Госсектор экономики России

1. Госсектор и его структура

   При проведении анализа сущности, структуры, динамики, роли в экономике государственного сектора наблюдается отсутствие единой терминологии и разногласия  в определении базовых понятий. Прежде всего, это относится к  трактовке соотношения понятий  государственная собственность  и государственный сектор. К определению  данных понятий существует несколько  подходов.

В самом  общем виде государственный сектор можно представить как совокупность элементов, которые связаны между  собой принадлежностью к государственной  собственности, выполняющая свои функции  для достижения установленных государством целей. В ряде случаев, чтобы очертить сферу деятельности государственного сектора экономики, используются критерии общественной полезности, общественной активности. Однако содержание указанных критериев может меняться.

    Некоторые авторы под понятием государственной  собственности подразумевают предприятия, принадлежащие государству полностью  или частично (смешанная собственность), а под государственным сектором объем вмешательства государства  в экономическую жизнь. В рамках данного подхода рассматривается  расширенная трактовка государственного сектора, согласно которой он представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства. При этом ресурсы, которыми распоряжается  государство - это не только организации, находящиеся в его собственности, но и финансовые ресурсы государства, необходимые для выполнения предписанных ему функций. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором - об их потоке [2, C.55].

    Другие  авторы, понимают под государственной  собственностью все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении государства, а под государственным сектором совокупность государственных организаций и учреждений, либо комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным и местным государственным органам. Однако однозначно утверждать истинность только одной из данных точек зрения достаточно сложно.

   Из  проведенного анализа видно, что  хотя категории государственный  сектор и государственная собственность  являются взаимопересекающимися, однако они не идентичны.

   Вместе  с тем в научных публикациях  встречается расширенная трактовка  госсектора, помимо хозяйственных систем, осуществляющих экономическую деятельность, включают все уровни законодательной  и исполнительной власти, занимающиеся управлением и регулированием экономики, а также обеспечивающая их система  финансов. В этом случае функции  государственного сектора в экономике  отождествляется с государственными функциями регулирования экономики.

    В современных условиях особо следует  обратить внимание на принадлежность к государственному сектору информационных ресурсы, которые выступают в  современной экономике в качестве объекта собственности. Трудно переоценить  роль данного ресурса в повышении  эффективности всей экономической  системы страны [1, C.120].

   Государственный сектор экономики представляет собой, таким образом, системно структурированное множество взаимосвязанных элементов, выполняющих определенные функции в интересах достижения установленных государством целей. Их реализация осуществляется посредством государственного регулирования, которое становится составным элементом системы организации функционирования современной рыночной экономики и управления ею.

   Итак, из всего выше перечисленного можно  сделать вывод о том государственный  сектор является определяющим и необходимым  звеном для всей страны в целом. Понятие  государственного сектора носит  сложный многоаспектный характер, ввиду  неоднозначности определения структуры  государственного сектора. Понятие  государственного сектора включает в себя множество экономических, правовых отношений. На сегодняшний день наиболее актуально применение расширенной трактовки госсектора, включающей в себя ресурсную базу, все уровни законодательной и исполнительной власти, систему финансов, госкомпании и госкорпорации, ФГУПы, госучреждения.

    Важнейшая роль государственного сектора - аккумуляция  и перераспределение значительных денежных средств на социальные и экономические цели согласно концепции определенной модели экономики. [6, С.4]

   Таким образом, структуру государственного сектора в России составляют:

   - Земельная собственность;

   - денежные средства - финансовые ресурсы государства,  необходимые для выполнения предписанных ему функций.  По материальному выражению они представляют собой публичные денежные средства государства,  а также бюджеты различных уровней. К ним следует добавить денежные суммы государственных предприятий и учреждений,  целевых бюджетных и внебюджетных фондов, функционирующих в сфере финансовых отношений, финансовые обязательства страны, а также находящиеся в банках в форме вкладов государства в их уставные капиталы.

   - информационные ресурсы, которые выступают в современной экономике в качестве объекта собственности.

   - государственные унитарные предприятия;

   - государственные учреждения;

   - акционерные общества, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находятся в федеральной собственности и (или) собственности субъектов Федерации;

   - дочерние предприятия, чьи головные (материнские) компании входят в состав госсектора;

   - предприятия, входящие в холдинг, головная (материнская) компания которого относится к госсектору;

   - такие отрасли, как электроэнергетика, аэрокосмическая промышленность, черная металлургия, химическая промышленность, почтовые услуги, железнодорожный транспорт, информационные ресурсы, ВПК; газовая; нефтяная. 

