Бюджетный контроль. 8

Содержание

Введение

Актуальность темы работы состоит в том, что создание действенной системы финансового контроля в России является объективной необходимостью. Несомненно, эффективный финансовый контроль на всех его уровнях, в том числе на муниципальном - залог экономической безопасности регионов и страны в целом.

Однако анализ научной и методической литературы по финансовому (государственному) контролю свидетельствует о наличии ряда дискуссионных вопросов относительно применения термина и его экономического содержания. Актуальность выбранного направления исследования подтверждается научными трудами таких ведущих ученых-экономистов: Е.А. Вознесенский, Н.Т. Белуха, Ф.Ф. Бутынец, В. Двуреченських, Л.В. Дикань, В.Ф. Журко, И.Н. Кузнецов, Е.В. Калюга, М.В. Лапухин, В.Ф. Максимова, В.И. Подольский, С.Н. Петренко, Л.А. Сухарева, В.Б. Ястребов и др.

Вопросы бюджетного контроля затрагиваются в работах: И.Е. Ильичева, А.Н. Козырина, И.Б. Лагутина, М. Столярова, А. Телепнева, В. Шевчука, Т. Юнусова и др.

Актуальность бюджетного контроля в современных условиях подтверждают следующие цифры Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в 2014 году:

- составлено 4158 протоколов  об административных правонарушениях  в финансово-бюджетной сфере;

- общий объем выявленных  в 2014 году нарушений без учета  нарушений порядка учета государственного  имущества и ведения реестра  федерального имущества увеличился  на 33,4% по сравнению с 2013 годом;

- нарушений наложено административных  штрафов на сумму 31,3 млн. рублей, что в 5 раз больше чем в 2013 году1.

Все эти статистические данные – результат выявленных нарушений, нарушения, в свою очередь, результат несвоевременного реагирования органов внутреннего контроля на появление новых норм. То есть, система внутреннего контроля бюджетных учреждений не справилась с возрастающей информационной нагрузкой (темпы выхода изменений в законодательстве существенно выросли за последние пять лет) и/или не в полной мере  отреагировала на изменения, из-за чего на непосредственных исполнителей легло бремя  ответственности в виде штрафных санкций, как в денежной, так и в нефинансовой форме.

Целью настоящего исследования является – провести анализ бюджетного контроля в системе государственного контроля.

Сформированная цель определила следующие задачи исследования:

- рассмотреть необходимость, объект, предмет и направления бюджетного контроля;

- провести анализ эффективности взаимодействия субъектов бюджетного контроля при выполнении ими своих функций;

- дать оценку нарушений бюджетного законодательства и ответственность за их совершение.

Объект исследования - бюджетный контроль.

Предмет исследования – бюджетный контроль в системе государственного контроля.

Методы исследования: монографический, сравнительного анализа, синтез, классификация, группировка и др.

Теоретической основой исследования послужили труды авторов в сфере государственного и муниципального управления, финансового контроля, бюджетирования и др.

Контрольная работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

1. Необходимость, объект, предмет и  направления бюджетного контроля

Институт финансового контроля в России всегда являлся базовым элементом в структуре государственного управления, способствуя укреплению правопорядка и стабильности России. Государственное значение этому событию было придано Президентом РФ, который 14 февраля 2006 г. вынес Распоряжение № 65-РП «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России»2.

В общем смысле финансовый контроль определяется совокупностью действий и операций по проверке и анализу финансовой сферы с использованием специфических методов и форм его организации. Финансовый контроль так же понимается и как совокупность определенных операций и действий, которые осуществляют специально уполномоченные органы для контроля за соблюдением субъектами хозяйствования и органами государственной власти и местного самоуправления норм права в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов для своевременного получения полной и достоверной информации о ходе реализации принятых управленческих финансовых решений.

Финансовый контроль проводится с использованием определенных приемов документального и фактического контроля, которые направлены на установление целесообразности, обоснованности и экономической эффективности осуществления хозяйственных операций. В область финансового контроля входят операции, которые связаны с использованием денег, включая выделение бюджетных средств, а также соблюдение финансовой дисциплины, сохранность объектов государственной собственности, точность и достоверность ведения учета и отчетности с целью определения нарушений, выявления недостатков в деятельности ревизуемого объекта и пресечения фактов бесхозяйственности, расточительности и т. д.3

Таким образом, финансово-бюджетный контроль является составной частью государственного финансового контроля и трактуется как набор мероприятий, которые проводятся государственными органами для проверки законности, эффективности и целесообразности проводимых действий в процессе образования, распределения и использования денежных фондов РФ, субъектов РФ и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины.

