Изменение в государственном управлении России в XVII веке

     Изменение в государственном  управлении России в  XVII веке

     XVII в. – одно из наиболее бурных столетий не только в истории России, но и многих западных и восточных государств. В России оно носило переходный характер, когда прежняя система управления сословной монархии и ее институты переживают расцвет, но со второй половины века отмирают и начинается процесс формирования абсолютной монархии.

     В начале XVII в. неблагоприятное сочетание  внутренних и внешних факторов приводит к распаду российской государственности. Восстановление сословной монархии в форме самодержавия происходит на основе принципов теории «симфонии властей» – двуединства духовной и светской власти. Восстановление государственности в условиях мобилизационного типа развития приводит к постепенному разрушению принципов соборности и «симфонии властей» – отмиранию Земских соборов, изменениям в функциях и компетенции боярской Думы, церкви, ограничению местного самоуправления. Происходит бюрократизация государственного управления, и на основе приказной работы начинает складываться гражданская служба как отрасль государственной, ранее преимущественно военной службы.

     Возникновение абсолютной монархии относится ко второй половине XVII в. В это время происходит фактическое слияние областей, земель и княжеств в одно целое. Происходит концентрирование небольших местных рынков в один всероссийский рынок. В это время возникают буржуазные отношения, возрастает роль посадского населения в политической жизни страны, появляются первые мануфактуры.

     В начальный период становления абсолютизма в России монарх в борьбе с боярской аристократией опирается на верхушку посада. И посад пока доволен царем, поскольку Соборное Уложение 1649 г. выполнило требование посада о ликвидации основных посадских конкурентов – «белых» слобод, принадлежавших светским и духовным феодалам.

     Царь выполнил и другое требование – ограничил права иноземных купцов. Таким образом, русское купечество было заинтересовано в становлении абсолютизма в России.

     Хотя  в этот период и происходит процесс  зарождение буржуазных отношений, основы феодализма еще не были подорваны. Господствующей системой продолжает оставаться феодальное хозяйство. Однако оно все больше было вынуждено приспосабливаться к рынку и товарно-денежным отношениям. В XVIII в. происходит возрастание роли поместного хозяйства в экономике страны и подъем политического значения дворянства. В период становления абсолютизма монарх опирался на дворян в борьбе с боярской и церковной оппозицией, выступавшей против усиления царской власти.

     Абсолютизм  в России возник во второй половине XVII в., когда перестали созываться Земские Соборы, ограничивающие власть царя. Укреплялась приказная система управления, непосредственно подчиненная царю. В конце XVII в. было создано постоянное царское войско. Царь приобрел значительную финансовую самостоятельность, получая доходы от своих вотчин, сбора подати покоренных народов, от таможенных сборов, возросших в связи с развитием торговли. Эти налоги, а также царская монополия на изготовление и продажу водки, пива, меда давала царю возможность содержать огромный государственный аппарат.

     С ослаблением экономической и  политической роли бояр снизилось значение Боярской Думы. Состав ее стал пополняться  дворянами. Особое значение приобретает  тайная, или ближняя дума из небольшого числа близких царю лиц. Об упадке Боярской Думы свидетельствует и резкое увеличение числа именных указов, изданных царем без совещания с Думой. Так, царь Алексей Михайлович издал 588 именных указов, в то время как указов, одобренных Думой, насчитывается лишь 49. Происходит интенсивный процесс подчинения церкви государству.

     Окончательно  абсолютизм оформляется в первой четверти ХVII в. при Петре I. В первые годы царствования Петра I Боярская Дума формально существовала, но никакой  власти не имела, сократилось и число ее членов. В 1701 г. функции Думы перешли к «Ближней канцелярии», объединявшей работу важнейших государственных органов. Лица состоявшие в Думе, именовались министрами, а совет министров получил название консилия министров, и число членов консилии колебалось от 8 до 14 человек.

     С учреждением в феврале 1711г. Сената окончательно перестала функционировать  Боярская Дума – последний гос. орган, который ограничивал власть монарха.

