Бюрократия: основные подходы к понятию

Министерство  образования и науки РФ

РОССИЙСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ

УНИВЕРСИТЕТ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

 

по дисциплине «Введение в профессию ГМУ»

на тему:

«Бюрократия: основные подходы к понятию»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнила

 студентка  группы

 ГМУ 1 (12):

Днеприкова Ю.В.

Проверил: Чернов В.В.

 

 

                                                                                                                                                 

 

 

 

Г. Москва, 2012.

 

Содержание.

 

1. Введение.

2. Бюрократия – это…

3. Основные подходы к понятию.

4. Признаки бюрократии.

5. Бюрократия как социальная  угроза.

6. Формирование бюрократии.

7. Развитие бюрократии в России.

8. Заключение.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Введение.

     Бюрократию многие  недолюбливают. В нашем представлении  она одновременно сочетает в  себе противоречащие друг другу  качества неэффективности и угрожающего  могущества. С одной стороны её  отличают некомпетентность, волокита  и забота лишь о собственном  благополучии; с другой - манипуляции обструкционизм и византийские интриги. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. На бюрократию сыплются проклятия со всех концов политического спектра.         Правые стремятся ограничить ее во имя свободного рынка; центристы хотят реформировать ее, чтобы сделать ее открытой и ответственной; левые надеются заменить ее самоуправлением. Тем не менее, бюрократия демонстрирует впечатляющую способность противостоять всем подобным покушениям на свои права. Крупнейший теоретик бюрократии Макс Вебер писал: “Приближается диктатура чиновника”. Причиной этого служила, как он утверждал, уникальная способность бюрократии справляться со сложными управленческими задачами в массовом индустриальном обществе. Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает проблемы.

     Но что в действительности  представляет собой бюрократия? Читатель, заинтересовавшийся этим  вопросом, как правило, быстро  оказывается в затруднении, попытавшись  разобраться в существе дела. Путаница порождается множеством  значений, которые придаются термину  “бюрократия”. Следующий список  этих значений далеко не является  исчерпывающим: правление чиновников, система профессиональной администрации,  организационная неэффективность,  государственное управление, нерыночная  организация, недемократическая  организация. Столкнувшись с таким  многообразием значений, исследователи  бюрократии обычно используют  одну из двух стратегий. Первая  из них состоит в том, чтобы  объявить, что бюрократия в действительности  означает государственное управление  или организационную неэффективность  или что-либо еще. Такой подход  помогает избежать путаницы, но  лишь до тех пор, пока в  руки студентов не попадет  книга другого автора. Вторая  стратегия носит более описательный  характер и заключается в обсуждении  разнообразных значений термина,  которое завершается выводом,  что бюрократии как таковой  не существует вообще, а есть  лишь набор разнообразных явлений,  неправомерно обозначенных общим  понятием. Этот подход, несомненно, позволяет преодолеть путаницу, но лишь ценой отказа от  рассмотрения бюрократии как  единого объекта исследования. Возникает  вопрос: существует ли, в конце  концов, бюрократия в действительности?

    

 

 

 

 

2. Бюрократия – это…

     Если коротко говорить, то бюрократия – это власть  канцелярии, то есть власть формы  над содержанием, если брать  широко – власть искусственно  созданного над естеством человека, над человечностью. Бюрократия, таким  образом – это противоестественное  человеческой природе состояние.

Происходит это слово от двух слов: французского «бюро» (это канцелярия) и греческого «кратос» (власть, господство). Бюрократия в современном значении – это когда задачи работы компании или организации подчиняются правилам работы этой организации в ущерб здравому смыслу.

     С властью бюрократии  соприкасается любое современное  общество. И особенно общество  переходного периода, как сегодня  происходит у нас в России. Сегодня трудно найти такое  государство, в котором не относились  бы к чиновникам негативно  (это уже точно подмечено). Вместе  с тем термин «бюрократия»  используется для обозначения  формы организации институтов  общества, особенностей работы органов  власти, групп людей, владеющих  техникой административной работы, обладающих информацией и документацией,  способных готовить, составлять, интерпретировать  политические решения и тому  подобные.

     Впервые понятие «бюрократия»  возникло в 1745 г. Термин был  образован французским экономистом  Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы – чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

     Винсент де Гурне рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение её как раз и состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии.

     Г. Гегель, Д. С.  Миль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.

     Первым, кто продемонстрировал  достоинства бюрократии как системы  управления, был немецкий социолог  Макс Вебер. Он предложил понимать  под ней рациональную работу  учреждений, в которой каждый  элемент работает максимально  эффективно. После этого в ситуациях  плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих  лишних документов и долгого  ожидания решения) стали вести  речь не о бюрократии, а о  бюрократизме, разведя два этих  понятия. Если первоначальное  понятие «бюрократия» употребляли  только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвлённый штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.)

