Государственное регулирование санаторно-курортной деятельности

1. Государственное  регулирование санаторно-курортной  деятельности

Значимость санаторно-курортного лечения обусловлена продолжающимся процессом преждевременного старения населения и высоким уровнем заболеваемости взрослого населения, подростков и детей.

Санаторно-курортное дело в России традиционно является составной частью государственной политики и важным разделом системы народного здравоохранения. Наличие многообразных природных ресурсов позволило создать в нашей стране многогранную систему санаторно-курортного лечения и отдыха. Санаторно-куротная собственность государства и инфраструктура рекреационного отдыха.

Госуда́рственная со́бственность — форма собственности, при которой имущество, в том числе средства и продукты производства, принадлежит государству полностью либо на основе долевой или совместной собственности.

Установлено, что в последнее десятилетие реформирование российской экономики привело к изменению организационно-правовых форм собственности санаторно-оздоровительных организаций. Прекратила существование общего государственная система реализации санаторно-оздоровительных услуг.

Разрушилась существующая ранее централизованная система управления санаторно-курортным комплексом. Принятые решения по переводу народного хозяйства на рыночные отношения по вопросам собственности и правовым аспектам хозяйственной деятельности требовали пересмотра государственных подходов к перспективам развития санаторно-курортного комплекса, разработки новых подходов к организации и регулированию рынка санаторно-оздоровительных услуг, в том числе совершенствования структуры управления санаторно-курортным комплексом.

И если для государственного регулирования и контроля в большинстве отраслей экономики можно обойтись универсальными методами, то регулирование и надзор за соблюдением законодательства в санаторно-курортном комплексе в силу специфики, связанной со здоровьем человека и его санаторно-оздоровительным лечением, требует формирования специальных подходов.

Государство несет ответственность за состояние здоровья людей и поэтому, казалось бы, не должно терять свои позиции в курортном деле. Ведь только инвалидов и лиц, имеющих право на льготное санаторно-курортное обслуживание, насчитывается более 715,4 тыс. человек. Однако, как показывает анализ материалов проверок, система санаторно-курортной помощи населению разрушается, а государство, особенно в последнее время, остается безучастным к ее судьбе, теряя тем самым важный рычаг в решении проблем улучшения оздоровления населения.

Санаторно-курортное дело в России традиционно является составной частью государственной политики и важным разделом системы народного здравоохранения. Россия обладает разнообразными целебными ресурсами, многие из которых уникальны. Среди них нарзаны Кисловодска, радоновые воды Пятигорска и Белокурихи, термальные воды Кульдура, горячие газы курорта Янган-Тау, лечебные грязи Тамбуканского озера, сероводородные термальные источники Сочи, солнечное Черноморское побережье и многие другие.

Наличие многообразных природных ресурсов позволило создать в нашей стране многогранную систему санаторно-курортного лечения и отдыха.

Этот сектор экономики сферы услуг выполняет важные социальные задачи, главными из которых являются:

- укрепление здоровья  населения (индивидуального и общественного) на основе рационального использования  природно-рекреационных ресурсов  и отечественного курортного  комплекса (санаторно-курортной инфраструктуры  и кадрового потенциала);

- восстановление трудовых  ресурсов, занятости населения и  развития курортов.

По степени лечебной эффективности природных лечебных факторов, уровню их освоенности и благоустройства курорты подразделяют на курорты и лечебно-оздоровительные местности федерального, регионального и местного значения.

К курортам федерального значения относятся города-курорты Черноморского побережья Краснодарского края, Кавказских Минеральных Вод, Нальчик, Сергиевские Минеральные Воды, Белокуриха, курортная зона Санкт-Петербурга на побережье Финского залива, приморские курорты Калининградской области.

Курорты регионального значения находятся в ведении органов государственной власти ' субъекта Российской Федерации. Курорты местного значения определяют органы местного самоуправления в благоприятных ландшафтных и микроклиматических условиях вблизи крупных городов и промышленных зон.

Как показали проверки, для санаторно-курортной системы период 1990-2000 годов стал определяющим по переходу к рыночным отношениям и реализации государственной политики в сфере курортного дела, который в это время осуществлял Государственный комитет по физической культуре, спорту и туризму.

