Бюджетный процесс и его этапы

1. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО ЭТАПЫ

1.1 Разработка  проекта бюджета

     Бюджетный процесс, включает в себя этапы составления  проекта бюджета, рассмотрения и  утверждения его органом законодательной  власти и исполнения бюджета. В основе разработки проекта бюджета лежит  прогноз социально-экономических  процессов, которые будут происходить  в стране, на территории субъекта РФ или муниципального образования. Подготовке проекта бюджета предшествует анализ итогов экономического развития, составление  прогноза основных социально-экономических  параметров, планирование институциональных  изменений. Основными параметрами  прогноза социально-экономического развития являются: объем и структура валового внутреннего продукта, инфляция, ВВП, инвестиции, экспорт, импорт, доходы населения, расходы и доходы бюджета. Основную роль в подготовке прогноза социально-экономического развития (на федеральном уровне) играет Министерство экономического развития. При участии других органов исполнительной власти Минэкономразвития разрабатывает  многовариантный прогноз, который  впоследствии обсуждается в Правительстве  РФ.

     Наряду  с Министерством экономического развития, Министерством финансов свои прогнозы составляет Центральный банк, а также независимые аналитические  центры и институты. Прогноз социально-экономического развития — это базис, на основе которого строится макроэкономическая (в частности, бюджетная) политика как  в долгосрочном, так и в средне- и в краткосрочном периодах.

     Цели  бюджетной политики конкретизируются в ежегодном бюджетном послании Президента к Федеральному собранию. На уровне субъектов РФ с бюджетным  посланием выступает глава исполнительной власти соответствующей административно-территориальной  единицы. 

В соответствии с бюджетным посланием разрабатываются  основные направления бюджетной  и налоговой политики на очередной  финансовый год. На этапе бюджетных проектировок разрабатывается перспективный финансовый план, который законодательно не утверждается и носит, в основном, информативную функцию. Его цель заключается в информировании законодателей, которые будут утверждать бюджет, о среднесрочных тенденциях экономического и социального развития, финансовых последствиях разрабатываемых законов и программ.

     Составление проекта бюджета возложено на Правительство РФ, и должно начинаться не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года (т.е. не позднее, чем в марте).

     После одобрения правительством прогноза социально-экономического развития Министерство финансов осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета, направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной  финансовый год.

     Далее происходит распределение предельных объемов бюджетных средств между  бюджетополучателями в соответствии с функциональной и экономической  классификацией расходов. Согласовываются  интересы всех ведомств, оцениваются  их предложения и выстраивается  система приоритетов.

     Представляя в Министерство финансов заявки на финансирование собственных расходов, ведомства обосновывают свои расходы  с использованием различных методов  бюджетирования.

Традиционным  методом является постатейное бюджетирование, когда в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией ведомства  детально обосновывают статьи расходов. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе  затрат и целевом использовании  средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов, которые анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств, а затем передаются на согласование в правительство. В случае, если общая  сумма сметных заявок превышает  величину запланированных бюджетных  доходов, то выявляются приоритетные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов.

     Более прогрессивными, по сравнению с постатейным, считаются методы программно-целевого (или ориентированного на результат) бюджетирования. Их суть заключается  в том, что при бюджетном планировании увязываются расходы и отдача от них, экономическая и социальная эффективность деятельности того или  иного бюджетополучателя.

     Программно-целевое  бюджетирование заключается в том, что при составлении заявки на финансирование каждое министерство или  ведомство формулирует долгосрочные цели своей деятельности, согласованные  с целями общегосударственной политики, представляет варианты достижения поставленных целей и в соответствии с ними различные варианты финансирования. Программно-целевое бюджетирование учитывает последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития. Тем самым, использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать и их выполнение.

В бюджете, спроектированном таким способом, четко прослеживается взаимосвязь между политическими целями правительства и политикой государственных расходов.

     Все работы по согласованию бюджетных проектировок должны быть завершены до 15 июля года, предшествующего следующему бюджетному периоду. После чего в течение  месяца Правительство рассматривает  и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для  внесения его в Государственную  Думу.

