Бюрократия как управленческая структура

Содержание

Введение

Глава 1. Бюрократия как управленческая структура;

1. Понятие бюрократии.
2. Причины возникновения и сохранения бюрократии;

Глава 2. Бюрократия и бюрократизм в России;

2.1 Проблема бюрократии в России;

2.2 Государственная служба и  служащие в России;

2.3 Пути преодоления бюрократизма;

Заключение

Список использованной литературы

Введение

С феноменом бюрократии сталкиваются все. Актуальность изучения бюрократизма как общественного явления обусловливается рядом факторов.

 Во-первых, объективной потребностью  усиления организованности во  всех сферах общественной жизни. 

Во-вторых, противоречием между  этой объективной потребностью и  связанной с нею иерархизацией общества и развитием демократии, включением широких слоев населения в общественную жизнь, в политическую деятельность. С этим связана также необходимость нахождения оптимального соотношения между профессионалами и непрофессионалами в управленческом процессе, между управляющими и управляемыми, руководителями и подчиненными.

 В-третьих, если говорить  о нашей стране, то актуальность  изучения данной проблемы предопределяется  нарушениями, деформациями норм  жизни гражданского общества  и связанной с этим необходимостью  формирования демократического общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал, осуществления реформ во всех сферах жизни.

Существует общее определение  бюрократии и бюрократизма как системы  управления, которая характеризуется  оторванностью центра, администрации  от народа и защищает интересы господствующего  класса, того или иного слоя, социальной группы

Бюрократизация в экономической  сфере обладает собственными, специфическими особенностями, которые и будут  рассмотрены в этой работе.

Глава 1. Бюрократия как управленческая структура

1.1 Понятие бюрократии

Слово «бюрократия» корнями уходит в античный мир. В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами - «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников.

В научный оборот этот термин вошел  благодаря немецкому социологу  Максу Веберу, который обозначил  им специфическое явление - систему  организаций с ярко выраженным разделением  функций, четкими нормами, правилами  и предписаниями, формализованным  характером отношений, иерархической  управленческой структурой. Вебер оценивал роль бюрократии очень высоко, рассматривал ее как единственно возможную  форму общественного порядка  и эффективной социальной организации  и полагал, что без нее невозможен технический, технологический и  организационный прогресс. М. Вебер  сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В  идеальном виде бюрократия, по его  мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Такой  способ получил название рациональной бюрократии. В то же время М. Вебер  высказывал ряд мыслей относительно той опасности, к которой может  привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом.

Бюрократия на сегодняшний день является одним из самых важных социальных изобретений цивилизации. Существование  современного общества без развитой системы бюрократии невозможно. Другое дело, что она может быть эффективной  или неэффективной; честной, или, напротив, коррумпированной; компетентной или  неориентированной. Кроме того, необходимо различать бюрократию и собственно бюрократизм. Если первая является иерархически организованной системой управления обществом, то второй - отклонение от нормы, представляющее собой формализм в ведении  дел, пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей; канцелярщину, волокиту.

Сущность бюрократизма заключается  в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью.

   Бюрократизм в политическом плане влечет за собой чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном - отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников; в организационном - подмену содержания формой; в морально-психологическом - бюрократическую деформацию сознания.

   Как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию искажаться, как в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.

1.2 Причины возникновения и сохранения  бюрократии

Для понимания причин возникновения  такого явления, как бюрократия, необходимо обратиться к понятию «организация».

Организация представляет собой способ строго упорядоченного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией понимается целенаправленное формирование стандартных, безличных  образцов поведения в правовых, организационных  и социокультурных формах .

К основным чертам формальной организации  относятся следующие:

1. Разделение труда, возникающее  в результате необходимой специализации  и выступающее в виде системы  должностей, каждая из которых  дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти.

2. Система коммуникаций, т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации).

3. Различные регуляторы, нормирующие  и планирующие деятельность данной  социальной организации (нормы  и образцы служебного поведения,  программы деятельности, принципы  и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения).

Каждая формальная организация  имеет свой административный аппарат, главной функцией которого является координирование и управление действиями членов организации. Крайняя степень  развития формальной организации, а  именно ее максимальная стандартизация, превращает организацию в бюрократическую  систему.

Сама бюрократическая система  управления содержит предпосылки для  развития бюрократизма. Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным  образом подтвердить успех или  неудачу при исполнении служебных  обязанностей, создает неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом.