Происходящие в это время изменения форм собственности, децентрализация потоков финансирования предъявили новые требования к государственной системе регулирования работы санаторно-курортных организаций.

За последние 10 лет, несмотря на рост общей заболеваемости населения, значительно сократилось число санаторно-курортных организаций. В связи со стихийным процессом приватизации и акционирования санаториев в значительной степени разрушены системы функционирования, а финансирование санаторно-курортного лечения снизилось.

Особую тревогу вызывает отмечаемое повсеместно сокращение числа учреждений летнего отдыха для детей и подростков.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах” специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в сфере курортного дела должен осуществлять:

- ведение государственного  реестра курортного фонда Российской  Федерации;

- разработку и координацию  федеральных программ развития  курортов;

- организацию научных  исследований в целях расширения  курортного фонда Российской  Федерации и повышения эффективности  его использования;

- подготовку кадров в  сфере курортного лечения;

- контроль за исполнением  законодательства Российской Федерации  об охране и использовании  природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных  местностей и курортов.

Однако, как показала проверка, Минздравом России не выполняются в полном объеме вышеперечисленные требования.

Санаторно-оздоровительные услуги являются социально значимыми услугами и направлены на поддержание здоровья соответствующих слоев населения.

В соответствии с Федеральным законом “О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год”, принятым Федеральным Собранием Российской Федерации отменяется финансирование санаторно-курортного лечения и оздоровления работников, членов их семей и участников Великой Отечественной войны.

Материальная база курортов за годы экономического кризиса пришла в упадок.

Резко сократилось государственное финансирование, а число отдыхающих, особенно, во внесезонное время уменьшилось, примерно, в 10 раз.

Система санаторно-курортной помощи в стране не имеет единой структуры и рассредоточена между министерствами, ведомствами, общественными организациями и акционерными обществами, что определяет развитие санаторных учреждений с учетом интересов и возможностей собственника.

Независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности, курортные учреждения России в решении общей задачи выступают как единый санаторно-курортный комплекс, требующий управления и организационно-методического обеспечения контроля по выполнению государственных гарантий различным контингентам населения, регламентированных рядом законодательных документов Российской Федерации.

Основными трудностями федеральных санаториев за последние годы явились: - недостаточное бюджетное финансирование на капитальный ремонт, коммунальные расходы, приобретение медицинского и бытового оборудования, питание,- низкая заработная плата персонала.

Проведенный анализ состояния курортного дела в стране позволяет сделать заключение о назревшей необходимости разработки и утверждения Правительством Российской Федерации основных направлений государственной политики (Концепции) в сфере санаторно-курортной деятельности в России, где должны быть продуманы все звенья санаторно-курортной системы - от центрального ведомства до муниципального санатория.

В свете решения данных вопросов, полагали бы целесообразным, предложить Правительству Российской Федерации:

- определить роль государства  в регулировании рынка санаторно-курортных  услуг,

разработки механизма их финансирования, предоставления и потребления;

- предусмотреть разработку:

1) предложений по совершенствованию  системы управления природопользованием  на курортах, порядка и критериев  лицензирования медицинской деятельности  и аккредитации санаторно-курортных  учреждений,

2) обязательной сертификации  санаторно-курортных услуг,

3) критериев формирования  государственного заказа на санаторно-курортное  лечение граждан

4) установление предельной  стоимости социальных путевок,

5) научно-обоснованных нормативов  обеспечения санаторно-курортной  помощью для различных категорий  населения,

6) фундаментальных исследований  по изучению механизма действия  естественных и преформированных  курортных факторов при лечении  различных заболеваний.

Чаще всего средств, выделяемых на строительство и капитальный ремонт санаторно-курортных учреждений, крайне недостаточно и распределяются они неравномерно, в результате чего многие объекты санаторно-курортных учреждений находятся в неудовлетворительном состоянии.

2. Финансовое обеспечение  санаторно-курортного лечения и  отдыха

Внимание к проблеме финансирования санаторно-курортной помощи обусловлено, прежде всего, отсутствием единой политики в данной сфере, а так же наличием множества децентрализованных источников, не позволяющих составить достоверную картину.