     Установление  порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ и  муниципальных образований находится  в компетенции органов власти субъектов РФ и муниципальных  образований. Бюджетный процесс  в регионах регулируется уставом, конституцией, законом субъекта РФ. Этап составления  бюджетов на уровне регионов схож с  процессами, происходящими на федеральном  уровне. Анализируются итоги финансово-хозяйственной  деятельности за предыдущий год и  социально-экономическая ситуация в регионе. Далее разрабатывается  прогноз и план социально- экономического развития территории, перечень целевых  программ, программа развития государственной  или муниципальной собственности. На основании бюджетного послания, информации, полученной с вышестоящих  и нижестоящих уровней бюджетной  системы, касающейся межбюджетных отношений, орган исполнительной власти составляет проект бюджета.

     Подготовленный  проект бюджета вносится органом  исполнительной власти или местного самоуправления на рассмотрение и утверждение  законодателей.

1.2. Процедура  обсуждения и утверждения бюджета

     Второй  этап бюджетного процесса — это  рассмотрение и утверждение проекта  бюджета. Список документов, представляемых вместе с проектом бюджета исполнительной властью на рассмотрение в орган  законодательной власти, в той  или иной степени одинаков для  всех, хотя и в этой области субъекты РФ и муниципальные образования  обладают значительной самостоятельностью. Как правило, обязательно вместе с проектом бюджета в орган  законодательной (представительной) власти вносятся такие документы как:

1) основные  направления бюджетной и налоговой  политики;

2) прогноз  социально-экономического развития  территории;

3) прогноз  сводного финансового баланса;

4) итоги  социально-экономического развития.

После того, как проект федерального бюджета  внесен в Государственную Думу (до 26 августа), он направляется в комитеты Государственной Думы, Совет Федерации  и Счетную палату, которая готовит  собственное заключение на проект бюджета. Утверждаются профильные комитеты, которые  будут ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов  бюджета. Профильные комитеты готовят  свои заключения, предложения и рекомендации и направляют их в Комитет по бюджету  и налогам, который на их основе готовит  свое заключение и проект постановления  ГД о принятии проекта бюджета  в первом чтении.

Федеральный бюджет рассматривается в Государственной  Думе в трех чтениях. Первое чтение проходит в течение 30 дней со дня  внесения проекта бюджета. Предметом  рассмотрения в первом чтении являются:

- доходы  федерального бюджета по группам,  подгруппам и статьям классификации  доходов;

- распределение  доходов от федеральных налогов  и сборов между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  РФ;

- дефицит,  профицит федерального бюджета;

- общий  объем расходов федерального  бюджета.

     В процессе первого чтения депутаты Государственной  Думы заслушивают доклад Правительства  РФ, содоклады Комитета по бюджету  и налогам. Заслушивается также  доклад Председателя Счетной палаты РФ. После того, как доклады заслушаны, депутаты Государственной Думы задают докладчикам вопросы. Далее выступают  лидеры фракций, после чего с заключительным словом выступают представители  Правительства и проводится голосование  о принятии или отклонении законопроекта  в первом чтении.  При рассмотрении в первом чтении депутаты не могут увеличивать объем доходов и дефицит федерального бюджета в том случае, если на это отсутствует положительное заключение Правительства.

     Если  проект бюджета в первом чтении отклоняется, то Дума может или передать его  в согласительную комиссию, или вернуть  его в Правительство на доработку, или поставить вопрос о недоверии  Правительству. При передаче в согласительную комиссию, куда включаются представители  Госдумы, Совета Федерации и Правительства, разрабатывается согласованный  вариант основных характеристик  федерального бюджета.

В ходе второго чтения утверждаются:

- распределение  расходов федерального бюджета  в соответствии с функциональной  классификацией и главными распорядителями  средств федерального бюджета;

- распределение  средств Федерального фонда финансовой  поддержки субъектов РФ по  субъектам РФ;

- расходы  федерального бюджета на финансирование  федеральных целевых программ;

- расходы  федерального бюджета на финансирование  программы предоставления гарантий  Правительства Российской Федерации;

- расходы  федерального бюджета на финансирование  программ государственных внешних  и внутренних заимствований.