Основным документом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс Российской Федерации, который не содержит определения понятия «бюджетный контроль»4.

Данное понятие необходимо рассматривать как комплекс мероприятий, которые проводят финансовые органы по проверке за образованием и расходованием денежных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Финансовый контроль осуществляется с помощью различных форм, видов и методов. Однако, относительно форм контроля, единого мнения в специальной литературе не наблюдается.

Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения, которые возникают между государством, юридическими и физическими лицами по мобилизации валового внутреннего продукта на территориальном, и отраслевом разрезах с целью осуществления государством своих функций.

Субъектами бюджетного контроля являются: Контрольно-счетная палата, Министерство финансов Российской Федерации, фонд обязательного медицинского страхования, орган Федерального казначейства, орган Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, контрольный и финансовый орган исполнительной власти и уполномоченный им орган, главный распорядитель бюджетных средств5.

Контрольные и финансовые органы Российской Федерации осуществляют бюджетный контроль над операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов. Они же отслеживают соблюдение условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий. Главные распорядители, распорядители бюджетных средств проводят предварительный, текущий и последующий бюджетный контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями этих средств. Их привилегия – целевое использование и своевременный возврат бюджетных средств, представление отчетности и внесение платы за их пользование получателями. Как видим, органов, наделенных теми или иными контрольными полномочиями в различных сферах, довольно много, но системы, где был бы один ведущий контрольный орган, а рамки деятельности других были бы разграничены и не пересекались, не существует.

Особое значение имеет бюджетный контроль на стадии исполнения бюджета, в рамках которого протекают важнейшие для функционирования бюджета процессы – непосредственная мобилизация денежных средств в бюджет (формирование доходов), а также выделение из бюджета средств получателям бюджетных средств (использование средств в порядке расходования).

Таким образом, бюджетный контроль – контроль за движением бюджетных средств, в основе которого лежит проверка финансовых отчетов бюджетных учреждений, осуществляющих финансовые операции. В результате такого контроля составляется отчет о соблюдении финансового законодательства6.

Подводя итог, можно заключить, что в настоящее время в системе бюджетного контроля сложилась неоднозначная ситуация, которая связана с тем, что, с одной стороны, практически полностью отсутствуетзаконодательство,направленное надетальное регулирование процедурныхмоментов,что,вцелом,негативно влияетнасуществующуювэтойсфере юридическуюдеятельность.Сдругой стороны, вслед за детальной регламентациейуказаннойдеятельностивозникнет возможностьдляобжалованиядействий контрольныхоргановприлюбом,даже незначительномфактеотступленияот установленнойпроцедуры,чтотакже негативно будет влиять на работу контрольных органов.

2. Анализ эффективности взаимодействия  субъектов бюджетного контроля  при выполнении ими своих функций

Эффективность системы государственного финансового контроля в любом государстве в значительной мере определяется наличием развитого внешнего и внутреннего финансового контроля и механизмов, обеспечивающих тесное взаимодействие контролирующих органов7.

Большую роль в обеспечении единообразия бюджетного контроля играют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. В первую очередь, это органы федерального казначейства. Территориальные органы казначейства обеспечивают исполнение федерального бюджета в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Функциями и задачами органов Федерального казначейства являются:

- распределение в установленном  порядке и размерах доходов  между бюджетами различного уровня;

- осуществление предварительного  и текущего контроля за целевым  использованием бюджетных средств  бюджетополучателями и управление  денежными средствами на счетах  казначейства;

- осуществление краткосрочного  прогнозирования объемов государственных  финансовых ресурсов;

- сбор, обработка и анализ  информации о состоянии государственных  финансов и представление соответствующим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях по соответствующему бюджету и др. Существующая практика исполнения доходной части бюджетов всех уровней предполагает казначейское исполнение в системе федерального казначейства. Федеральное казначейство на своих счетах аккумулирует доходы всех уровней бюджетной системы и прогнозирует поступление доходов. Управление федерального казначейства находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в Российской Федерации. Минфин России осуществляет проверку эффективности проводимых операций с государственными средствами на основе контрольно-ревизионных действий, разрабатывает методическое обеспечение и проверяет деятельность органов ведомственного контроля, предпринимает необходимые меры по реализации контрольных мероприятий. Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Росфиннадзора, Федерального казначейства, других госорганов.