В настоящее время потребность в средствах федерального бюджета санаторно-курортных учреждений, как показали проверки, определяется на основе фактически сложившихся данных за годы, предшествующие планируемому периоду, а не по нормативной и методологической базе по формированию расходных статей, предусматривающей обоснованную потребность конкретного учреждения в этих средствах.

В Минздраве России отсутствуют нормативные документы, определяющие порядок финансирования санаторных учреждений.

Федеральным бюджетом на строительство новых объектов и реконструкцию в санаторно-курортных учреждениях Минздрава России было предусмотрено в 2000 году -17,8 млн. рублей (6 объектов), в 2001 году - 11 млн. рублей (7 объектов) и на 2002 год выделено 36,5 млн. рублей (10 объектов).

В то же время фактические затраты на строительство и реконструкцию санаторно-курортных учреждений Фонда социального страхования в 2000 году составили 464,9 млн. рублей, или 100,9 % к плану, в 2001 году - 550,0 млн. рублей, или 100 процентов.

В первом полугодии 2002 года на строительство и реконструкцию санаторно-курортных учреждений Фонда израсходовано 155,6 млн. рублей, или 47,6 % от выделенных на полугодие средств.

Ранее государство осуществляло единую политику развития санаторно-курортного комплекса, который был рассчитан на массового потребителя, при этом массовость достигалась хорошо отработанной системой финансирования.

Финансирование развития санаторно-курортного комплекса осуществлялось как за счет госбюджета, так и за счет фондов предприятий и других нецентрализованных источников. Структура управления санаторно-курортным комплексом сложилась с учетом наличия общегосударственного рынка санаторно-оздоровительных услуг, функционировала отраслевая система реализации санаторно-курортных путевок, планово-распределительный метод реализации санаторно-оздоровительных услуг обеспечивал оптимальную загрузку здравниц.

Установлено, что в последнее десятилетие реформирование российской экономики привело к изменению организационно-правовых форм собственности санаторно-оздоровительных организаций. Прекратила существование общегосударственная система реализации санаторно-оздоровительных услуг. Разрушилась существующая ранее централизованная система управления санаторно-курортным комплексом.

Принятые решения по переводу народного хозяйства на рыночные отношения, по вопросам собственности, правовым аспектам хозяйственной деятельности требовали пересмотра государственных подходов к перспективам развития санаторно-курортного комплекса, разработки новых подходов к организации и регулированию рынка санаторно-оздоровительных услуг, в том числе, совершенствование структуры управления санаторно-курортным комплексом.

И если для государственного регулирования и контроля в большинстве отраслей экономики можно обойтись универсальными методами, то регулирование и надзор за соблюдением законодательства в санаторно-курортном комплексе, в силу большой специфики связанной со здоровьем человека, его санаторно-оздоровительному лечению, требуется формирование специальных подходов.

Однако, как показывает анализ материалов проверок, система санаторно-курортной помощи населению разрушается, а государство, особенно в последнее время остается безучастным к ее судьбе, теряя тем самым важный рычаг в решение проблем улучшения оздоровления населения.

За прошедшие годы законодательство, решающее основные проблемы санаторно-курортной деятельности, полностью не сформировано. Были приняты, непосредственно относящиеся к санаторно-курортной системе, федеральные законы:

- “О природных лечебных  ресурсах, лечебно-оздоровительных  местностях и курортах”

- “Об особо охраняемых  природных территориях”

- ряд региональных законов  в развитие этих федеральных  законов.

- несколько Указов Президента  Российской Федерации и Постановлений  Правительства Российской Федерации, которые также нацелены на  решение частных вопросов санаторно-курортного обеспечения и развития отдельных курортных регионов. Также была разработана Федеральная целевая программа “Развитие курортов Федерального значения” на период 2005-2014 гг.

До настоящего времени не сформирована отраслевая система стандартизации, сертификации и лицензирования, не была налажена унифицированная система подготовки кадров и их аттестация.

До настоящего времени не сформировано структурное подразделение, штатная численность которого могла бы решать возложенные Правительством Российской Федерации на Минздрав России в апреле 2005 года задачи по осуществлению государственной политики и координации в сфере санаторно-курортного дела в Российской Федерации.

