Бюджетная система РФ. 79

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Бюджетное устройство  РФ 

1.1. Исторические аспекты  бюджетного устройства РФ……………………….5

1.2. Понятие бюджетного  устройства РФ……………………………………...10

2. Бюджетная система  РФ

2.1. Структура бюджетной системы РФ…………...………………………...…13

2.2. Принципы бюджетной системы РФ……………………………….……....16

Заключение……………………………………………………………………….21

Список использованных источников…………………………………..……….23

ВВЕДЕНИЕ

«Бюджетное устройство государства» с точки зрения теории финансового права представляет собой одну из основных бюджетно-правовых категорий, отражающих содержание и пределы правового регулирования специфической группы финансовых отношений - бюджетных отношений. Действующее законодательство России не определяет понятие бюджетного устройства. Проанализировав структуру раздела I Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации», можно предположить, что закон бюджетным устройством охватывает совокупность следующих элементов: бюджетная классификация; бюджетная система и ее принципы. Отсюда можно сделать вывод, что российская правовая концепция бюджетного устройства государства, подразумевающая формулирование содержания понятия соответствующей категории, его составные элементы, режим функционирования, в законодательстве с достаточной ясностью не определены. Это, в свою очередь, порождает по разным поводам критику бюджетного законодательства в научных кругах при восприятии БК РФ как несомненно важного шага на пути совершенствования регулирования бюджетных отношений.

Бюджетная деятельность государства - направление его финансовой деятельности, в рамках которого формируются бюджетные правоотношения по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов - бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, бюджетов внебюджетных фондов, объединенных в бюджетную систему как элемент в структуре бюджетного устройства, в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях.

Таким образом, бюджетное  устройство в силу обусловленности  его сущности различными категориями  представляет собой сложную по содержанию категорию, положенную в основу правовой концепции бюджетного устройства государства. Бюджетное устройство государства следует рассматривать как характеристику государства, связанную с реализацией бюджетного метода государственного хозяйства в соответствии с требованиями бюджетной деятельности и государственного устройства, подразумевающую функционирование бюджетов, объединенных во внутригосударственную бюджетную систему, и соответствующих им бюджетных отношений (по формированию доходов и расходов, осуществлению бюджетного процесса, межбюджетные отношения и т.д.).

Тем самым, тема контрольной  работы актуальна, не только в теоретическом, но и практическом плане.

1 Бюджетное устройство РФ

1.1 Исторические аспекты бюджетного устройства РФ

Бюджетное устройство - одна из важнейших характеристик государства. Оно предполагает наличие в составе государства территорий, наделенных бюджетами - централизованными фондами денежных средств, функционирование государственных внебюджетных фондов, государственные и муниципальные бюджетные доходы и расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов, требования к бюджетам - принципы бюджетной системы.

Виды бюджетов как составных  элементов бюджетного устройства, позволяющие  судить о его сложной структуре, обусловлены делением государства  на территории в целях наиболее эффективной  реализации суверенной власти: «Государственная территория бывает обыкновенно так обширна, что для политического управления в ней принимаются различные подразделения»¹ - публично-правовые образования.

Применительно к ранним этапам развития Российского государства для  финансирования территориальных органов государства применялся метод кормления, заменяющий жалованье чиновникам. Таким образом, режим бюджетного устройства был довольно прост, не предполагая каких-либо сложных вопросов ведения «бюджетных дел».²

Начиная с петровских времен, можно говорить о формировании государства России как стройной финансовой организации централизованного типа. В условиях царской России как звено бюджетного устройства функционировал единый бюджет, позволяющий производить общегосударственные, губернские, окружные и волостные затраты. Все «территориальные» расходы финансировались за счет средств единого государственного бюджета, которые доводились до потребителей 66 казенными палатами, 66 губернскими казначействами, 580 уездными и местными казначействами. Исключением были Финляндия, Польша, а также Закавказский и Туркестанский края, которые имели относительную бюджетную самостоятельность. Начали развиваться отношения межбюджетного характера, что постепенно усложняло структуру бюджетного устройства.