Основной задачей территориальных управлений Росфиннадзора в субъектах Федерации является осуществление в пределах своей компетенции последующего бюджетного контроля на территории соответствующего субъекта Федерации. Важными функциями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора являются непосредственная организация и проведение финансового контроля по линии органов исполнительной власти. Ряд других федеральных органов исполнительной власти осуществляют бюджетно-финансовый контроль на несистематической основе, например органы прокуратуры, органы внутренних дел. Несмотря на единство бюджетной системы России, которая обеспечивается едиными бюджетными классификациями и формами бюджетной документации, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой и другими параметрами, необходимо создавать на уровне территорий децентрализованные органы финансового контроля, ответственные перед населением соответствующих территорий8.

Ситуация, когда сложные процессы развиваются не за счет централизованного воздействия, а за счет локального взаимодействия элементов, широко распространена в управленческих процессах. В больших, сложных системах часто приходится переходить от централизованного управления к децентрализованному. Такая необходимость определена как плата за сложность, присущую большим системам. Так и в организации бюджетного контроля не следует выстраивать централизованную систему органов бюджетного контроля. Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает создания высшего органа финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации, а предполагает создание системы органов бюджетного контроля, которая состоит из органов, создаваемых законодательными органами субъекта Российской Федерации, и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации9.

Данная система органов бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации должна обеспечить полный и всесторонний бюджетный контроль.

Ответственность учреждений за нецелевое использование бюджетных средств до вступления в силу Федерального закона от 23.07.2013 №252-ФЗ, которым внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее – Закон № 252-ФЗ)10, зависела в первую очередь от типа учреждения. Казённые учреждения, являясь получателями бюджетных средств, несли ответственность за их нецелевое использование согласно БК РФ11. Бюджетные и автономные учреждения не являлись участниками бюджетного процесса, поэтому нормы и ответственность, установленные БК РФ, на них не распространялись.

Законом №252-ФЗ часть четвертая «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» БК РФ полностью изложена в новой редакции.

С 4 августа 2013 году, то есть со дня первой официальной публикации Закона № 252-ФЗ на www.pravo.gov.ru, понятие «нецелевое использование бюджетных средств» обрело несколько иной смысл.

Утратила силу статья 289 БК РФ, входившая в также утратившую силу главу 28 БК РФ, ранее определяющая понятие нецелевого использования бюджетных средств и имеющая отношение к казённым учреждениям.

Новая глава 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» БК РФ содержит принципиально новые определения.

Согласно статье 306.1 БК РФ введено понятие «бюджетное нарушение».

По отношению к учреждениям таковым признается:

- действие (бездействие) получателя  бюджетных средств, совершенное  в нарушение бюджетного законодательства  РФ, иных нормативных правовых  актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (п. 1 ст. 306.1 БК РФ БК РФ);

- действие (бездействие), нарушающее  бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ (п. 2 ст. 306.1 БК РФ).

А пунктом 3 статьи 306.1 БК РФ закреплено, что применение к участнику бюджетного процесса бюджетной меры принуждения не освобождает его лиц от ответственности, предусмотренной законодательством РФ, то есть административной или уголовной ответственности.

Таким образом, к казённым учреждениям могут быть применены бюджетные меры принуждения одновременно с административной ответственностью либо уголовным наказанием должностных лиц, а к бюджетным и автономным учреждениям – только административный штраф на учреждение и его должностных лиц либо уголовное наказание должностных лиц.

Новая глава 30 БК РФ определяет виды бюджетных нарушений и применяемые за их совершение меры. В частности, статьей 306.4 БК РФ установлено новое понятие нецелевого использования бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ). В прежнем определении не было упоминания о частичном несоответствии целям, а также отсутствовал договор (соглашение) в качестве обоснования цели выделения средств.