   Таким образом, задача чиновника сводится к обеспечению соблюдения единых, общих для всех формальных правил, и эти правила превращаются в самоцель, и в погоне за формой, а не содержанием, снижается уровень понимания возникающих проблем. Происходит процесс превращения государственных задач в задачи канцелярские, «кабинетные». В среде бюрократов сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен должны соответствовать их положению и особому - неписаному - кодексу поведения, приличествующего государственному служащему или должностному лицу. Сложность реальных общественных дел бюрократы стремятся заключить в рамки неких стандартных ситуаций. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел.

Для понимания логики бюрократической  машины большое значение имеет закон  Паркинсона, описывающий ее функционирование. Суть данного закона сводится к двум взаимосвязанным факторам:

1) чиновник множит подчиненных,  но не соперников;

2) чиновники работают друг на друга.

Как писал С. Паркинсон, чтобы освоить  фактор 1, вообразим, что некий чиновник A жалуется на перегрузку. В данном случае неважно, кажется это ему или  так оно и есть…. Выхода у него три. Он может уйти; он может попросить  себе в помощь чиновника B; он может  попросить двух подчиненных C и D. Как  правило A избирает третий путь. Уйдя, он утратил бы право на пенсию. Разделив работу с равным ему B, он рискует не попасть на место W, когда оно наконец освободится. Так что лучше иметь дело с двумя подчиненными. Они придадут ему весу, а он поделит работу между ними, причем только он один будет разбираться и в той, и в другой категории дел. Заметьте, что C и D практически неразлучны. Нельзя взять на службу одного C. Почему же? Потому что он разделил бы работу с A и стал бы равен ему, как отвергнутый B, и даже хуже, он метил бы на место A. Итак, подчиненных должно быть не меньше двух, чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал. Когда на перегрузку пожалуется C (а он пожалуется), A с его согласия посоветует начальству взять и ему двух помощников. Чтобы избежать внутренних трений, он посоветует взять двух и для D. Теперь, когда под его началом служат еще E, F, G, H, продвижение A по службе практически обеспечено.

   Описанное С. Паркинсоном явление, характерное для бюрократической организации, позднее получило название «закон убывающей компетентности». Очевидно, что в рамках данной тенденции на исполнительном уровне предпочтение отдается недостаточно компетентным людям, безынициативным исполнителям, а продвижение к вершине властной пирамиды самостоятельных, деятельных личностей практически исключается. Максимизация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Далее, с точки зрения С. Паркинсона, когда семеро служащих делают то, что  делал один, вступает в игру фактор 2. Семеро столько работают друг на друга, что все они загружены полностью, а А занят больше, чем прежде. Любая бумага должна предстать перед каждым. Е решает, что она входит в ведение F, F набрасывает ответ и дает его C, C смело правит его и обращается к D, а D - к G. Однако G собрался в отпуск и передает дело H, который снова пишет все начерно за подписью D и вручает бумагу C, а тот в свою очередь просматривает ее и кладет в новом виде на стол A. Что же делает A? Он мог бы с легким сердцем подписать, не читая, так как ему есть о чем подумать. Он знает, что в будущем году он займет место W, и должен решить C или D заменит его самого. Он же решит, идти ли в отпуск G - вроде бы еще рановато, и не отпустить ли лучше H по состоянию здоровья… Кроме того, надо оплатить F работу на конференции и отослать в министерство прошение E о пенсии. A слышал, что D влюблен в замужнюю машинистку, а G неизвестно почему поссорился с F. Словом, A мог бы подписать, не читая. Но не таков A. Как не терзают его проблемы, порожденные самим существованием его коллег, совесть не позволит ему пренебречь долгом. Служащий А вносит поправки в документ, и в результате мы видим тот вариант, который создал бы A, если бы C, D, E, F, G и H вообще не родились. Но вариант этот создало множество людей, и ушло на него немало времени.

Не вызывает сомнений, что процесс  бюрократизации представляет прямую угрозу для общества как в социально-психологическом  плане:

· культивирование авторитарности (особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне действуют бюрократически, предавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете замыкая ее на одном. Таким образом бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму.