Активному реформированию бюджетное устройство подверглось в советский период. В составе бюджетной системы четко оформился статус бюджетов Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. «Уровневые» бюджеты стали соотносились друг с другом по принципу подведомственности. Государственный бюджет включал в себя союзный бюджет и бюджеты республик. Местные бюджеты обеспечивали потребность муниципальных территорий, тем не менее находились в зависимости от общегосударственного бюджета.

Общее соотношение распределения всех финансовых ресурсов было в пользу союзного и местного бюджетов, которые получали бюджетные средства в различных формах.

В период распада СССР начались процессы дезинтеграции государства, повлиявшие на его бюджетное устройство - прежде всего в аспекте количественного соотношения бюджетов публично-правовых образований разных уровней бюджетной системы (бюджетов субъектов Федерации). Некоторые союзные республики объявили о своей финансовой независимости, выходе из состава Союза. Состав «внутренних бюджетов» государства количественно менялся: бюджеты вышедших из состава России республик стали рассматриваться как бюджеты иностранных государств, соответственно, никакого отношения к бюджетному устройству России уже не имели. Указанные процессы имели некое положительное значение для межбюджетных отношений. В составе Российского государства становилось меньше территориальных образований, ожидающих поддержки из федерального бюджета. Тем не менее даже в условиях уменьшения количества субъектов Федерации - претендентов на получение дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета - имел место кризис недостатка средств централизованных фондов. Поэтому в бюджетной практике наблюдалась политическая нестабильность из-за противостояния в межбюджетных отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами. Каждый из «оставшихся» субъектов РФ надеялся на получение большего объема трансфертов, вместе с этим экономическая база бюджета Федерации была ограниченной.

В период начала девяностых годов XX в. в межбюджетных отношениях применялся метод индивидуального согласования, учитывающий субъективные характеристики субъектов РФ. Распространилось заключение индивидуальных соглашений и договоров по разграничению бюджетных полномочий.

После девяностых годов XX в. стали  предприниматься попытки единообразия нормативного регулирования бюджетных отношений. Это вызвано стремлением исключить «индивидуальные» методы, например в распределении межбюджетных трансфертов. На федеральном уровне принят ряд законодательных актов относительно организационных основ бюджетного устройства.

В условиях перехода на рыночную экономику  в начале 90-х годов XX в. в составе  бюджетного устройства России были сформированы государственные внебюджетные фонды (ст. 14 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»). Такие фонды получили статус юридических лиц, в ведении которых - фонды денежных средств, независимые от «территориальных» бюджетов. Формирование внебюджетных фондов обусловлено различными факторами: стремлением более организованно расходовать ресурсы, усилить контроль и создать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат - расходов социальной значимости.

Таким образом, бюджетное законодательство девяностых годов XX в. не имело комплексного характера: состояло из законов и  подзаконных актов, содержащих несогласованные  положения. Не было и единой нормы, закрепляющей основы категориального аппарата бюджетного права. Это не способствовало стабилизации бюджетного устройства.

О бюджетном устройстве в его  современном понимании можно  говорить начиная с момента принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г.

Конституция РФ установила ряд положений, влияющих на формирование бюджетного устройства: федеративный характер государства, основы бюджетного процесса (обязательное рассмотрение и утверждение бюджета Федеральным Собранием РФ и др.); учреждение Счетной палаты РФ - контрольного органа; разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами РФ и иные положения. Роль Конституции РФ в регулировании бюджетных отношений все более возрастает с развитием регионального бюджетного законодательства. В складывающихся условиях важна роль гарантий соответствия нормативных правовых актов разных территориальных уровней единым принципам правового регулирования с учетом отнесения финансового регулирования к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).³

В настоящее время  основным законодательным актом, регулирующим бюджетное устройство, является Бюджетный кодекс РФ.⁴ Он очерчивает границы бюджетного законодательства, устанавливает виды бюджетных отношений, бюджетные полномочия публично-правовых образований и их органов власти, систему доходов и расходов, источники финансирования дефицита бюджета, регулирует бюджетный процесс, привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства и т.д. Бюджетное устройство исходя из положений Кодекса охватывает совокупность следующих элементов: бюджетную классификацию; бюджетную систему и ее принципы. Бюджеты, как централизованные денежные фонды, составляют основу бюджетного устройства. Бюджетная система включает следующие уровни бюджетов, претендующих на самостоятельность: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты (бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения; городских и сельских поселений). Каждый бюджет выполняет свою роль, поставленную в зависимость от статуса соответствующего публично-правового образования. Субъекты РФ и муниципальные наделены самостоятельностью в бюджетных отношениях, в то же время «ожидают» межбюджетной поддержки из вышестоящих бюджетов.

