообразие его форм в создании и реализации содержательного компонента программ профессионального образования. Среди этих форм можно выделить следующие:

• гранты, получаемые и реализуемые на партнерских основаниях органами государственного управления и организациями предпринимательского сектора;

• ярмарки образовательных программ, проводимые с использованием механизмов ГЧП;

• учебно-методические объединения (УМО), попечительские и управляющие советы, консультационные комиссии и советы по выработке политики в сфере кадрового обеспечения экономики;

• экспертные советы и группы, дающие возможность обеспечить каналы участия работодателей в совершенствовании обучения и осуществлении научно-исследовательских разработок на уровне конкретных учебных заведений;

• прямые заказы работодателей на специальную кадровую подготовку с финансовым обеспечением, что отражает взаимодействие между учреждениями профессионального образования и работодателями по линии соответствия образовательных программ текущим и перспективным требованиям рынка труда;

• комиссии с участием работодателей, привлекаемых для проведения независимой оценки качества образовательной деятельности образовательных учреждений и образования граждан, аккредитации и аттестации образовательных программ;

• ассоциации выпускников как институт обратной связи между образовательными учреждениями и практикой профессиональной деятельности.

Представленные формы  ГЧП можно сгруппировать по критериям  включенности в образовательный  процесс или оценку его результатов. Такой подход позволяет выделить два важнейших направления профессионального  образования независимо от его уровней.

Первое направление —  это совместная деятельность с бизнес-сообществом по совершенствованию учебных планов и программ в части:

• разработки учебных планов организаций ВПО с учетом потребностей работодателей;

• корректировки содержания учебных программ на основе экспертного  обсуждения с участием представителей гражданских организаций и предпринимательских  структур;

• выбора тем курсовых и  дипломных проектов с ориентацией  на конкретных заказчиков из числа  потенциальных работодателей;

• разработки программ прохождения  производственных стажировок и практики студентов учреждений ВПО;

• актуализации содержания НПО и СПО: разработка новых курсов на основе текущих и перспективных  тенденций развития рынка труда, совместной подготовки программ, учебных  и методических пособий, обучающих  учеников современным производственным системам и новым технологиям;

• совместной разработки форм обучения в учреждениях НПО и  СПО, максимально сближающих подготовку рабочих и технологов с реальной производственной и эксплуатационной практикой.

Второе направление —  это совместная деятельность государственных  органов, образовательных учреждений, предпринимательского сообщества и  ассоциаций работодателей, структур общественного  участия в управлении образованием прежде всего в разработке соответствующих стандартов и нормативов:

• разработка государственных  образовательных стандартов;

• разработка стандартов требований к уровню компетенции (квалификации) выпускника;

• формирование заказа на обучение и трудоустройство выпускников;

• аттестация обучающихся на соответствие определенному уровню профессиональной квалификации;

• проведение открытых конкурсов  профессионального мастерства;

• разработка и выполнение государственного (регионального) заказа и нормативных требований по обеспечению  работодателей кадрами по уровням  профессиональной квалификации.

Эти два содержательных (деятельностных) направления анализа программ профессионального образования позволяют достаточно конкретно показать пути возможного развития форм социального партнерства для повышения качества выпускаемых специалистов и одновременно выявить основные проблемы и риски форм и механизмов ГЧП в профессиональном образовании, определить меры, стимулирующие бизнес участвовать в межсекторном взаимодействии. Однако для использования выделенных форм партнерства на практике наряду с деятельностным необходим проектный подход, позволяющий четче представить последовательные этапы создания и реализации профессиональной образовательной программы.

На первом этапе образовательное  учреждение (или объединение учреждений), опираясь на поддержку попечительского  совета, ассоциации выпускников, других социальных партнеров, должно вызвать  интерес у конкретных бизнес-структур к участию в образовательной  программе, акцентируя профессиональную подготовку, позволяющую ее выпускникам  работать в компании, а представителям компании — знакомиться с передовыми достижениями науки. На втором этапе целесообразно создать общественный совет по образовательной программе с включением заинтересованных представителей академического сообщества и бизнеса. На следующем этапе необходимо создать компетентностную модель специалиста, соответствующую государственным образовательным стандартам и адаптированную к потребностям работодателей, а также проанализировать кадровый потенциал заинтересованных в программе образовательных учреждений для реализации создаваемой образовательной программы. Кроме того, важно выяснить востребованность выпускников проектируемой образовательной программы и ее возможную популярность среди абитуриентов.

Четвертый этап создания образовательной  программы может включать подготовку учебно-методических комплексов по дисциплинам, входящим в образовательную программу  с выделением взаимосвязанных с  моделью специалиста компетенций, а также выделение образовательных  модулей и определение кредитов за их освоение. На этом этапе важно, чтобы представители работодателей  дали оценку предполагаемых форм и  требований академической отчетности, внесли свои предложения по возможностям участия в этой работе, особенно в период аттестации выпускников. Общественный совет должен утвердить содержание и академическую отчетность проектируемой  образовательной программы.

Пятый этап обеспечивает информационное сопровождение образовательной  программы, включающее размещение программы  на интернет-сайте, представление образовательной  программы в УМО вуза и, наконец, утверждение образовательной программы  на ученом совете.

Процесс создания образовательной  программы по направлению бакалавриата или магистратуры должен опираться на обмен информацией, противопоставление различных точек зрения и согласование позиций. Поэтому его организация должна быть основана на принципах широкого общественного участия.

Предлагаемые этапы организации  интерактивной процедуры разработки образовательных программ ориентированы  на активизацию участия бизнеса  и различных организаций академического сообщества в этом процессе через  представительство в специально создаваемых структурах и использование  современных коммуникационных технологий.