· снижение эффективности управления;

· блокирование инноваций;

· подавление инициативности и ответственности  и т.д.;

так и в экономическом аспекте:

· расходование бюрократическим аппаратом  значительной части национального  продукта;

· возникновение коррупции (сети личных отношений связывают чиновников с конкретными частными интересами. Иногда такие связи предполагают «откуп» конкретного чиновника конкретной структурой, но гораздо чаще наблюдается его включенность в сеть взаимных услуг не возмездного характера, которые, однако, концентрируются в точках принятия решений (и в государственном аппарате, и в бизнесе). Даже у честного чиновника, который не мыслит себя в роли подкупленного и с негодованием отвергнет любую предложенную в обмен на конкретную услугу сумму, через «дружеские сети» проходит такая значительная часть дохода, что он не может существовать вне ее и, соответственно, противостоять косвенному давлению. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами не меньше, чем интересами своего нанимателя - государства. Возникают корпоративные отношения с иерархизированными общими интересами; новые неформальные корпорации обязательно включают подразделения государственного аппарата или конкретных чиновников.

Возникает закономерный вопрос: почему же, несмотря на все свои недостатки, бюрократия продолжает существовать?

   Одной из причин является то, что сами недостатки бюрократической системы выступают для ее членов в качестве достоинств. Хотя люди и группы восстают против существующего статус-кво, они страстно, даже невротически привязаны к самим недостаткам этой системы. Бюрократическая личность презирает нижестоящих и в то же время восхищается и боится тех, кто находится выше нее. С точки зрения индивида, достоинством бюрократической модели управления предлагаемое ею решение «проблемы участия». Люди, как правило, боятся участия в каких-либо делах, боятся ответственности, поскольку видят в этом угрозу своей свободе и опасаются увеличения контроля за своими действиями С другой стороны, велик соблазн вовлечения в такие действия, поскольку людям свойственно естественное желание контролировать свое окружение.

   Бюрократическая модель дает возможность примирить эти две противоречивые тенденции, поскольку, с одной стороны, бюрократические правила дают индивидам защиту от взаимных посягательств, строго регламентируя обязанности и сферу деятельности каждого; а с другой - внутри области, ограниченной правилами, человек свободен от непосредственного, активного участия в делах организации.

   Сохранение и рост бюрократических систем объясняется также тем, что увеличение количества бюрократов неизбежно ведет к ослаблению контроля высших ступеней иерархической пирамиды над нижними, на котором держится вся управляемость такой системы.

   Таким образом, в случае конфликта интересов, представители нижних бюрократических слоев могут пренебрегать своими обязательствами перед вышестоящими служащими и в определенных условиях даже начинают представлять реальную угрозу для «верхушки» бюрократической пирамиды. Очевидно, что при возникновении такой ситуации бюрократическая элита будет стремиться сохранить свое влияние и контроль. Для достижения этих целей она введет в систему дополнительных людей, «ревизоров», что неизбежно приведет к созданию все новых и новых ступеней бюрократической пирамиды и ее росту.

Глава 2. Бюрократия и бюрократизм в России

2.1 Проблема бюрократии в России

Для России проблема бюрократизма стоит  необычайно остро. Что касается бюрократии в нашей стране, то при любом  режиме сказать о ней доброе слово  было почти неприличным [16, стр. 142]. Весьма показательно, что только в русском  языке слово «бюрократ» имеет  сугубо негативный смысл.

   Родоначальником бюрократии в России считают Петра I, а человеком, окончательно оформившим и организовавшим такую управленческую структуру - графа Сперанского. На самом деле объединение русских земель необходимо требовало централизации в управлении, - а централизация порождает бюрократию. Исторические основы русской бюрократии отличаются от западноевропейских: так, на Западе роль чиновничества заключалась в сосредоточении раздробленной верховной власти в одних руках и в сплочении государства. Чиновниками там становились люди из среднего класса, заключившего союз с королевской властью для низложения феодализма.

   В России же ситуация была принципиально иной. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало, над обществом всегда господствовало государство. Поэтому бюрократия обладала значительным преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в нашей стране в основном проводились путем государственного принуждения, причем приоритетными были интересы государства, далеко не всегда совпадавшие с интересами привилегированных сословий. Такое положение дел неизбежно влечет за собой монополию государства на любые социальные инициативы: формы социальной жизни и организации, не одобренные государством, будут пресекаться. На этой почве и сформировалась российская бюрократическая традиция, суть которой заключается в том, что гражданин является собственностью государства, и все его действия должны определяться властью, в противном случае они будут рассматриваться как покушение на власть. Государство стремится к тотальному контролю над всеми сферами жизни общества, и это приводит к постоянному увеличению бюрократического аппарата. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям. В силу этого класс бюрократии и стал господствующим над остальным населением.