А ведь в соответствии со статьей 7 Федерального закона “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах” специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в сфере курортного дела должен осуществлять:

- ведение государственного  реестра санаторно-курортного фонда  Российской Федерации;

- разработку и координацию  федеральных программ развития  санаторных-курортов;

- организацию научных  исследований в целях расширения  курортного фонда Российской  Федерации и повышения эффективности  его использования;

- подготовку кадров в  сфере санаторно-курортного лечения;

- контроль за исполнением  законодательства Российской Федерации  об охране и использовании  природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных  местностей и курортов.

С целью реализации программ развития санаторно-курортного комплекса перед правительством Российской Федерации были поставлены следующие цели:

1. Создать и усовершенствовать  законодательную и нормативно-правовую  базу, обеспечивающую заинтересованность  всех институтов государства, негосударственных  структур, общества в целом и  каждого отдельного человека  в сохранении собственного здоровья  и профессиональной работоспособности;

2. Подготовка и утверждение  в установленном порядке типового  положения о статусе, структуре, организации деятельности санаторно-курортных  комплексов федерального, регионального  и местного значения и координации  функционирования здравниц, вне  зависимости от их ведомственной  подчиненности и форм собственности;

3. Разработка отраслевых  стандартов и системы управления  качеством на санаторно-курортные  услуги;

4. Разработка и утверждение  в установленном порядке положения  о лицензировании медицинской  и других определенных законодательством, видов санаторно-курортной деятельности, аккредитации санаторно-курортных  учреждений и сертификации санаторно-курортных  услуг, а также аттестации специалистов  курортного дела. Разработать и утвердить системы государственной статистики в санаторно-курортной сфере;

5. Разработка, принятие и  четкое исполнение целевых программ  развития санаторно-курортного комплекса;

6. Возобновить координацию  со стороны государства и принять  решение о государственных гарантиях  капиталовложений в развитие  санаторно-курортного дела в России, а также по эффективному использованию  федеральной собственности;

7. Усилить государственный  контроль по восстановлению и  развитию инфраструктур санаторно-курортных  комплексов, резервированию территорий  лечебно-оздоровительных местностей, перспективных для курортного  дела в России.

Ранее государство осуществляло единую политику развития санаторно-курортного комплекса, который был рассчитан на массового потребителя, при этом массовость достигалась хорошо отработанной системой финансирования. Финансирование развития санаторно-курортного комплекса осуществлялось как за счет госбюджета, так и за счет фондов предприятий и других нецентрализованных источников.

В зависимости от целей деятельности в функции курортов могут входить:

- санаторно-курортное лечение;

- медицинская реабилитация  больных;

- восстановительное лечение  лиц с преморбидными и донозо-логическими  формами и состояниями;

- оздоровительный отдых  и профилактика заболеваний;

- культурно-познавательная  и развлекательная.

Курорты расположены в лечебно-оздоровительных местностях - на территориях, обладающих природными лечебными ресурсами, пригодными для организации лечения и профилактики заболеваний. Для наиболее эффективного использования таких местностей в лечебных и оздоровительных целях необходимо наличие курортной инфраструктуры.

Под курортной инфраструктурой следует понимать систему материальных объектов и видов деятельности по оказанию курортных услуг населению, способствующих укреплению здоровья. Курортная инфраструктура включает в себя лечебно-профилактические, культурно-бытовые и развлекательные учреждения, спортивные площадки, специально обученный медицинский и обслуживающий персонал и т.п. Курортная инфраструктура является подсистемой социальной инфраструктуры и имеет свою подсистему вспомогательных хозяйств (коммуникации, дороги, транспорт и др.).

Курортное хозяйство, функцией которого является обслуживание людей с целью лечения и отдыха, представляет собой комплекс лечебно-профилактических учреждений: санаториев, лечебных пансионатов, курортных поликлиник, пляжей, галерей минеральных вод, водолечебниц, радонолечебниц, грязелечебниц, соляриев, аэрариев, бассейнов и аквапарков, тематических и природных парков и др.

