Бюджетный процесс и его этапы. 3

Содержание

Бюджетный процесс и его этапы

1.1. Понятие бюджетного процесса

  Бюджет - важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Поэтому разработке его показателей уделяется особое внимание на всех уровнях власти и на всех этапах прохождения расчетов. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному бюджету) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.1

  Финансовый год в Российской Федерации устанавливается в 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря).2 Это означает, что существует необходимость в принятии актов о бюджете с периодичностью в один год. Именно это и обусловило существование такого явления, как бюджетный процесс.

   Согласно Бюджетному Кодексу РФ ст.6: «Бюджетный процесс – это регламентированная законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов  местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности».3

1.2. Участники бюджетного процесса

  В статье 152 БК РФ содержится перечень участников бюджетного процесса и порядок определения особенностей их полномочий на разных уровнях - федеральном, региональном, местном. Бюджетный кодекс РФ закрепляет одиннадцать групп участников бюджетного процесса:

1. Президент Российской  Федерации является участником  бюджетного процесса федерального  уровня. Согласно ст. 170 БК РФ, Глава государства направляет Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, Бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

2. Высшее должностное  лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования. Например, в городе Москве это - мэр столицы.

3. Законодательные (представительные) органы государственной власти  и представительные органы местного  самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы). На федеральном  уровне это - Государственная Дума  Федерального Собрания РФ и  Совет Федерации Федерального  Собрания РФ (ст.164 БК РФ).

4. Исполнительные органы  государственной власти (исполнительно-распорядительные  органы муниципальных образований). На федеральном уровне к ним  относятся Правительство РФ, Министерство  финансов РФ и Федеральное  казначейство.

5. Центральный банк Российской  Федерации; в статье 164 БК РФ Банк России назван среди участников бюджетного процесса на федеральном уровне, но он также является участником бюджетного процесса на региональном и местном уровнях, так как обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

6. Органы государственного (муниципального) финансового контроля. На федеральном уровне к ним отнесены Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ст.164 БК РФ).

7. Органы управления государственными  внебюджетными фондами. На федеральном  уровне участниками бюджетного  процесса являются органы управления  государственными внебюджетными  фондами Российской Федерации, т.е. органы управления Пенсионным  фондом РФ, Фондом социального  страхования РФ и Федеральным  фондом обязательного медицинского страхования РФ. На региональном уровне это - органы управления государственными внебюджетными фондами субъектов РФ, т.е. органы управления территориальными фондами обязательного медицинского страхования.

8. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств. Согласно ст.6 БК РФ, главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств; распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

9. Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета. Согласно  ст.6 БК РФ, администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.

10. Главные администраторы (администраторы) источников финансирования  дефицита бюджета. Согласно ст.6 БК РФ, администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом проводить операции с источниками финансирования дефицита бюджета; главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

11. Получатели бюджетных  средств. Согласно ст.6 БК РФ, получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

1.3.Этапы бюджетного процесса

  Специфической чертой бюджетного процесса является его повторяемость, цикличность. Бюджетный процесс проходит последовательно все стадии, после чего начинается заново.

          Продолжительность бюджетного процесса по первым двум стадиям – более года, по третьей стадии – один год (с 1 января по 31 декабря), по четвертой стадии – более полугода. Таким образом, продолжительность бюджетного процесса по всем стадиям составляет около трех лет.4

          Бюджетный процесс состоит из четырех стадий бюджетной деятельности:

1. составление проекта бюджета;
2. рассмотрение и утверждение проекта бюджета;
3. исполнение бюджета;
4. составление отчета об исполнении бюджета и утверждение отчета.

          Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства РФ, высших исполнительных органов власти субъектов РФ и местных администраций муниципальных образований.

           Непосредственное составление проектов  бюджетов осуществляют Министерство  финансов РФ, финансовые органы  субъектов РФ и муниципальных  образований.

        Составление  проекта бюджета основывается  на:

         - бюджетном послании Президента  РФ;

         - прогнозе социально-экономического  развития соответствующей территории;

         - основных направлениях бюджетной и налоговой политике.

       Рассмотрение и утверждение проектов бюджетов -  исключительная прерогатива высших законодательных органов Российской Федерации, субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований.

           Государственная Дума РФ рассматривает  проект федерального закона о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год и плановый  период в трех чтениях. Бюджетным  кодексом установлена следующая  продолжительность рассмотрения  проекта федерального закона  о федеральном бюджете в Государственной  Думе РФ:

          - в первом чтении – 30 дней со  дня внесения законопроекта в  Государственную Думу;

          - во втором чтении – 35 дней  со дня принятия его в первом  чтении;

          - в третьем чтении – 15 дней  со дня принятия во втором  чтении.

            Принятый Государственной Думой  РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение в Совет Федерации РФ.

          Совет Федерации РФ в течение 14 дней рассматривает законопроект о федеральном бюджете на предмет одобрения его в целом. Одобренный закон о федеральном бюджете направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

          Исполнение бюджета - одна из важнейших стадий бюджетного процесса, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления утвержденных в бюджете доходов  и финансирование всех утвержденных расходных обязательств органа власти.