     В первой половине ХVIII в. был создан бюрократический  государственный аппарат, а также регулярная постоянная армия, подчиненная царю.

     В начале ХVIII в. абсолютная монархия получила законодательное закрепление. В  частности, в Воинском уставе 1716г. говорилось: «его величество есть самовластный Монарх, никому на свете о своих делах ответу дать не должен, но силу и власть имеет» и т.д.

     В октябре 1721г. в связи с блестящей  победой России в Северной войне, Сенат и Духовный Синод преподнесли  Петру I титул «Отец Отечества, Император Всероссийский». Россия становится империей.

     За 250 лет существования абсолютизма в России можно выделить 5 основных этапов развития:

     абсолютная  монархия второй половины ХVII в. с Боярской думой и Боярской аристократией.

     Чиновничья -дворянская монархия ХVIII в.

     Абсолютная  монархия первой половины ХIХ в. до реформы 1861г.

     Абсолютная монархия 1861 – 1904гг., когда самодержавие сделало шаг в направлении к буржуазной монархии.

     1905 – февраль 1917 – абсолютизм сменяется буржуазной монархией.

     Особенностью  общественного строя данного  периода явилось четкое деление  общества на 4 сословия: дворянство, духовенство, крестьяне, городское население. В конце ХVII – начале ХVIII вв. происходит расширение и закрепление привилегий дворянства. Основой правового положения дворян являлось монопольное право на земельную собственность. Дворяне могли владеть землей, что давало им право эксплуатировать крестьян, живших на этих землях.

     По  указу о подушной переписи от 26 января 1718 г. было законодательно закреплено привилегированное положение дворянства, как неподатного сословия, в отличие от других групп населения, которое платили подушенную подать.

     Происходит  превращение дворянства в единое сословие. С созданием регулярной армии и бюрократического аппарата произошло дальнейшее стирание граней между различными группами феодалов.

     Важное значение в укреплении положения дворянства имела Табель о рангах, изданная 24 января 1722 г. В ней приводился перечень чинов военных, морских, сухопутных, артиллерийских, гвардейских, а также гражданских и придворных. Чины, установленные для разных ведомств, подразделялись на XIV классов. Службу нужно было начинать с низших чинов. Поэтому создавалась возможность выходцам из других сословий стать дворянами, что расширяло возможность стать дворянином в Российском государстве, как, в свое время, боярином.

     В конце XVII – начале XVIII вв. все руководящие должности в государственном аппарате занимали дворяне.

     В интересах господствующего класса и укрепления государственного аппарата Петр I провел ряд мероприятий. Он являлся абсолютным монархом, которому принадлежала высшая законодательная и исполнительная власть в государстве. Он являлся также главнокомандующим вооруженными силами страны. С подчинением церкви государству монарх становится также главой государства.

     В феврале 1711 г. был учрежден Сенат. Первоначально он состоял из девяти человек, назначаемых царем, независимых от происхождения. Царь контролировал деятельность Сената через специально созданные органы. Главную роль в Сенате играло общее собрание сенаторов. Здесь обсуждались и решались голосованием основные вопросы. Также в Сенат входили президенты коллегий. При Сенате имелись: разрядный стол (позднее его сменила герольдическая контора во главе с герольдмейстером), который ведал учетом дворян, прохождением ими службы, назначением дворян на государственные должности, расправная палата – для расследования служебных преступлений.

     При Сенате существовало несколько особых должностей, имевших важное значение в области госуправления, среди  которых были фискалы. Они должны были тайно доносить и обличать все  злоупотребления должностных лиц, высших и низших, следить за исполнением законов, преследовать казнокрадство, взяточничество и хищения, совершенные должностными лицами. Во главе фискалов находился генерал-фискал, назначавшийся царем со своим помощником обер-фискалом, назначавшимся Сенатом. Им были подчинены фискалы при коллегиях, провинциальные фискалы в губерниях и городовые фискалы в городах.