     Во  втором чтении бюджет рассматривается  в течение 25 дней со дня принятия в первом. В этот период Комитет  по бюджету рассматривает поступающие  поправки и проводит по ним экспертизу, готовит таблицу поправок, которые  Комитет рекомендует к принятию, и таблицу отклоняемых поправок.

     В третьем чтении законопроект о бюджете  рассматривается с точки зрения юридических и лингвистических  неточностей, голосуется в целом, приобретая, таким образом, статус закона. На этом этапе внесение поправок в него не допускается.

Принятый  Государственной Думой закон  о бюджете передается в Совет  Федерации, который рассматривает  закон и голосует на предмет его  одобрения в целом, после чего закон о федеральном бюджете  передается на подпись Президенту.  В том случае, если Совет Федерации отклоняет закон, его рассматривает согласительная комиссия. Комиссия в течение 10 дней выносит согласованный вариант закона на повторное голосование в Госдуму, которая рассматривает его в одном чтении.В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о бюджете считается принятым, если второй раз за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Госдумы.

Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов регламентируется правовыми актами субъектов РФ и муниципальных  образований. Процедура рассмотрения проектов региональных бюджетов аналогична рассмотрению федерального бюджета.

1.3. Исполнение  бюджета по доходам и расходам

     Исполнение  бюджета по доходам — это обеспечение  полного и своевременного поступления  в бюджет отдельных видов доходов, в первую очередь, налогов и других обязательных платежей, по каждому  источнику в соответствии с утвержденным бюджетным планом.

     Исполнение  бюджета по расходам, означает ритмичное  финансирование мероприятий, предусмотренных  законом о бюджете в пределах утвержденных сумм.

     Для того, чтобы в процессе исполнения бюджета обеспечить правильное и  экономически обоснованное распределение  средств, составляется детальный оперативный  план поступления доходов и осуществления  расходов по отдельным статьям бюджетной  классификации и периодам времени, называемый бюджетной росписью. Бюджетная  роспись — это документ о поквартальном  распределении доходов и расходов бюджета устанавливающий распределение  бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств. Она является основной для исполнения бюджетов всех уровней.

     Исполнение  бюджета находится в сфере  ответственности правительства. Исполнение отдельных статей бюджета должно осуществляться в соответствии с  утвержденным планом, и исполнительная власть не вправе вносить существенных изменений в его структуру. Но при этом существует определенная свобода  действий правительства. Она необходима для того, чтобы государство могло  оперативно реагировать на изменения  ситуации в экономике, социальной сфере, внешней политике страны. Для этого  создаются резервные фонды президента и правительства. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения по различным  направлениям расходов, но они должны осуществляться в пределах утверждения  ассигнований.

     Существует  определенная технология взаимодействия участников бюджетного процесса, их деятельность регулируется нормативно-правовыми  документами. Это позволяет исполнять  бюджет в значительной степени в  автоматическом режиме. Например, поступление  налоговых доходов в бюджет государства  определяется действующим законодательством, которое устанавливает базу обложения, ставки налогов, порядок их исчисления и сроки уплаты, распределение  по уровням бюджетной системы. В  развитие законодательства принимаются  методики, инструкции и другие документы, которые четко регламентируют работу налоговых органов. Многие виды расходов бюджета также жестко регламентированы. Это относится, например, к социальным выплатам и внебюджетным трансфертам. Если бюджетная система страны функционирует  стабильно, в автоматическом режиме может исполняться большая часть  ее доходов и расходов.

В процессе исполнения бюджета нередко возникает  экономия по отдельным статьям расходов или дополнительные поступления  из доходных источников. Образующаяся в итоге сумма превышения доходов  над расходами, именуемая свободными бюджетными средствами, зачисляется  в бюджет. Решение об использовании  свободных бюджетных средств  принимается законодательной властью  как поправка к закону о бюджете.

1.4. Основные  функции Федерального казначейства  по исполнению бюджета

     В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Казначейство — это орган  исполнительной власти, осуществляющий исполнение государственного бюджета. Казначейства существуют в большинстве  стран мира.