  Согласно статье 215 БК РФ «Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования».

  Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

  Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

  «Кассовое  обслуживание исполнения бюджетов  бюджетной системы РФ осуществляется  Федеральным казначейством».5На органы Федерального казначейства возложены организация и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджета от имени и по поручению бюджетных учреждений.

  Исполнение бюджета включает в себя исполнение бюджета по доходам, расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета.

  Исполнение бюджета по доходам включает в себя:

а) зачисление денежных средств на единый счет бюджета, полученных при распределении поступлений от налогов, сборов, иных поступлений в соответствии с утвержденными нормативами, а также зачисление иных поступлений. Доходы, согласно ст.40 БК РФ (налоговые и неналоговые), подлежат зачислению на счета Федерального казначейства, которое распределяет их по уровням бюджетной системы в соответствии с утвержденными нормативами;

б) зачет и возврат излишне уплаченных сумм, а также возврат процентов, которые начислены на излишне взысканные суммы или несвоевременно возвращенные из бюджетной системы;

в) уточнение администраторами доходов платежей в бюджеты бюджетной системы. Организации и физические лица, которые вносят платежи в бюджет, либо администраторы доходов могут допускать ошибки при перечислении этих платежей, например, неправильно оформляя платежные документы. В этом случае денежные средства ошибочно зачисляются в бюджетную систему. После выявления ошибки администраторы доходов (например, Федеральная налоговая служба после проведения сверки расчетов с налогоплательщиками) уточняют назначение платежа;

г) перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для зачета (возврата) указанных сумм, с единого бюджетного счета на счет Федерального казначейства. При выявлении излишней уплаты или взыскания налога и получения Федеральным казначейством подтверждающих документов (например, от Федеральной налоговой службы или Федеральной таможенной службы) Федеральное казначейство перечисляет излишне уплаченные (взысканные) средства на счета Федерального казначейства, которые используются для учета поступлений и их распределения между бюджетами.

  Исполнение бюджета по расходам включает четыре последовательные процедуры:

а) принятие бюджетных обязательств;

б) подтверждение денежных обязательств;

в) санкционирование оплаты денежных обязательств;

г) подтверждение исполнения бюджетных обязательств.

  Исполнение федерального бюджета, как и бюджетов других уровней, обеспечивается на основе бюджетной росписи – документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с настоящим Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам.6 Она подготавливается главным распорядителем бюджетных средств с разбивкой по получателям средств на основе функциональной и экономической классификаций расходов. Бюджетная роспись составляется с поквартальной разбивкой и представляется в Министерство финансов.

  Министерство финансов на основе бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств подготавливает сводную бюджетную роспись – документ, который составляется и ведется финансовым органом в соответствии с настоящим Кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета, которая должна быть составлена в течение 15 дней после утверждения федерального бюджета.

   В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи Федеральное казначейство доводит показатели росписи до распорядителей и получателей бюджетных средств. Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях.

   Уведомление о бюджетных ассигнованиях не представляет бюджетополучателям права принятия обязательств по осуществлению платежей. Это значит, что они еще не могут заключать договоры на приобретение товаров и оплату услуг.

 Федеральное казначейство  принимает на себя бюджетные обязательства – расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году и выделяет главным распорядителям лимиты бюджетных обязательств – объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году.

   Распределение бюджетных обязательств между распорядителями и получателями средств утверждается главными распорядителями бюджетных средств. Утвержденные лимиты бюджетных обязательств доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств Федеральным казначейством в форме уведомления о лимите бюджетных обязательств федерального бюджета.

  Имея уведомление о лимите бюджетных обязательств, получатели бюджетных средств могут осуществлять расходы в пределах выделенных им средств. Иными словами, они принимают на себя денежные обязательства, т. е. заключают договоры на приобретение товаров и оплату услуг, составляют платежные документы и передают их в Федеральное казначейство.

  Подтверждение получателями средств федерального бюджета, администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета обязательств по расходам за счет средств федерального бюджета осуществляется с учетом приказа Минфина России от 1 сентября 2008 г. N 87н «О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета». В соответствии с приказом о санкционировании оплаты денежных обязательств получатели средств федерального бюджета и администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета предоставляют в органы федерального казначейства заявку на кассовый расход или заявку на получение наличных денег.7

  Заявка подписывается руководителем и главным бухгалтером (иными уполномоченными руководителем лицами) получателя средств федерального бюджета (администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета).

  Для подтверждения возникновения денежного обязательства получатель средств федерального бюджета представляет в Федеральное казначейство или орган Федерального казначейства вместе с заявкой государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг или договор аренды и (или) документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства.

  После получения заявки и документов-оснований орган Федерального казначейства проводит их проверку и их санкционирование.

  Заявка проверяется на правильность и полноту заполнения ее реквизитов. Подтверждающие документы требуются для проведения проверки действительности возникновения денежных обязательств, их размера и на предмет соответствия сведениям, указанным в заявке, реквизитам подтверждающих документов.