     Независимое положение в Сенате занимал генерал-прокурор со своим помощником – обер-прокурором.

     Должность обер-прокурора была учреждена в 1722 г. для гласного надзора за деятельностью всех учреждений, в том числе и Сената. Генерал-прокурору, ответственному только перед царем, подчинялись коллегии и придворные суды. Все дела, поступавшие в Сенат, проходили через руки генерал-прокурора

     Сенат сыграл большую роль в укреплении абсолютизма. Он сосредоточил за собой  руководство центральными и местными органами государственного управления, и его решения не подлежали  обжалованию.

     После смерти Петра I роль Сената как органа, руководившего деятельностью центральных учреждений управления, стала снижаться.

     В феврале 1726 г. для решения вопросов внутренней и внешней политики государства  был создан Верховный Тайный Совет  с чрезвычайно узким составом. Решающую роль в его деятельности играли первое время Меньшиков и его ближайшие сторонники. Сенат и коллегии после смерти Петра фактически подчинялись Верховному Тайному Совету. В 1730 г. Верховный Тайный Совет был упразднен.

     В 1731 г. учреждался Кабинет министров, который носил вначале совещательный характер, но по указу от 9 ноября 1735 г. ему были даны законодательные полномочия. Коллегии и местные предприятия госуправления осуществляли свои полномочия, предоставляя в кабинет министров рапорты и доклады. В декабре 1741 г. Кабинет министров был упразднен.

     Деятельность  Сената вновь активизировалась. Помимо Сената вопросы общегосударственного характера решались также созданным  в 1741 г. Кабинетом его Величества, во главе которого стоял секретарь  императрицы Елизаветы Петровны.

     При Петре III был учрежден Императорский Совет, который состоял из восьми человек. В 1769 г. Екатерина II создала совет при высочайшем дворе. Вначале занимавшийся военными вопросами, а затем и внутренней политикой страны. В него входили руководители центральных органов управления, и действовал он до 1801 г.

     До  создания коллегий центральными органами управления являлись приказы. Количество приказов колебалось в зависимости  от государственных потребностей. В  середине XVII в. насчитывалось более 40 постоянных приказов, а в 1699 г. действовало 44 приказа. Приказы имели недостаток в том плане, что они часто дублировали друг друга.

     Петр I стремился приспособить приказную  систему к нуждам государства (в  основном военным). В 1689 г. был образован  Преображенский приказ, первоначально  ведавший делами Преображенского и Семеновского солдатских полков. Просуществовал Преображенский приказ до 1729 г. Во время подготовки ко второму Азовскому походу в 1696 г. создается Корабельный или Адмиралтейский приказ, занимавшийся строительством кораблей, их вооружением и снаряжением.

     В 1700 г. был образован Провиантский приказ для централизованного снабжения  войска продовольствием и обмундированием. В 1700 г. Рейтарский и Иноземный приказы  объединяются в один, получивший название Приказ военных дел.

     Отмечая серьезные недостатки приказной системы управления, надо сказать, что она все же выполняла свою роль по централизации Российского государства.

     Коренная  перестройка приказной системы  произошла в период с 1718 по 1720 гг., когда вместо приказов были созданы коллегии. Преимущество коллегий перед приказами состояла в том, что их компетенция была строго ограничена в законодательном порядке; дела рассматривались и решались коллегиально.

     Функции, внутреннее устройство и порядок  делопроизводства в коллегиях определялись Генеральным регламентом коллегий. Военная коллегия ведала сухопутными войсками, занималась подготовкой офицеров, рекрутскими наборами, вооружением и финансированием армии. В ее ведении находилось вещевое и провиантское снабжение армии, а также строительство военных укреплений.

     Адмиралтейская  коллегия ведала постройкой как военного, так и торгового флота, осуществляла управление военно-морскими силами государства, подготовкой офицеров, матросов, снабжением, финансирование и вооружением. Кроме того, коллегия ведала лесным хозяйством, т.к. флот в те времена строился из леса.