   Критерием отнесения хозяйственной структуры  к госсектору является факт оперативного управления государством ее деятельностью. Однако под данный критерий не подпадает  случай внешнего управления. Отнесение  хозяйственной структуры, находящейся  в переходном состоянии (состоянии  банкротства), к тому или иному  сектору экономики должно базироваться на учете ее первоначального статуса.

   Государство владеет большим объемом собственности: унитарными предприятиями и учреждениями, акциями различных компаний (в том числе с контрольным пакетом акций), недвижимостью в России и за рубежом. Собственность должна эффективно использоваться, служить источником поступления средств в бюджет для решения социальных и экономических задач. [3, стр.71]

   Предприятия, имеющие “золотую акцию”, находящуюся  в руках государства, не относятся  к госсектору. Держатель “золотой акции” имеет право вето при принятии собранием акционеров решений о  внесении изменений и дополнений в устав акционерного общества, его  реорганизации или ликвидации, участии  в других предприятиях и объединениях, передаче в залог или аренду, продаже  и отчуждении иными способами  имущества, состав которого определяется планом приватизации предприятия¹. Из сказанного видно, что механизм “золотой акции”, выполняя роль “удержания” госсобственности, не затрагивает функционально-управленческие аспекты деятельности предприятия. Фактически держатель “золотой акции” не влияет на оперативные производственные решения предприятия.

   Отдельного  комментария заслуживают такие  формы взаимодействия государства  с частным сектором, как концессия, аренда и передача в доверительное управление госсобственности. Если частная структура арендует госсобственность и с ее помощью ведет хозяйственную деятельность, то такая структура не должна включаться в состав госсектора, так как оперативное управление осуществляется частным лицом по своему усмотрению без участия государства.

   Аналогичная ситуация имеет место при концессии, когда собственность государства  на определенных условиях передается во временное пользование частному лицу (лицам). В данном случае могут  быть наложены некоторые ограничения  на деятельность частной структуры, но суть дела при этом не меняется и  концессионер относится к частному сектору.

   При передаче госсобственности в доверительное  управление частному лицу контрольные  функции государства возрастают, так как в соответствующем  договоре оговариваются условия, на которых происходит передача управления. Тем не менее и здесь имеет место жесткое разделение права собственности, остающегося у государства, и функций управления, переходящих к частному лицу. В связи с этим фирма, получившая государственное имущество в доверительное управление, относится к частному сектору экономики.

   Использование госсобственности возможно в рамках как государственного, так и частного секторов. Сохранение собственности в руках государства может сопровождаться потерей функций управления производственными объектами, что является ключевым в дифференциации хозяйственных структур по признаку госсектора. [4]

   Управление  государственным сектором экономики - это целенаправленное руководство его функционированием, координация деятельности и рациональное использование всех объектов данного сектора в интересах всего общества.

Целями  управления госсектором являются:

• Пополнение государственного бюджета;
• предоставление общественных (социальных) благ;
• использование государственного имущества для поддержки общественно полезной предпринимательской деятельности;
• поддержание конкурентной среды, препятствование монополизации отраслей и сфер экономической деятельности путем закрепления за государством объектов, служащих источником естественных монополий;
• использование объектов государственной собственности для информационного обеспечения всех хозяйствующих субъектов;

   Органы  управления госсектором:

1. Президент - определяет стратегию развития госсектора;
2. Государственная Дума - принимает важнейшие законы;
3. Правительство реализует политику в отношении госсектора;
4. Уполномоченный орган - Федеральное агентство  по управлению федеральным имуществом.   

    2. Регулирующее воздействие государственного сектора

   Государственный сектор в рыночной экономике активно  используется как средство регулирования для достижения многих государственных социально-экономических целей. Так, в условиях ухудшения конъюнктуры, депрессии или кризиса, когда частные капиталовложения сокращаются, инвестиции в государственный сектор, как правило, не сокращаются. Правительственные органы стремятся противодействовать спаду производства и росту безработицы.

   Регулирующее  воздействие государственного сектора  на экономику многообразно.