  При санкционировании оплаты денежных обязательств по расходам (за исключением расходов по публичным нормативным обязательствам) заявка проверяется по следующим направлениям:

а) коды классификации расходов федерального бюджета, указанные в заявке, должны соответствовать кодам бюджетной классификации Российской Федерации, действующим в текущем финансовом году на момент представления заявки;

б) соответствие указанных в заявке кодов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, текстовому назначению платежа, исходя из назначения платежа, в соответствии с установленным порядком применения бюджетной классификации Российской Федерации;

в) указанный в заявке авансовый платеж не должен превышать предельного размера авансового платежа, установленного федеральным законом (постановлением Правительства Российской Федерации), в случае представления заявки для оплаты денежных обязательств по государственным контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг - должен соответствовать размеру и срокам выплаты арендной платы за период пользования имуществом условиям договора аренды;

г) соответствие содержания операции, коду классификации операций сектора государственного управления и содержанию текста назначения платежа, указанным в заявке;

д) не должны быть превышены указанные в заявке суммы остатков лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования, учтенных на лицевом счете получателя бюджетных средств;

е) не должны быть превышены указанные в заявке суммы остатка источника дополнительного бюджетного финансирования, если проводится проверка заявки за счет источника дополнительного бюджетного финансирования.

  Если заявка не соответствует установленным требованиям, то она возвращается получателю (администратору источников финансирования дефицита бюджета).

  При положительном результате проверки в заявке, представленной на бумажном носителе, уполномоченный руководителем Федерального казначейства (органа Федерального казначейства) работник делает отметку, подтверждающую санкционирование оплаты денежных обязательств получателя средств федерального бюджета (администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета), проставляет дату, ставит подпись и расшифровывает ее, указывая свою фамилию и инициалы, и заявка принимается к исполнению.8

  Исполнение федерального бюджета по расходам завершается подтверждением исполнения денежных обязательств.

  Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов осуществляется в общем порядке, который определен Бюджетным Кодексом РФ, с учетом особенностей, связанных с организацией деятельности органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ наделяет региональные и местные органы власти полномочиями в процессе исполнения бюджетов. Это позволяет, обеспечивая единство бюджетной системы Российской Федерации, учитывать региональные и местные особенности при организации процесса исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

  Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по доходам ведется в общем порядке, который установлен в ст. 218 БК РФ. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования самостоятельно определяют перечень главных администраторов и администраторов доходов бюджетов, однако объем их полномочий и порядок взаимодействия с органами Федерального казначейства одинаков.

Составление отчета об исполнении бюджета и утверждение отчета

 Бюджетный процесс завершается составлением, проверкой, рассмотрением и утверждением бюджетной отчетности. "Отчетная" стадия бюджетного процесса состоит из четырех этапов:

1) составление бюджетной отчетности;

2) внешняя проверка бюджетной отчетности;

3) рассмотрение бюджетной отчетности;

4) утверждение бюджетной отчетности.

  В состав бюджетной отчетности на всех уровнях бюджетной системы    Российской Федерации включаются пять документов:

1) отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации, составляется ежеквартально. Отчет об исполнении бюджета подлежит обязательному утверждению законодательными (представительными) органами власти;

2) баланс исполнения бюджета состоит из сведений о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета; позволяет оценить динамику активов и обязательств бюджетной системы Российской Федерации;

3) отчет о финансовых результатах деятельности, в разрезе кодов классификации операций сектора государственного управления представлены данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде;

4) отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления;

5) пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

  Бюджетная отчетность составляется всеми получателями, распорядителями, главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджетов и главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета.

  Бюджетная отчетность представляется главным распорядителям, главным администраторам доходов и главным администраторам источников финансирования дефицита бюджета, которые называются главными администраторами бюджетных средств. На них возложены обязанности по составлению сводной бюджетной отчетности и ее представлению в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. На основе данных сводной бюджетной отчетности, полученных от главных администраторов бюджетных средств, Федеральное казначейство, финансовые органы соответствующего уровня составляют бюджетную отчетность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Указанная отчетность представляется в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местную администрацию.

  Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным. Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля.

  Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

  Следующим этапом "отчетной" стадии бюджетного процесса является обязательная внешняя проверка бюджетной отчетности. Бюджетным законодательством регламентируется порядок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, а также бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

 На федеральном уровне внешнюю проверку проводит Счетная палата Российской Федерации. В этих целях главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату Российской Федерации.

  По результатам проверки бюджетной отчетности Счетная палата РФ оформляет заключения по каждому главному администратору средств федерального бюджета. Заключения должны быть подготовлены не позднее 1 июня текущего финансового года.

  Не позднее 15 июня текущего финансового года Правительство Российской Федерации направляет в Счетную палату РФ годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.

  На основании внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата Российской Федерации готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 15 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу и в Правительство Российской Федерации.

  На уровне субъектов Российской Федерации внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета проводит орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, образованный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

  По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.