     Коллегия  иностранных дел осуществляла руководство  вешними связями, а именно приемом  и отправлением посольств, дипломатическим  делопроизводством и т.д.

     Три коллегии являлись финансовыми: камер, штатс-контор и ревизион-коллегия.

     Камер-коллегия являлась главным органом финансовых доходов государства. В ее ведении  были соляные промыслы, монетное дело, государственные дороги снабжения  хлебом во время неурожаев.

     Штатс-контор-коллегия или штатс-контора ведала вопросами государственных расходов на содержание армии, вопросами государственной казны, выдавала денежные суммы по указанию царя или Сената.

     Ревизион-коллегия была наделена функциями финансового  контроля – следила за расходованием денежных средств центральными и местными учреждениями путем сверки приходных и расходных книг.

     Берг-коллегия управляла горнорудной и металлургической промышленностью.

     Мануфактур-коллегия руководила строительством казенных мануфактур, следила за их работой.

     Коммерц-коллегия осуществляла руководство внешней торговлей. В ее ведении был экспорт корабельного леса, мехов и др. товаров, вывоз которых составлял монополию государства.

     Юстиц-коллегия ведала судом, назначением на судебные должности.

     Делами  духовенства занималась созданная  в 1721 г. Духовная коллегия. Затем она  была переименована в Святейший  правительственный Синод.

     В 1720 г. был образован Главный магистрат. Состав его назначался царем из купечества, имел коллегиальное устройство и  предназначался для руководства деятельностью городской торговли.

     В результате проведения петровских реформ большое количество приказов было заменено несколькими коллегиями, что позволяло  установить повседневный контроль за их деятельностью. Деятельность коллегий простиралась на всю территорию Российского государства. Это являлось положительными сторонами коллегий. Однако реформы не были до конца последовательными. Отраслевой принцип не был до конца выдержан. Так, Берг, Мануфактур и Коммерц коллегия подчас выполняла судебные и финансовые дела (занимались сбором таможенных пошлин, сбором налогов и т.д.).

     Кроме этого, коллегии не охватывали всех сторон государственного управления: почту, полицию, просвещение, медицину. Кроме того, параллельно с коллегиями действовали приказы.

     Коллегии  не подчиняли себе дворцовые землеуправление. Дворцовыми землями и крестьянами  управлял Приказ большого Дворца. Канцелярия дворцовых дел была учреждена  в 1700 г., управляла царским дворцом, в нее поступали доходы с дворцовых  земель.

     В 70-80-е гг. XVIII в. большинство коллегий были упразднены. Сохранились лишь четыре коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел и Медицинская.

     Однако  в 1796 г. коллегии вновь были восстановлены, и коллегии подчинялись «директору над коллегией», имевшего право личного доклада царю.

     Существенная  перестройка местного аппарата управления произошла в первой четверти XVIII в., что было вызвано: 1) усилением  карательных средств на местах; 2) реформаторской деятельностью Петра I.

     Преобразование  местных органов началось с городов. В 1699 г. в Москве была учреждена Бурмистерская палата, которая ведала управлением посадского населения всех городов. Возглавлял Бурмистерскую палату президент, и с 1700 г. она стала называться Ратушей и подчиняла себе учрежденные в городах бурмистерские избы.

     Бурмистерская изба являлась также центральным  казначейством, куда поступали доходы с городов. Административные, судебные и финансовые функции в городах  осуществляли выборные из купечества бурмистерские избы, которые были независимы от воевод. Воеводы осуществляли в городах военные и политические функции.

     По  указу 1702 г. были отменены губные старосты и их функции переданы в руки воевод. Вместе с тем воеводы должны были управлять совместно с особыми  дворянскими советами, члены которых по три-четыре человека избирались дворянами из своей среды.

     Таким образом коллегиальное начало было введено ПетромI в сферу местного управления.