Итак, бюджетное устройство России прошло сложный путь развития. В различные периоды неизменной основой бюджетного устройства выступали именно бюджеты - централизованные фонды денежных средств территориальных образований. Бюджетное устройство современного государства имеет комплексный характер, включая и бюджеты, и, например, самостоятельные бюджетно-правовые режимы - доходы и расходы, принципы бюджетной системы. Каждый элемент бюджетного устройства является важной характеристикой государства, имеет свое предназначение. Однако именно на бюджеты работают иные элементы бюджетного устройства. Режимные характеристики составных элементов бюджетного устройства государства обусловлены особенностями его развития на том или ином историческом этапе (наличием кризисных экономических явлений, политических противоречий, взаимодействием территориальных образований и т.д.).

1.2 Понятие бюджетного устройства РФ

При отсутствии однозначного ответа относительно содержания категории «бюджетное устройство государства» во многих случаях довольно сложно определить требования, предъявляемые к данной характеристике государства и соответствующим правоотношениям. Бюджетный кодекс РФ не закрепляет дефиниции бюджетного устройства России. Проанализировав структуру раздела 1 кодекса под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации», можно предположить, что законодатель бюджетным устройством Российского государства охватывает совокупность следующих характеристик государства: бюджетную классификацию, бюджетную систему, принципы бюджетной системы. Отсюда в законодательном смысле бюджетное устройство России представляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: бюджетной системы государства, принципов бюджетной системы, бюджетной классификации, обусловливающих развитие бюджетных правоотношений. Бюджетное устройство в упрощенном виде можно также понимать как организацию бюджетной системы государства.

В теории бюджетного (финансового) права сложились различные точки зрения по вопросу о том, что же такое «бюджетное устройство» и каковы его составные элементы: это виды бюджетов и соотношение между ними, разграничение доходов и расходов (Н.Н. Ровинский); способ взаимосвязи элементов бюджетной системы (Э.А. Вознесенский); бюджетные права различных уровней власти (М.А. Гурвич); построение бюджетной системы и взаимосвязь ее частей, порядок установления доходов бюджетов, вопросы бюджетного регулирования (М.И. Пискотин); совокупность звеньев бюджетной системы совместно с доходами и расходами всех вместе и каждого в отдельности бюджета (В.В. Бесчеревных); организация бюджетной системы, определяемая федеративным устройством государства, местным самоуправлением, обусловливающая формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности (О.Н. Горбунова, Ю.В. Другова, А.Д. Селюков); совокупность бюджетов, виды и принципы связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны (Н.И. Химичева) и т.д.

На основе анализа приведенных  суждений можно отметить следующее  относительно содержания категории  бюджетное устройство государства и соответствующих ей требований.⁵

Во-первых, «бюджетное устройство государства» - «базовая» бюджетно-правовая категория, наряду с категориями «бюджетная деятельность государства и муниципальных образований», «бюджет», «бюджетное правоотношение» и др. Бюджетное устройство государства связано с функционированием внутригосударственной бюджетной системы, представленной бюджетами входящих в состав государства публично-правовых образований. «Бюджетное устройство» рассматривается как более широкая по отношению к «бюджетной системе» категория. Бюджетное устройство государства предполагает организационное и правовое оформление системы доходов и расходов бюджетов различных уровней, обусловливает бюджетные полномочия публично-правовых образований, их вступление в разного рода бюджетные отношения (межбюджетные отношения, отношения по бюджетному процессу и т.д.). Следовательно, содержание анализируемой категории уже давно вышло за рамки ее буквального толкования соответственно структурой раздела 1 Бюджетного кодекса РФ под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации» (бюджетная классификация; бюджетная система; принципы бюджетной системы). Бюджетное устройство вполне можно рассматривать в аспекте бюджетной компетенции, организационного оформления бюджетного процесса и соответствующих отношений, притом различных по целевой предназначенности, наделив анализируемую категорию довольно широким содержанием.