     В России органы федерального казначейства представляют собой единую централизованную систему, которая входит в состав Министерства финансов. Федеральное  казначейство организует и исполняет  федеральный бюджет. Оно осуществляет операции со средствами бюджета, открывает  и закрывает счета для зачисления и выдачи бюджетных средств в  Центральном банке, а также ведет  лицевые счета распорядителей средств  и бюджетополучателей.

     Казначейство  ведет сводный реестр главных  распорядителей, распорядителей и получателей  средств федерального бюджета, оно  осуществляет регистрацию бюджетных  учреждений, деятельность которых финансируется  из бюджетных средств. К функциям казначейства относится предварительный  и текущий контроль за исполнением  бюджета, составление отчета о его  исполнении. При выявлении нарушений  оно направляет распорядителям средств, бюджетополучателям и банковским учреждениям  представления с требованием  об их устранении, обеспечивает контроль за выполнением этих требований.

     Казначейство  обладает правом приостанавливать операции по лицевым счетам распорядителей и  получателей бюджетных средств, взыскивать в бесспорном порядке  средства, используемые не по целевому назначению. В пределах своей компетенции  оно может налагать штрафы.

     Система органов казначейства в России создана  по территориальному принципу и включает три уровня. 

Главное управление Федерального казначейства. Осуществляет свою деятельность на федеральном уровне. Его главной задачей является сводный учет доходов и расходов федерального бюджета, управление бюджетными средствами на счетах казначейства, а также информирование высших органов власти о ходе исполнения федерального бюджета.

Управление  Федерального казначейства по субъектам Федерации.

Отделения Федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения). Осуществляют формирование доходной части  бюджета на соответствующих территориях, обеспечивают целевое финансирование расходов по отдельным бюджетополучателям, а также информируют вышестоящие  органы о ходе исполнения федерального бюджета на данной территории.

     Исполнение  федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых для учета доходов и средств  в Центральном банке и его  учреждениях (главных управлениях, расчетно-кассовых центрах). Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определение их режима принадлежит  Федеральному казначейству; открывать  или закрывать бюджетные счета  без соответствующего его решения  нельзя. Между банком и органом  казначейства заключается договор  на обслуживание счета. Банки несут  ответственность за своевременное  и правильное зачисление и списание средств по этим счетам на основании  расчетно-денежных документов.

     Основным  принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы. Он означает зачисление всех доходов и поступлений  на единый бюджетный счет и осуществление  всех предусмотренных расходов с  единого счета. Соблюдение данного  принципа необходимо для обеспечения  единства бюджетной системы сглаживания  неравномерности поступления доходов  в бюджет как по времени, так и  по территориям.

     Все операции и средства бюджета отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществлять какие-либо операции с бюджетными средствами, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещено.

     Особенностью  исполнения бюджета по расходам является то, что эта часть полностью  зависит от объема доходных поступлений. Расходы осуществляются в пределах фактического наличия бюджетных  средств на едином бюджетном счете. При этом обязательно соблюдаются  две последовательные процедуры  — санкционирование и финансирование. Финансирование заключается в расходовании бюджетных средств. Задача санкционирования расходов заключается в том, чтобы  обеспечить принятие к финансированию только тех расходов, которые предусмотрены  утвержденным законом о бюджете  и обеспечены поступлениями в  бюджет доходов. Порядок и правила  санкционирования расходов устанавливаются  Федеральным казначейством.

1.5. Бюджетные  обязательства и лицевые счета

     На  основе росписи для каждого бюджетного учреждения определяется объем бюджетных  ассигнований. Получив уведомление  о нем, учреждение составляет смету  своих расходов. Смета утверждается вышестоящим распорядителем средств  и представляется в казначейство. Для всех бюджетополучателей устанавливаются  лимиты бюджетных обязательств —  предельный объем расходов, который  может быть профинансирован из государственного бюджета. Бюджетные учреждения самостоятельно не осуществляют платежи, все платежные  документы направляются казначейству, которое проверяет целевой характер расходов и лишь затем производит платеж.