Напомним, что на основании договора (соглашения) государственным (муниципальным) учреждениям выделяются средства субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. При этом непосредственно целью выделения средств является выполнение государственного (муниципального) задания, которое формулируется, как правило, в виде общих количественных показателей оказания услуг, например количество обучающихся или воспитанников, количество амбулаторных посещений и койко-дней и т. д. Детализации расходов государственное (муниципальное) задание, а также договор (соглашение) на выделение субсидии на его исполнение не содержит. Однако такая детализация расходов содержится в бюджетной смете казённого учреждения или в плане финансово-хозяйственной деятельности бюджетного и автономного учреждения (далее – план ФХД).

В целом можно констатировать, что, несмотря на изменение формулировок, понятие нецелевого использования бюджетных средств для казённых учреждений осталось прежним.

Иначе обстоит дело с бюджетными и автономными учреждениями. Теперь на них распространяется понятие «нецелевое использование бюджетных средств», установленное Бюджетным кодексом, хотя они по-прежнему и не являются участниками бюджетного процесса. Однако в отличие от бюджетной сметы план ФХД для большинства учреждений является регулярно корректируемым документом, причем в ряде случаев учреждения вправе менять план ФХД самостоятельно согласно приказу руководителя. При данном документальном оформлении хозяйственной деятельности установить факт направления средств на цели, не предусмотренные документом, на основании которого они выделяются, будет довольно затруднительно. Точнее, формулировки, приведенные в Законе №252-ФЗ, по отношению к получателям субсидий являются довольно расплывчатыми и позволяют трактовать закон на усмотрение проверяющих органов.

Как будет обстоять дело с квалификацией нецелевого использования бюджетных средств в бюджетных и автономных учреждениях на практике, покажет время. По мнению И.В. Артемова, это приведет к существенному увеличению числа судебных споров между контролирующими органами и бюджетными и автономными учреждениями12.

Изменилась бюджетная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.

Так, согласно ч. 2 ст. 3064 БК РФ, нецелевое использование бюджетных средств, совершенное, в частности, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий получателя бюджетных средств.

Данная норма в отношении «виновного» получателя бюджетных средств в БК РФ введена впервые. При этом в существующих нормативных актах не расшифровывается понятие «уполномоченный по бюджету», нет процедуры передачи части полномочий. В связи с этим механизм реализации на практике данной нормы пока не ясен. Очевидно, что следует ожидать разъяснений и появления подзаконных нормативных актов, уточняющих введенную норму.

Статья 15.14 КоАП РФ13 о нецелевом использовании бюджетных средств соответственно также подкорректирована Законом № 252-ФЗ. Как уже было сказано, она распространяется теперь не только на получателей бюджетных средств, но и на получателей субсидий из бюджета. За нецелевое использование бюджетных средств, если оно не содержит уголовно наказуемого деяния, предусмотрена следующая административная ответственность:

- наложение административного  штрафа на должностных лиц  в размере от 20 000 до 50 000 рублей  или дисквалификация на срок  от одного года до трех лет;

- на юридических лиц  – от 5 до 25% суммы средств, полученных  из бюджета бюджетной системы  РФ, использованных не по целевому  назначению.

Ранее штрафы для должностных лиц составляли от 4 000 до 5 000 рублей, на учреждение – от 40 000 до 50 000 руб.

Уголовная ответственность, согласно статье 285.1 Уголовного кодекса14 РФ, не изменилась. За нецелевое использование бюджетных средств в крупном размере (свыше 1,5 млн. руб.) предусматривается наказание:

- для должностного лица  – в виде штрафа в размере  от 100 000 до 300 000 рублей или в размере  заработной платы или иного  дохода осужденного за период  от одного года до двух лет, либо принудительных работ на  срок до двух лет с лишением  права занимать определенные  должности или заниматься определенной  деятельностью на срок до трех  лет или без такового, либо  арест на срок до шести месяцев, либо лишение свободы на срок  до двух лет с лишением права  занимать определенные должности  или заниматься определенной  деятельностью на срок до трех  лет или без такового;

- то же деяние, совершенное  группой лиц по предварительному  сговору или в особо крупном  размере (свыше 7 500 000 рублей), наказывается  штрафом в размере от 200 000 до 500 000 рублей или в размере заработной  платы или иного дохода осужденного  за период от одного года  до трех лет, либо принудительными  работами на срок до пяти  лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех летили без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

При этом необходимо обратить внимание, что группой лиц в преступлениях подобного рода зачастую признаются действовавшие совместно руководитель и главный бухгалтер.