   К регулирующим функциям можно отнести:

• совершенствование структурной политики;
• создание новых объектов или расширение и реконструирование старых в тех сферах деятельности, отраслях или регионах, куда частный капитал поступает недостаточно. Например, государственный сектор играет огромную роль в НИОКР, подготовке и переподготовке кадров;
• увеличение инвестиций в государственный сектор.

   Регулирующее  воздействие на экономику государственный сектор оказывает через воздействие на политику смешанных компаний, в которых государству принадлежит контрольный или значительный пакет акций. Управляя пакетами акций компаний, государственные органы имеют возможность регулировать инвестиции, а за счет управления пакетами акций банков можно направлять определенные ресурсы коммерческих банков с государственным участием на кредитование инвестиционных проектов в соответствии с государственными программами.

   Государственный сектор через Центральный банк РФ выполняет регулирующие функции на финансовом рынке: определяет процентные ставки; осуществляет операций на рынке ценных бумаг; оказывает воздействие на валютный курс и т.п. Тем самым государственный сектор активно влияет через кредитно-денежную политику на экономический рост.

   Аккумулируя значительные средства в бюджете, государство выступает в роли кредитора коммерческих банков, частных фирм компаний, а нередко оно само становится заемщиком.

   Финансовыми регулирующими функциями государственного сектора являются: извлечение предпринимательской прибыли с последующим перечислением ее части в бюджет; наполнение доходной части бюджета за счет налоговых и иных обязательных платежей предприятий с участием государственного капитала, функции очевидны. Сложнее обстоит дело с определением роли и места приватизации объектов государственной собственник финансового инструмента. Приватизация должна решать отдельные задачи, связанные с единовременным пополнением бюджета, а осуществляться в соответствии с единой государственной политикой по управлению государственным имуществом.

   Государственный сектор представляет собой важный инструмент реализации социальной политики.

   Активно участвуя в рыночных отношениях путем  свободного заключения договоров купли-продажи, контрактов, заказов и т.п., государство как собственник тем самым воздействует на рынок, на его цены, соотношение спроса и предложения, использование ресурсов.

   Государство на предприятия государственного сектора  влияет в направлении развития импортозамещения, выравнивания территориальных условий для развития бизнеса.

   Из  многообразия регулирующих функций  государственного сектора следует  выделить деятельность, направленную па организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства. [3]

   Регулирующие  функции государственного сектора  необходимо дополнить системообразующими функциями.

   Негативные  процессы в экономике лежат в  основе сепаратистских устремлений ряда субъектов РФ. Это ведет к усилению политической нестабильности, ослаблению единого экономического пространства России и его важнейших составляющих - производственно-технологических и транспортных связей, финансовой, банковской, кредитной и налоговой систем. Экономическая дезинтеграция, социальная дифференциация общества способствуют усилению напряженности во взаимоотношениях регионов и центра, представляя собой угрозу федеративному устройству и социально-экономическому укладу РФ. Поэтому первая системообразующая функция госсектора может быть определена как участие в преодолении тенденции по обособлению промышленных комплексов регионов, несущему угрозу развития экономического сепаратизма и, в конечном счете, - целостности государства. Речь идет о создании на базе государственных предприятий и акционерных обществ с государственным капиталом межрегиональных Корпораций как фактора укрепления экономических связей между субъектами Федерации.

   Вторая  системообразующая функция государственного сектора связана с его участием в процессе интеграции российской промышленности и может быть определена как создание на базе имущества, находящегося в собственности России, крупных промышленных корпораций. При этом следует отметить, что речь идет не только о создании государственных корпораций путем объединения предприятий, признанных необходимыми для выполнения возлагаемых на госсектор задач и официально включенных в соответствующие перечни, но и о том, чтобы на основе объектов государственной собственности и частных предприятий корпораций осуществлять последующую продажу государственного пакета акций, приватизировать объекты государственной собственности по пакетному принципу и др.

   Как показывает опыт по регулированию деятельности ТЭК, вышестоящему отраслевому органу проще принудить частные предприятия  подписать картельное соглашение о  фиксации цен или выдавать им задания  по целевым поставкам нефти и  нефтепродуктов, чем решать проблемы отрасли используя государственные предприятия. Действительно, в этом случае нужно наладить эффективное управление государственными предприятиями, а в случае неприбыльности нужно покрывать их убытки.