Эффективное развитие курортного дела в Российской Федерации положительно скажется на состоянии здоровья населения, уменьшении уровня заболеваемости и инвалидности, сокращении расходов на лечение больных в поликлиниках и стационарах.

Кроме того, реализация Концепции будет способствовать улучшению состояния инфраструктуры курортов и лечебно-оздоровительных местностей, обеспечению экономической стабильности и прибыльности всего санаторно-курортного комплекса, позволит сохранить и рационально использовать ценнейшие природные лечебные ресурсы России, повысить уровень оказания санаторно-курортных услуг и конкурентоспособность отечественного курортного комплекса на международном рынке.

Санаторно-курортное дело в России традиционно является составной частью государственной политики и важным разделом национальной системы здравоохранения, позволяющим целенаправленно и эффективно осуществлять профилактику заболеваний и восстановительное лечение больных, проводить их реабилитацию. Организация санаторно-курортной помощи основана на принципах профилактической и реабилитационной направленности, этапности и преемственности между амбулаторно-поликлиническими, стационарными и санаторно-курортными учреждениями, специализации оказываемой помощи.

Сеть санаторно-курортных учреждений России в настоящее время составляет более 2,4 тыс. здравниц общей мощностью 409,5 тыс. коек, в которых ежегодно получают лечение и оздоровление более 5 млн. человек. Вместе с тем, за последние десять лет число санаториев, пансионатов с лечением и санаториев-профилакториев сократилось на 30%, а число коек в них - на 20%.

Основными факторами, сдерживающими дальнейшее развитие курортного дела в Российской Федерации, являются:

- недостаточное законодательное  и нормативное правовое обеспечение  санаторно-курортной деятельности;

- сложившаяся диспропорция  между потребностью в санаторно-курортном  лечении и отсутствием возможности  приобретения путевок из-за низкой  платежеспособности населения;

- крайне низкая обеспеченность  санаторно-курортным лечением социально  незащищенных категорий населения (дети, больные туберкулезом, пенсионеры, инвалиды, граждане, пострадавшие от  аварии на Чернобыльской АЭС  и др.);

- существенное сокращение  финансирования расходов на санаторно-курортное  лечение и оздоровление работников  и членов их семей за счет  средств обязательного социального  страхования;

- ухудшающаяся материально-техническая  база санаторно-курортных учреждений  из-за недостаточности финансирования  из федерального и местных  бюджетов;

- недостаточный уровень  развития инфраструктуры курортов  и невысокий уровень обслуживания  больных в ряде здравниц;

- урбанизация и перенаселение  курортных местностей, чему способствует  возросшая миграция населения;

- полулегальный и нелегальный  захват участков и территорий  курортных местностей, непродуманное  и несогласованное городское  и курортное строительство, приводящие  к запредельным нагрузкам на  коммуникации, нехватке питьевой  воды, отказам системы канализации  и другим аварийным ситуациям;

- отсутствие механизма  функционирования здравниц в  условиях рыночной экономики  и благоприятных условий для  привлечения инвестиций в развитие  курортного комплекса;

- отсутствие государственной  рекламы и системы информирования  населения о преимуществах лечения  на российских курортах и одновременная  активная реклама некоторыми  средствами массовой информации  зарубежных курортов и мест  отдыха;

- ослабление контроля  за использованием природных  лечебных ресурсов, что привело  к нерациональному расходованию  ценнейших месторождений минеральных  вод и лечебных грязей, уменьшению  их применения в практике работы  санаторно-курортных организаций;

- значительное сокращение  проведения научно-исследовательских  и производственных работ в  области разведки и использования  природных лечебных ресурсов, разработки  и внедрения в практику современного  технологического оборудования, новых  методик диагностики, лечения и  оздоровления больных в санаторно-курортных  условиях;

- отсутствие эффективной  системы обеспечения научных  исследований по работке современных  технологий лечебно-профилактического  применения природных факторов  и механизмов их внедрения  в практику здравоохранения;

- отсутствие научно-обоснованных  медико-экономических стандартов  санаторно-курортных услуг и критериев  лицензирования медицинской деятельности  здравниц.

недостаточная подготовка и переподготовка кадров на основе новых образовательных программ с современным научно-методическим обеспечением.