 

 

3. Основные подходы к понятию.

     Если отвлечься от множества оттенков при анализе проблем бюрократии, то можно выделить в самом общем виде два направления её изучения: в рамках социологии политики и социологии организаций. Такое разграничение основных направлений в исследовании бюрократических структур, конечно же, в достаточной степени условно. Как известно, в социологии организаций значение придаётся, прежде всего, вопросу эффективности организационной деятельности, а проблема власти чиновничества является второстепенной. По мнению ряда учёных, социология организаций не обладает соответствующими средствами исследования власти бюрократии, ибо формальные организации рассматриваются в качестве самодостаточного объекта изучения, нередко в отрыве от происходящих в обществе процессов. Для понимания сущности этой власти необходимо рассматривать бюрократию в более широком социально-историческом контексте.

     К концепциям первого направления, рассматривающим бюрократию как правление "профессиональных чиновников", следует отнести классовые теории (К. Маркс, В.И. Ленин). А также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса - М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др. В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства. Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Можно выделить круг основных вопросов, которые ставятся и разрешаются представителями данного направления в изучении бюрократии: кто правит? в чьих интересах? каковы социальные основы власти бюрократии? кто реализует функции контроля над бюрократией?

     Второе направление  изучения бюрократии представлено  теориями формальной организации  (Р. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутриорганизационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы ограничения бюрократии.

     В этой группе теорий особое место принадлежит теории М. Вебера. Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.

     Один из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин "бюрократия" философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.

     Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в-себе-и-для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности". Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества.

     В 1930 Макс Вебер, немецкий социолог, написал обоснование описанной бюрократической форме как идеальный способ организации государственных учреждений.

     Принципы Макса Вебера распространилась по всему как государственного, так и частного секторов. Хотя писания Вебера были широко дискредитирована, бюрократическая форма живет.

Вебер отметил шесть  основных принципов.

1. Формальных иерархическую структуру

Каждый уровень управляет уровнем  ниже, и контролируется уровень выше. Формальной иерархии лежит в основе централизованного планирования и  централизованного принятия решений.

2. Управление по правилам

Управление по правилам позволяет  решениях, принятых на высоком уровне должны быть выполнены последовательно все более низких уровнях.

3. Организация функциональной специальности

Работа должна быть сделана специалистами, и люди организованы в единицах в  зависимости от типа работы, которую  они делают или навыки, которые  они имеют.

4. "Вверх ориентированных» или  «ориентированные" миссии

Если миссия описывается как "до ориентированные", то цель организации заключается в обслуживании акционеров, совет директоров, или как там его уполномоченным агентством. Если миссия будет служить сама организация, а те, в его рамках, например, для получения высоких прибылей, чтобы получить долю рынка, или для производства денежных потоков, то миссия описывается как "в ориентированных".

5. Нарочно безличные

Идея состоит в том, чтобы  относиться ко всем сотрудникам одинаково  и одинаково клиентов, а не быть под влиянием индивидуальных различий.

6. Работа основана на технической  квалификации

(Там также может быть защита  от произвольных увольнений.)

Бюрократическую форму, в соответствии с Паркинсона, имеет другой атрибут.

7. Предрасположенность к расти в штат "над чертой".

Вебер не заметить этого, но C. Northcote Parkinson нашел, что это настолько распространено, что он сделал это основой его юмористических "Закон Паркинсона". Паркинсон показал, что менеджмент и профессиональный персонал имеет тенденцию к росту на предсказуемые цены, почти без оглядки на то, что линия организация делает.

Бюрократическая форма настолько  распространены, что большинство  людей принимают это как нормальный способ организации практически  любого предприятия. Люди в бюрократических  организациях как правило, обвиняют неприятные побочные эффекты бюрократии на управление, или учредителями или владельцами, без осознания того, что реальной причиной является организация форме.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Признаки бюрократии.

     Описывая  идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение  труда. Каждый сотрудник имеет  определенные обязанности и сферу  деятельности, которые не могут  дублировать сферу полномочий  других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру  бюрократической организации можно  сравнить с пирамидой: большинство  находится в ее основании, а  меньшинство – в верхней части.  Каждый человек, входящий в  эту вертикальную иерархию, руководит  нижестоящими людьми и в свою  очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность  каждого члена организации регламентирована  правилами, цель которых –  это рационализация всего процесса  управления. В идеале эти правила  должны сделать предсказуемой  деятельность каждого работника  и всей организации. Хотя правила  и могут видоизменяться, в целом  они должны быть устойчивы  в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений.  В идеальной бюрократии личные  симпатии, чувства и предпочтения  не играют роли. Этот принцип  является единым для взаимоотношений  внутри организации, и в ее  отношениях с внешними для  организации партнерами. Условием  идеальной бюрократии также является  то, что набор новых сотрудников  проводится на основе соответствия  определенным объективным критериям  вне зависимости от личных  знакомств и привязанностей.

     Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно  ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. Бюрократия как социальная угроза.

     Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности. Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека. Бюрократия  призвана решать проблемы людей.  Обезличенность подхода к клиентам  помогает соблюдать их равноправие,  однако лишает при этом людей  их уникальности. Любая проблема  подстраивается под единый для  всех шаблон и решается принятым  ранее образом. В результате  происходит дегуманизация и превращение  человека в стандартное «дело»  на столе у чиновника.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность  правилами и установлениями, которая  ставит под угрозу достижение целей  организации.

3. Инерция. Хотя бюрократия создается  для решения определенных проблем,  это не означает, что когда  эти проблемы будут решены, то  организация перестанет существовать. Как и любая другая организация,  бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший  опыт и большие возможности  для того, чтобы не допустить  свой роспуск. В результате  бюрократическая организация может  функционировать уже вне зависимости  от ранее поставленных перед  ней целей.

     Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6. Формирование бюрократии.

     Бюрократия  может формироваться несколькими  способами:

1. Бюрократическая  структура  вырастает вокруг видного   лидера. Этот способ Вебер определил  как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.

2. Бюрократическая  структура  возникает вокруг группы  людей.  В этом случае она  с самого  начала сознательно  создается  для выполнения определенных  целей и задач. Например, при  образовании корпорации (акционерного  общества) владельцы капитала нанимают  профессиональных управляющих для  руководства фирмой. Именно таким  образом формируются государственные  и корпоративные бюрократические  системы.

3. Источник бюрократической структуры  – уже существующая бюрократическая  организация, при этом новая  структура обычно выделяется  из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

4. Источник создания  бюрократии  – своеобразное «политическое   предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся  определенных взглядов и совместными   усилиями защищающих их, создают   бюрократическую систему, члены   которой занимаются политической  деятельностью как профессией. Именно  так сформировались большинство политических партий.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7. Развитие бюрократии в России.

     Система  управления, в которой карьера  зависит от личных профессиональных  качеств, возникла еще в допетровской  России. Когда в 16 в. в Московском  государстве начали возникать  функционально-специализированные  органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника. Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

     Новый  импульс развитию бюрократии  в России был дан реформами   Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников. Хотя  Россия всегда считалась страной  бюрократов, их доля в общей  численности населения была невелика – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

     Управленческий  аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920–1930-е особый тип чиновничества – номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

     Экономические  реформы при М.Горбачеве и Б.Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. Так, при проведении приватизации в 1990-е главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный предприниматель будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако даже в начале 2000-х власть бюрократии в России остается не эффективной, но сильной – государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом. Поэтому рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать в ходе будущих реформ. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8. Заключение.

     Притворно хлопоча над расползающимися частями беспозвоночного социального тела, бюрократия на деле только тем и занята, что сама разъединяет, атомизирует его элементы; выхватив из него свою долю, она с великим трудом пытается «сшить» остатки белыми нитками директивного плана и объявить себя великим интегратором.

     Словом, суть заключается в том, что не государство говорит на языке управляемого объекта, а управляемый объект, лишенный своего голоса, вынужден изъясняться на языке бюрократического аппарата и его интересов. Бюрократия превращает общество в казенный дом, в котором свободная самодеятельность населения замещается административным уставом.

     Общество, «встроенное» в государство, естественно перенимает от него специфическую композиционно - отношенческую структуру, сотканную из множества иерархически взаимосвязанных мест. Отличительной особенностью этих мест является их безраздельная принадлежность государству. Здесь можно быть министром или рабочим, вахтером или инженером, инженером-конструктором или инженером-технологом, художником или ученым, пожарником или учителем - кем угодно, но при огромном профессиональном разнообразии все как один являются служащими у государства и в этой своей униформе вполне сливаются в «социальной однородности». Настоящие различия возникают внутри униформы, когда в общем составе государственных мест выделяется особый управляющий уровень.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список  литературы:

1.  Макс Вебер. «Протестантская этика и дух капитализма» 
    http://esocio.narod.ru/lesson01.htm

2. Макс Вебер . «Политика как признание и профессия» 
   http://www.krotov.info/spravki/persons/ … 0vebe.html

3. Битем Д. Бюрократия. – Социологический журнал. 1997, № 4

4. Википедия.

5. Философский энциклопедический словарь. М. «Советская энциклопедия» 1983.(825с).

6. http://www.1pixel.ru/burocrat.php - разная художественная  литература для трейдов и деловых  людей.