3. Государственный сектор в экономике России

   Последнее время резко увеличилось государственное  присутствие в экономике. Правда, привести конкретные цифры государственного участия, очень сложно ввиду объема и структуры госсектора. Статистика госсектора сводится поэтому к измерению некоторых показателей, таких как: среднегодовая численность работников государственных органов и органов местного самоуправления, число государственных и муниципальных предприятий; число предприятий смешанной формы собственности, объемы добычи полезных ископаемых; объемы земельной собственности и т. д. Рассмотрим их подробнее:

   Таблица 1

ЗЕМЕЛЬНАЯ ПЛОЩАДЬ 
(на конец года)

   - денежные средства - финансовые ресурсы государства,  необходимые для выполнения предписанных ему функций.  По материальному выражению они представляют собой публичные денежные средства государства,  а также бюджеты различных уровней.

   Таблица 2

Консолидированный бюджет 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И БЮДЖЕТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ в 2010 г. ¹⁾

   Доходы  государства в 2010 году составили 16031,9 млрд.руб. Как видно из таблицы, расходы государства составили 17616,6 млрд.руб., что на 3,5% превышает доходы. Это значит, что по данным на конец 2010 года, в государственном бюджете РФ наблюдается дефицит. Если сравнивать с итогами 2009 года, то в 2010 году дефицит бюджета снизился на 1,3%.

   Можно проследить, что больше всего поступлений  в госбюджет идет от  доходов от внешнеэкономической деятельности – 7,2%; страховых взносов на обязательное социальное страхование – 5,5%; налога на доходы физических лиц – 4%.

   Больше  всего бюджетные средства тратятся на социально-культурные мероприятия – 22,6%; на национальную экономику – 5,2%; на общегосударственные вопросы – 3,2%. 
     В качестве информационных ресурсов рассматриваются почтовая, телефонная, электро-, радиосвязь и др. Ниже представлены все данные этой части госсектора, а также указан процент прироста. Просматривается, что в городской местности объемы использования телефонной связи увеличились примерно на 11%, а например, число использований таксофонов резко снизилось на 8,8%. [12]

   Таблица 3

   Также к информационным ресурсам можно  отнести федеральные целевые  программы, направленные на быстрое  информационное обращение граждан  в различные государственные  структуры по каким-либо вопросам, например, обмен паспорта, подача заявлений  по возврату налога на доходы физических лиц и др.

   Бюджет  федеральной целевой программы "Электронная  Россия" за все время ее реализации был сокращен более чем в три  раза, а планируемые цели не были достигнуты.

   Рисунок 1

   Совокупный бюджет ФЦП "Электронная Россия" 

   В 2010 г. эта программа закончилась, и на ее место пришла новая долгосрочная целевая программа "Информационное общество", целью которой является информатизация всех бюджетных отраслей и регионов в соответствии со "Стратегией развития информационного общества". В течение 8 лет на ее реализацию планируется израсходовать 957 млрд руб., из них 660 млрд руб. из федерального бюджета и 126 млрд руб. из региональных бюджетов. "Для сравнения, затраты на ИТ в госуправлении, образовании и здравоохранении в 2008 г. оценивались IDC в 4,1 млрд долл. (101 млрд руб.). Таким образом, значимого роста расходов не планируется".

   Программа создания электронного правительства является основной движущей силой информатизации органов государственной власти. Успех ее реализации зависит не только от государства, но и от представителей бизнеса – смогут ли они предложить современные решения, отвечающие всем потребностям и граждан, и государственных ведомств.

   Для ускорения процесса информатизации госсектора, в первую очередь, необходимо внедрить межведомственный электронный документооборот. Не менее важным является кадровый вопрос – специалисты, способные создавать и внедрять информационные ресурсы, нужны не только в бизнесе, но и в государственном секторе.

   В топливно-энергетическом комплексе  страны на настоящий момент не создана  концепция развития информационных технологий, применение информационных систем разрозненно, отсутствует системный  подход. Комплексный подход к развитию ИТ практикуется только в крупнейших энергетических компаниях.

   В отрасли преимущественно используется бумажный документооборот, что затрудняет взаимодействие госведомств с компаниями, работающими на этом рынке. Кроме  того, отсутствие информационных систем сбора и обработки первичных  данных приводит к тому, что руководство  министерства "не всегда располагает  необходимыми для принятия решений  данными".