Во-вторых, бюджетное устройство охватывает одну из сфер государства - сферу ведения финансовых дел в связи с функционированием централизованных публичных бюджетных фондов. Следовательно, бюджетное устройство неизбежно обусловлено правовыми требованиями, предъявляемыми к деятельности государства в соответствующей сфере. Требования к бюджетной деятельности государства, включающей бюджетно-правовое регулирование, возможно обозначить как принципы бюджетного права. В этом состоит суть элементарной взаимосвязи между бюджетным устройством государства и принципами бюджетного права. Исходя из приведенного выше широкого перечня элементов бюджетного устройства, можно сделать вывод, что устанавливающие бюджетное устройство нормы права имеют главенствующее значение для бюджетного права в целом.

2 Бюджетная система РФ

2.1 Структура бюджетной системы РФ

Можно выделить два подхода  к понятию бюджетной системы. Первая точка зрения заключается  в том, что под бюджетной системой подразумеваются все отношения, связанные с бюджетом, включая  доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса, а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается только бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до размера всех государственных финансов, зачастую включая в себя налоговую систему, децентрализованные финансы.

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства.

Легальное определение  бюджетной системы содержится в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Консолидированные бюджеты в бюджетную систему не включаются, так как по своей сути являются не бюджетами, а просто отчетами о совокупности результатов исполнения бюджетов на определенной территории. Легко увидеть, что консолидированные бюджеты не составляются в качестве проектов, не утверждаются и не исполняются.

Легальное определение  не дает никакого понятия о структуре  бюджетной системы, не констатируя ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами - элементами системы. Статья 10 БК РФ именуется «Структура бюджетной системы Российской федерации», но лишь выделяет отдельно группы бюджетов: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов Москвы и Санкт-Петербурга. В редакции БК РФ, действующей до внесения в него изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, содержалась более определенная фраза о том, что бюджетная система состоит из различных уровней бюджетов.⁶

Таким образом, в бюджетной  системе Российской Федерации имеются  федеральный уровень, уровень субъектов  Российской Федерации и местный уровень. Несмотря на то что упоминание об уровнях бюджетной системы исключено, эти уровни сохраняются де-факто, отчасти исходя из территориально-государственного устройства Российской Федерации, отчасти из сложившихся экономических отношений. Согласно статье 5 Конституции Российской Федерации Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации. Пунктом третьим этой же статьи Конституции Российской Федерации указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь нельзя не обратить внимание на коллизию между конституционными нормами и нормами БК РФ. Государственное устройство Российской Федерации ограничено субъектами Российской Федерации. Местное самоуправление, являясь публичной властью, не является властью государственной. Тем не менее, согласно понятию бюджетной системы в статье 6 БК РФ, бюджетная система, будучи основана на государственном устройстве, включает в себя местные бюджеты, которые не имеют отношения к государственному устройству.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд Российской Федерации, указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства, в частности неоднократно была озвучена следующая позиция: «бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации»⁷. Исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской Федерации привело бы к ситуации, что в государстве одновременно существуют две бюджетные системы, а это означает радикальным образом разрушить сложившийся и устоявшийся на протяжении уже десятков лет экономический порядок и создать угрозу экономической безопасности Российской Федерации.

2.2 Принципы бюджетной системы РФ

Принципы права – «абстрактное выражение смысла некоего множества правовых норм». «Принципы права в отличие от конкретных юридических норм больше зависят от состояния правовых знаний. Они возникают лишь на определенном этапе правогенеза, непосредственно связанном с появлением развитого юридического мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникали стихийно, в ходе повседневной практической деятельности людей. Принципы права исторически появились значительно позже иных его норм, первоначально существовавших в виде юридических обычаев».⁸

Первостепенное значение имеет юридическое закрепление принципов права, придание им силы.