   Кроме того, правитель и бюрократический класс связаны были взаимными обязательствами, и попытки ослабить последний неизбежно привели бы к дестабилизации всей социальной системы. В прежней системе госаппарат отвечал за все стороны жизни. При социализме естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный министр - «директор», точнее, почти не ограниченный законом «наместник» отрасли как «цеха единой фабрики».

   Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70-80-е годы весьма заметное место в деятельности министерств занимало интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной законодательной власти приводил к тому, что приоритет получали интересы производителей, а не потребителей. Это вело к монополизму и расточительности бюджетных средств.

   В России бюрократия, к сожалению, сих пор продолжает сохранять многие черты патриархального типа, при котором объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника главной роли не играют, а исход дела зависит не от правоты человека, а от его статуса и наличия связей с «нужными» людьми.

   Именно из-за груза исторических традиций политическое развитие России на сегодняшний день приняло такой привычный нам характер, в котором демократию основной чертой назвать нельзя.

   С «прелестями» бюрократизма в современной России наверняка знаком каждый. Кому из нас не приходилось обращаться в бесчисленные государственные конторы, стоять в очередях и ходить от одного служащего к другому для получения необходимой справки? В ряде сфер деятельности, как, например, медицина и здравоохранение, охрана правопорядка, пассажирские перевозки и т.д., бюрократизм представляет прямую угрозу жизни и здоровью людей. Именно бюрократизм является одной из основополагающих причин низкой конкурентоспособность большинства отечественных фирм и предприятий на мировом рынке. Демократические тенденции в нашей стране постепенно ослабевают, а приверженность ценностям демократии все более превращается в чисто словесную риторику. Гражданская служба скорее пятится назад, чем движется вперед. Вместо столь желаемой гражданской службы, то есть чиновника, нанятого обществом, в стране вновь складывается столь знакомая по прошлому ситуация, когда деятельность чиновника превращается в государеву службу. В России бюрократическую буржуазию можно назвать правящим классом. Она стала «хозяйствующим субъектом» и пытается установить контроль над экономикой и политикой. Еще при Б.Н. Ельцине сформировался неономенклатурный режим, экономической основой которого стала номенклатурная приватизация. Реформаторам не удалось отделить власть от собственности, а собственность от бюрократии. Не удалось отделить от бюрократии и бизнес, не удалось создать правовое государство и устойчивое гражданское общество. Произошел разрыв между либеральной рыночной экономикой и авторитарной манерой властной элиты «управлять» демократией, структурировать общество по своему усмотрению. В последние годы в России сформировался режим с исполнительной властью, полностью подмявшей под себя власть законодательную и судебную. Такой режим легко эволюционирует в сторону диктатуры.

2.2 Государственная служба и  служащие в России

   Все должности государственной гражданской службы делятся по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровнями управления (федеральный, региональный, муниципальный), и категориям: «А» (назначаются для исполнения полномочий государственных органов: министры, депутаты, руководители законодательной и исполнительной ветвей власти и т.д.), «Б» (помощники чиновников, входящих в категорию «А»), и «В» («должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий», согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ [. Работники, занимающие эти должности, и муниципальные служащие, работающие в органах местного самоуправления, составляют основу российского чиновничества.

   На сегодняшний день, в условиях переходного общества, государственным служащим необходимы качества зачастую противоположные и в некоторых случаях даже взаимоисключающие. С одной стороны, работники министерств и региональных администраций должны обладать специфическим опытом государственного управления, который приходит лишь после длительной работы в этой сфере (что согласуется с идеей приоритета внутреннего продвижения в бюрократической системе). Однако такой опыт может в силу естественных причин сочетаться с устаревшим и сильно идеологизированным образованием, базирующимся на нормативных представлениях советской эпохи. Относительно современные знания могли быть получены лишь в последние годы, но тогда они вряд ли будут подкреплены соответствующим практическим опытом. Анализ показывает: более 80% служащих аппарата правительства - кадровые советские бюрократы. Кто-то пришел из Управления делами ЦК КПСС, кто-то - из аппарата Совмина Союза и России, кто-то - из советских министерств и ведомств. Высококвалифицированные же работники имеют возможность найти применение своим знаниям и возможностям в частном секторе, где оплата их труда будет выше. Этим обусловлен постоянный отток квалифицированного чиновничества в частный сектор.