     После того, как бюджетное учреждение получило уведомление о выделенном ему  лимите бюджетных обязательств, оно  вправе принимать такие обязательства: делать закупки, начислять денежные выплаты согласно утвержденной смете  своих доходов и расходов. Орган  Федерального казначейства проверяет  все платежные документы на предмет  правильности их оформления, целевого характера платежей, соответствия расходов утвержденной смете и лимитам  бюджетных обязательств.

     Таким образом осуществляется текущий  контроль за использованием бюджетных  средств. В этом заключается особенность  казначейской системы исполнения бюджета: все операции по платежным документам осуществляются в пределах остатка  средств по статье экономической  классификации, и при этом контролируется целевое назначение платежей. Банки, напротив, осуществляют операции в  пределах остатка средств на лицевом  счете и назначение платежа не контролируют. Органы казначейства несут  ответственность за полноту и  своевременность перечисления бюджетных  средств их получателям.

     Переход к финансированию бюджетных учреждений через лицевые счета, открытие их в органах казначейства, был значительным этапом реформирования российской бюджетной  системы. Он в обязательном порядке  предполагал закрытие всех бюджетных  счетов распорядителей в банковских учреждениях. С того момента, как  для распорядителя открыт лицевой  счет, в роли банка перед ним  выступают казначейские органы.

     Лицевые счета бюджетных учреждений открываются  в соответствующем территориальном  органе Федерального казначейства. На них отражается объем средств, которым  данное учреждение располагает при  осуществлении расходов. Различные  формы контроля за эффективным и  целевым использованием ресурсов бюджета  применяются уже на этапе его  исполнения. Если при этом выявляются нарушения, Министерство финансов вправе осуществить блокировку расходов. Это  сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями или отказ в подтверждении  принятых обязательств, применяемый  при невыполнении тех условий, на которые бюджетополучателю были выделены ассигнования в соответствии с законом о бюджете.

     С переходом на казначейскую систему  функции Центрального банка ограничиваются, однако он сохраняет за собой ряд  важных полномочий, к числу которых  относится кассовое исполнение бюджета. Под кассовым исполнением государственного бюджета понимается совокупность операций, связанных с получением денежных средств в бюджет и их выдачей, а также учетом наличия средств, которые производятся в ходе исполнения бюджета. Все связанные с этим платежи и расчеты осуществляются Центральным банком, его учреждениями с санкции казначейства. 
 
 
 
 

2. ВАЛЮТНЫЙ РЫНОК

     Валютный  рынок - это сфера экономических отношений, проявляющихся при осуществлении операции по купли-продажи иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, а также операций по инвестированию валютного капитала.

     Валютный  рынок представляет собой официальный  финансовый центр, где сосредоточена  купля-продажа валют и ценных бумаг в валюте на основе спроса и предложения на них. С функциональной точки зрения валютные рынки обеспечивают своевременное осуществление международных  расчетов, страхование от валютных рисков, диверсификацию валютных резервов, валютную интервенцию, получение прибыли  их участниками в виде разницы  курсов валют. С институциональной  точки зрения валютные рынки представляют собой совокупность уполномоченных банков, инвестиционных компаний, бирж, брокерских контор, иностранных банков, осуществляющих валютные операции. С  организационно- технической точки  зрения валютный рынок представляет собой совокупность коммуникационных систем, связывающих между собой  банки разных стран, осуществляющих международные расчеты и другие валютные операции.

     Классификация валютных рынков.

     Валютные  рынки можно классифицировать по целому ряду признаков: по сфере распространения, по отношению к валютным ограничениям, по видам валютных ресурсов, по степени  организованности.

     По  сфере распространения, т.е. по широте охвата, можно выделить международный и внутренний валютные рынки. В свою очередь, как международный, так и внутренний рынки состоят из ряда региональных рынков, которые образуются финансовыми центрами в отдельных регионах мира или данной страны.

     Международный валютный рынок охватывает валютные рынки всех стран мира. Под международным валютным рынком понимается цепь тесно связанных между собой системой кабельных и спутниковых коммуникаций мировых региональных валютных рынков. Между ними существует перелив средств в зависимости от текущей информации и прогнозов ведущих участников рынка относительно возможного положения отдельных валют.