Применительно к бюджетному праву не подвергается сомнению применение общеправовых и в первую очередь  конституционных (вытекающих из конституции) принципов единства, законности, гласности, справедливости, разделения властей, федерализма (унитарности), соблюдения баланса интересов личности, общества, государства.⁹

Действие общеотраслевых принципов финансового права  также распространяется на бюджетное  право как подотрасль финансового права.

Специфика бюджетных  правоотношений вызвала необходимость  установления более специализированных принципов, которые нашли свое закрепление  в главе пятой БК РФ. Из числа этих принципов можно выделить те принципы, которые относятся к установлению доходов бюджета, бюджетному процессу и, наконец, к построению бюджетной системы.

Важнейшее значение для  построения бюджетной системы имеют два принципа: единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единство бюджетной  системы является доминирующим принципом  для бюджетной системы, определяющим само ее существование как целого. Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего принципа единства, который является, как указано выше, конституционным и общеправовым, а в бюджетном праве трансформируется сразу в несколько принципов (единство бюджетной системы, единство кассы). Принцип единства бюджетной системы, согласно БК РФ, реализуется через несколько направлений:

- единство бюджетного  законодательства;

- применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса;

- применение единых  формы бюджетной документации  и бюджетной отчетности;

- единая бюджетная  классификация;

- единые санкции за  нарушение бюджетного законодательства;

- единый порядок ведения бюджетного учета и составления отчетности бюджетов Российской Федерации и казенных учреждений;

- единый порядок установления  и исполнения расходных обязательств;

- единый порядок формирования  доходов и осуществления расходов  бюджетов;

- единый порядок исполнения  судебных актов по обращению  взыскания на средства бюджетов  бюджетной системы Российской  Федерации.

Кроме перечисленных  составных частей единства бюджетной  системы, установленных БК РФ, следует сказать и о едином порядке предоставления финансовой помощи из бюджетов различных уровней, который частично выражается еще в одном принципе построения бюджетной системы - принципе равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 31.1 БК РФ). Данный принцип говорит о единстве определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи). Принцип равенства бюджетных прав дублирует некоторые положения принципа единства, в частности требование единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Существование принципа равенства бюджетных прав субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований свидетельствует о  приоритете федерального бюджета перед иными бюджетами бюджетной системы, так как уравниваются бюджетные права субъектов и органов местного самоуправления перед Российской Федерацией. Таким образом, федеральный бюджет априори неравен и доминирует над бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Конституционные нормы также подтверждают данное обстоятельство, так как субъекты Российской Федерации представляют собой части одного целого - Российской Федерации и невозможно найти разумные аргументы в пользу того, что часть больше целого или равна целому.

Самостоятельность бюджетов, таким образом, подчиняясь единству, выражается в принципе самостоятельности  бюджетов и допускается, согласно БК РФ, в следующих пределах:

- право и обязанность  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  самостоятельно обеспечивать сбалансированность  соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  самостоятельно осуществлять бюджетный  процесс (за установленными законом  исключениями, в частности в случае  введения режима временной финансовой администрации);

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления устанавливать в  соответствии с законодательством  о налогах и сборах налоги  и сборы, доходы от которых  подлежат зачислению в соответствующие  бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления в соответствии  с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Нельзя не заметить, что  все права, вытекающие из самостоятельности бюджетов, одновременно являются обязанностями для соответствующих органов власти. Более правильным было бы сказать, что обязанностям соответствуют необходимые для их реализации права.

Правила о недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они исполняются, а также недопустимость установления расходных обязательств, исполняющихся за счет нескольких бюджетов, действуют с оговорками. Во-первых, расходные обязательства на легальной основе могут передаваться на исполнение иному бюджету, с обязательной передачей необходимых источников покрытия расходов, и, во-вторых, законно установленное расходное обязательство в любом случае должно быть исполнено, невзирая на абсолютное отсутствие средств местного бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, и тогда исполнение берет на себя федеральный бюджет. В этом случае не действует правило о недопустимости исполнения расходных обязательств за счет двух и более бюджетов, что следует из практики Конституционного Суда Российской Федерации.