   Падение уровня образования в среди государственных служащих в России на сегодняшний день является одной из наиболее остро стоящих проблем. Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (ст. 6) предусматривает необходимость наличия высшего специального образования по профилю деятельности для занятия государственных должностей всех уровней выше младших. Однако, в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» прямых указаний на этот счет нет, и принятие соответствующих решений оставлено на усмотрение субъектов Федерации.

Со снижением места в чиновничьей  иерархии происходит резкое падение  и образовательного уровня. В целом  в категории «В» каждый третий не имел высшего образования, а около 5% - и среднего профессионального. Если ведущие, главные и высшие должности в федеральных органах на федеральном уровне почти все заняты специалистами с высшим образованием, то уже среди старших доля имеющих лишь среднее специальное образование составляет 20%. Среди младших соотношение еще более смещенное: 37% с высшим против 43% со средним специальным образованием. Отсюда следует, что 20% не имеют и среднего профессионального образования, что прямо противоречит федеральному закону о государственной службе.

   Теперь обратимся к количественным характеристикам российской бюрократии. Здесь важно заметить, что раньше к числу государственных служащих не причислялся многочисленный штат вспомогательного персонала (секретари, водители, работники, занимающиеся обслуживанием оборудования и т.д.). Теперь же, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской федерации» №79-ФЗ от 24 июля 2004 года. (cт. 9), они входят в категорию обеспечивающих специалистов, существующих для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов, и в статистике они объединяются в одну группу с государственными служащими, как занятые в органах государственной власти и управления. Это важно учитывать, сравнивая численность чиновников в разные периоды времени.

   В настоящее время господствует мнение, что постсоветская бюрократия многочисленна сверх необходимости. В качестве доказательства сторонники данной точки зрения приводят ссылки на статистические данные, согласно которым людей, занятых в сфере управления, в настоящее время в России больше, чем во времена Советского Союза. По данным Института социологии РАН, на сегодняшний день в России количество чиновников в 14 раз больше, чем было во всем СССР - 2,5 миллиона против 400 тысяч человек.

Однако, определение точной численности  занятых в сфере государственного управления во времена существования Советского Союза - задача достаточно трудновыполнимая, поскольку управленческие функции были разделены между разными ведомствами и организациями. Кроме того, многие из этих функций выполнялись освобождёнными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально и не причисляться к работникам сферы государственного управления.

   Публикуемые данные о численности количестве чиновников в России в 1990-е годы и в настоящее время также нуждаются в пояснении, поскольку они могут включать в себя не только самих управленцев, большинство из которых занимают государственные или муниципальные должности, но и обслуживающий их персонал, о котором упоминалось выше. Таким образом, численность людей, выполняющих именно функции государственного управления, намного преувеличена.

   Сейчас происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях, да и само функционирование демократической системы предполагает значительную занятость в органах, её обеспечивающих. Таким образом, существует ряд объективных предпосылок к росту численности занятых в сфере государственного управления.

   Проведем сравнение численности занятых на государственной службе в различные   периоды времени.

   Статистические исследования государственных и муниципальных органов власти было начато только в 1994 г., поэтому данные за более ранний период отсутствуют. Наиболее значительный прирост количества служащих (на 6%) за весь период наблюдения был зафиксирован в 1995 году. Причина этого заключается в том, что 1994-1996 гг. - это время, когда процесс разделения властей стал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти на всех уровнях и необходимостью упрочнения основы жизнедеятельности общества, численность персонала служащих органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры объективно возрастает. В целом же, как видно из сравнительной таблицы, за весь период с 1994 по 2000 гг. численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а прирост количества служащих составил 15,8%.

   Что же касается работников органов исполнительной власти, которые, как правило, и попадают под определение «бюрократ», то за период с 1994 по 2000 гг. их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15%. Увеличение количественного состава исполнительной власти произошло в основном за счет Государственной налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государственном регулировании различных сфер и областей.

   Оценивая количество занятых в сфере государственного управления, необходимо также учитывать, что в организации работают не только «бюрократы», выполняющие собственно чиновничьи функции, и поэтому их реальная численность является меньшей величиной, чем официально указанная.

   В 1994-2000 гг. тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Если в центре их численность снизилась на 10%, то в регионах она возросла на 8%, а численность занятых в сфере исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20%. Общая численность государственных служащих, таким образом, растет за счёт региональных и местных чиновников.