     С 1708 г. вводилось новое административно-территориальное  деление. В соответствие с указом Петра I от 18 декабря 1708 г. вся территория России была разделена на губернии. До 1714 г. количество губерний увеличилось до 11. Во главе губерний стояли губернаторы, а Петербургскую и Азовскую губернии возглавляли генерал-губернаторы. Помощником губернатора являлся вице-губернатор.

     В 1713 г. при губернаторе были учреждены  ландраты (советники) по 8-12 человек  из местных дворян. Исполнительным органом губернатора являлась губернаторская канцелярия, занимавшаяся рекрутскими  наборами, обеспечением армии провиантом и обмундированием. Губернская канцелярия была основным административным, финансовым и судебным органом губернского управления. Губернии разделялись на уезды, во главе их стояли коменданты. Вскоре создаются новые административные единицы-провинции, возглавляемые оберкомендантами. К 1715г. вся территория России делилась на губернии, губернии на провинции, провинции на уезды. В 1715г. были ликвидированы уезды.

     С 1719 г. территория государства уже  делилась на 11губерний, 50 провинций. Провинции  делились на дистрикты(округа). Провинции стали основными единицами управления. Наиболее крупные возглавлялись генерал-губернаторами, помельче -губернаторами остальные – воеводами, обладавшими широкими полномочьями в административной, финансовой, судебной отраслях. Свои полномочия они осуществляли через провинциальную канцелярию и целый штат помощников. Управление дистриктами осуществляли земские комиссары.

     Городское управление регулировалось регламентом  Главного магистра 1721 г. и Инструкцией  городовых магистратов 1724 г. Главный  магистрат должен был организовать магистраты в городах и руководить ими. Городовые магистраты являлись важными коллегиальными учреждениями, куда входило крупное купечество, причем компетенция магистратов была значительна в финансовой области: магистраты раскладывали, собирали пошлины и гос. сборы, должны были содействовать развитию ремесла и торговли, занимались благоустройством городов, осуществляли судебную власть.

     В 1724 г. вся территория России была разделена  на полковые дистрикты.

     Полковые  дистрикты вводились с целью упорядочения переписи населения, подушенной подати, усиления военно-карательных средств на местах. Причем границы полковых дистриктов не совпадали с границами гражданских дистриктов. Таким образом сложились две системы управления: военная и гражданская, действующие параллельно, что значительно усложняло и запутывало взаимоотношения местных органов управления.

     Все реформы местного самоуправления, проводившиеся  Петром I , были направлены на укрепление дворянства на местах для успешного  подавления сопротивления крестьянства.

     В 1726-1727 гг. были упразднены земские и  полковые комиссары. В 1727 г. был ликвидирован Главный магистрат, городовые магистраты стали подчиняться губернатору  и воеводам. В 1726 г. были упразднены дискрикты, а в 1727 г. восстановлены уезды, губернаторы получили в свое распоряжение воинские команды.

     В 1775 г. была принята Губернская реформа, которая заключалась в приспособлении местного аппарата управления к фискальным и карательным целям государства, поскольку крестьянская война 1773-1775 гг. под управлением Е. Пугачева показала неспособность местного аппарата управления справиться с мощным народным движением.

     После реформы 1775 г. провинции были упразднены, так же, как и должности воевод. Во главе губерний стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся полнота власти в губерниях. Кроме губернатора, имелся губернский прокурор и два советника. Всеми доходами и расходами в губернии ведала казенная палата. Существовал также приказ общественного призрения, которой были подчинены школы и больницы.

     Была  учреждена должность генерал-губернатора, управляющего несколькими губерниями. Таким образом, полномочия генерал-губернатора  были шире, чем просто губернатора. Надзор за законностью возлагался на губернского обер-прокурора и двух его помощников (губернских стряпчих), в каждом уезде был уездный стряпчий.