Также отметим, что главный бухгалтер не присутствует при факте совершения всех хозяйственных операций учреждения, а получает сведения о них из представленных документов. Таким образом, добросовестному бухгалтеру, прежде всего, необходимо убедиться, что документы, на основании которых отражаются хозяйственные операции в учете, а также выплачиваются денежные средства, правильно оформлены и классифицированы с точки зрения целей расходования средств.

На практике бухгалтеру перед проведением хозяйственной операции необходимо определить ее суть, сопоставить ее со сметой (планом ФХД), правильно отразить в учете, в том числе по кодам КОСГУ.

Согласно пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ15 при определении налоговой базы по налогу на прибыль не учитываются доходы в виде имущества, полученного налогоплательщиком в рамках целевого финансирования.

К средствам целевого финансирования относится имущество, полученное налогоплательщиком и использованное им по назначению, определенному организацией (физическим лицом) – источником целевого финансирования или федеральными законами, в том числе в виде лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований), доведенных в установленном порядке до казённых учреждений, а также в виде субсидий, предоставленных бюджетным учреждениям и автономным учреждениям.

Таким образом, нецелевое использование лимитов бюджетных обязательств, а также субсидий влечет налоговую ответственность учреждений в виде доначисления налога на прибыль и пени. Если доначисление произведено налоговым органом в рамках проверки, то на учреждение также налагается штраф.

Подведем итог. В настоящее время в России создано и функционирует множество государственных органов и служб, осуществляющих финансовый контроль. В их число входят органы федерального Казначейства, казначейские органы в субъектах Федерации и муниципалитетах, контрольно-ревизионные органы Министерства финансов, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, Департамент валютного контроля Министерства финансов, Центральный банк и его территориальные органы, налоговые и таможенные органы, контрольные органы главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, Счетная палата Российской Федерации, а также контрольно-счетные органы субъектов Федерации. Определенные контрольные функции выполняет также вновь образованный Комитет по финансовому мониторингу Министерства финансов, на который возложена задача общего анализа движения финансовых потоков с точки зрения их соответствия требованиям действующего законодательства.

Однако следует отметить, что в деятельности указанных выше органов не разработан механизм взаимодействия и взаимозаменяемости. На сегодняшний день государственный финансовый контроль представляет собой набор министерств, ведомств и организаций, которые выполняют несогласованные, неупорядоченные и разобщенные контрольные функции. Их функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. В основном данные правовые и законодательные акты не могут обеспечить системность государственного финансового контроля и часто дублируют друг друга в процессе осуществлении контроля, что приводит к ситуации, когда одни и те же субъекты контроля могут проверяться в течение года разными контрольными органами, в то время как другие получатели бюджетных средств не контролируются годами.

Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что одной из главных задач государственной финансовой политики является создание механизма осуществления внешнего финансово-бюджетного контроля, который мог бы обеспечить защиту прав и законных интересов всех субъектов финансово-бюджетных отношений, реально гарантировать наведение порядка в данных отношениях и привлечение к ответственности всех виновных.

3. Оценка нарушений бюджетного  законодательства и ответственность за их совершение

Нельзя говорить об отсутствии взаимосвязи между бюджетным контролем и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства. Однако не всегда осуществление бюджетного контроля завершается применением ответственности. Также ответственность за нарушения бюджетного законодательства иногда может применяться без предварительного проведения контрольных мероприятий16.

Правонарушение в бюджетной сфере – это неисполнение установленных законодательством правил составления и рассмотрения проектов бюджета, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, которое влечет за собой меры наказания к тому или иному лицу17.

Бюджетные нарушения включают в себя:

– Неисполнение закона о бюджете.

– Неполное перечисление бюджетных средств на счета бюджетополучателей.

– Несвоевременное представление бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов.

– Несоблюдение нормативно финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг и т.д.

Давайте посмотрим, как это выглядит на примере 2014 года.

За год выявлено более 2,5 тысяч нарушений на общую сумму 488 млрд. рублей, что составляет 8,2% от общего объема проверенных средств – 5 трлн. 945 млрд. рублей. В том числе:

- 394 млрд. рублей - нарушения в ходе использования бюджетных средств,