     Уездную администрацию возглавляли земский  исправник и нижний земский суд. Они избирались дворянством уезда, и им принадлежала административная власть в уезде. Нижний земский суд состоял из земского исправника и двух заседателей. Им поручалось руководство земской полицией, исполнение законов, проведение в жизнь решений земских правлений и т.д. В городах была введена должность городничего. Реформа 1775 г. значительно укрепила абсолютизм.

     В частности, усилилась роль царя в  суде. Наиболее важные дела, особенно политические, Петр I сам разбирал лично. Так, Петр I приговорил к смертной казни участников стрелецкого восстания. Для следствия  по делам, разбираемым единолично царем, создавались временные канцелярии розыскных дел.

     В 1722 г. нижние суды были упразднены, вместо них созданы новые провинциальные суды, состоявшие из провинциального  воеводы и двух его помощников-асессоров. В отдаленных городах воевода  мог назначить судебного комиссара. При каждом суде был аудитор, функцией которого являлось наблюдение за законностью процесса.

     К концу XVII в. система государственного управления сословной монархии вступает в сложный этап модернизации всей политической системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с заимствованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе. Темпы этой модернизации с ее противоречиями не успевали за возраставшим усложнением задач государственного управления, ростом территории, процессом сословной трансформации общества и новыми геополитическими задачами. На повестке дня стояла проблема коренной реорганизации всей системы центрального и местного управления, которая бы определила окончательный выбор между развитием самодержавия как выразителя сословных интересов и утверждением абсолютизма.

     Смута вынуждала первых Романовых сотрудничать с важнейшими институтами центральной  власти, Земским собором, Боярской думой  и церковью. Слабость царской власти делала это сотрудничество спасительным выходом в условиях «бунташного века». Дальнейшее упрочение самодержавия стало возможным именно благодаря поддержке соборов, думы и церкви. Только создание регулярной армии и развитие бюрократического аппарата сделали царскую власть настолько устойчивой, что она уже не нуждалась в прежней поддержке. Точно так же приказы не были в состоянии осуществлять всю полноту власти на местах без помощи местного самоуправления. Однако к началу XVIII века центральная власть смогла отказаться от помощи местного населения – в 1702 году институт губных старост был упразднён окончательно. Конечной целью правительства было усиление воеводской власти за счёт местного дворянского самоуправления. Дворяне жертвовали своим политическим правом выбирать местную власть в пользу своего имущественного права владеть крепостными.

     Такой выбор определял лицо складывающегося  дворянского сословия, более заинтересованного  в имущественных привилегиях, нежели политических. Отнимая юридическую  свободу у своих крепостных, дворяне отдавали свою политическую волю центральному правительству. Важнейшим элементом такого строя становилась сильная самодержавная власть, способная удержать в повиновении крепостных. Только представители правящей московской аристократии могли желать ограничения власти царя, мечтая о монархии по образцу Речи Посполитой. Напротив, для бедного провинциального дворянства неограниченное самодержавие оставалось единственной гарантией защиты их собственности от побегов и от произвола бояр. Упрочению самодержавия способствовала разобщённость самой аристократии, не воспринимавшей себя как единую группу, связанную едиными интересами и задачами. Такой же поддержкой правительство обеспечивалось со стороны посадского населения. После восстания 1648 года правительство удовлетворило требования посада об уничтожении в городах слобод и дворов беломестцев и ликвидации закладничества, приписав их население к посадам. Занятие торговлей и ремеслами объявлялось в Уложении 1649 года монополией посадских людей. Царь становился гарантом для посадского населения от притеснений бояр. Это хорошо видно на примере различных подходов к установлению справедливого суда: приказе Тайных дел Алексея Михайловича и Расправной палате его сына. Деятельность палаты убеждала челобитчиков в том, что единственной защитой от боярского произвола может быть только царь. Расправная палата могла существовать только в период ослабления самодержавной власти при Феодоре Алексеевиче и царевне Софье, когда в ней воплотились боярские представления о справедливости. Поэтому её деятельность затухает в 1690-е годы, а последний раз она упоминается в 1707 году.