Конфликтные аспекты федерализма в государственном строительстве

План  работы 

     Введение

1. Понятие  «государственное устройство»
2. Федеративное государственное устройство
3. Понятие «государственное строительство»
4. Конфликтные аспекты федерализма в государственном строительстве

Заключение

Список  литературы 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение  

     В Современном мире возникают новые государства, исчезают старые,  тем самым демонстрируя нам значительную диверсифицированность¹ и динамичность институтов государства. Не только границы между различными государствами становятся предметом постоянных споров и обсуждений, но даже состав отдельных государств. Возникают и создаются населённые территории, население которых не считает себя частью ни одного из существующих государств (например, Палестина), одновременно возникают государства в государствах (например, республики в составе РФ), развитые государства создают свои надгосударственные образования. Словом, идут процессы перестройки государств, причём процессы не только количественные, но и качественные, происходят непрерывно. И чем более значительными и ощутимыми становятся данные процессы, тем менее они становятся лишь уделом политиков, тем более они приобретают значение для всех людей.

     И конечно различные серьёзные  изменения в политических отношениях не могли не затронуть социальные науки – социологию, политологию, юриспруденцию. Поэтому сегодня существующие признанные теории этих наук должны использоваться в максимальной степени, с учётом тех изменений, которые произошли с момента их создания для извлечения позитивного потенциала в государственном строительстве.

     Если  говорить о теме данной работе и  о федеративном устройстве государства, то некоторые аспекты его теории разрабатывались ещё до нашей эры. Пристальное внимание ей уделялось как российскими, так и зарубежными учёными XVI-XX веков – это Боден², Еллинек³, Лабанд⁴, Токвилль⁵, Мэдисон⁶ и другие. Из видных русских и советских учённых – Ященко⁷, Кокошкин⁸, Лапшин⁹ и другие.

     Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает  Россию федеративным государством. Российский федерализм – это далеко не беспроблемная категория, это та реальность, которая имеет на сегодняшний день ряд нерешенных аспектов. И это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в России, сохранения ее территориальной целостности.

     Федерализм  в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире, он ни сводится ни к национально-государственному устройству, что отличало советскую модель федерализма, ни к территориальному, свойственного многим странам. Попытки копировать опыт США, Германии и других государств, не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны.

     В данной работе я разберусь с понятиями  «государственное устройство», «федеративное  государство» и «государственное строительство». Подробно рассмотрю такую форму государственного устройства, как федерация, а также постараюсь определить конфликтные аспекты федерализма в государственном строительстве Российской Федерации. 
 
 
 

1. Понятие «государственное устройство»

     Форма государственного устройства – категория качественно самостоятельная, она во многом определяется конкретно-историческими особенностями возникновения и развития государства. Поэтому в одних и тех же формах правления могут быть различные формы государственного устройства.

     В юридической литературе термин «государственное устройство» обозначает организацию  территории государства, соотношение  государства как целого с его  составными частями. Поэтому в последние  годы он все чаще заменяется понятием «государственно-территориальное устройство», поскольку исторически любое государство возникало в виде особенного территориального объединения.

     Для выполнения своего социального назначения – организации производственно-экономической  жизни, обеспечения защиты интересов  и прав различных групп населения, а также всего общества от внешних угроз и т.п. – государство реализует собственные важнейшие задачи на всей «своей» территории. Вся эта многообразная деятельность не может эффективно осуществляться только из одного центра. Тем более если размеры территории и численность населения достаточно большие. Именно в связи с этим возникает необходимость деления всей территории государства на соответствующие подразделения – губернии, области, штаты, земли и т.п., которые управляются региональными органами государства. Следовательно, с неизбежностью встает вопрос оптимального распределения власти центра и регионов.

     На  это структурирование государства  влияет множество факторов: потребности  экономики, рост населения, политические интересы, исторический опыт государственности, политико-правовые заимствования, геополитическое окружение и т.д. Эти и другие факторы определяют конкретную форму государственного устройства той или иной страны. Это было осознано еще в самых древних государствах, которые знали различные виды внутреннего деления. При этом статус территориальных единиц, входящих в государство, уже тогда мог быть неодинаков¹⁰.

     Таким образом, форма государственного устройства  показывает:

     во-первых, из каких составных частей состоит внутренняя структура государства;

     во-вторых, каков статус (правовое положение) этих частей и взаимоотношения их органов власти;

     в-третьих, каким образом строятся отношения центральных и региональных государственных органов.

     Соответственно  понятие формы государственного устройства раскрывает то, какова территориальная организация государства, статус частей, его составляющих, их взаимоотношения между собой и центральной властью страны.

     Существуют  две основные формы государственно-территориального устройства:

1. Унитарное государственное устройство. Унитарное (от лат. «unus» – один) государство – слитная государственно-территориальная организация, отличающаяся полным политическим единством, составные части которого так или иначе подчинены центральным органам власти и функционируют в рамках целостной государственно-правовой системы.
2. Федеративное государственное устройство (рассмотрим ниже).

     Некоторые ученые-юристы выделяют еще два вида формы государственного устройства – регионалистское государство, рассматривая эту форму как переходную от унитаризма к федерализму и конфедерацию.

     Регионалистское государство, по мнению юристов, сложилось после второй мировой войны. Возникла новая форма территориально-политического устройства, которая отличается и от сложного унитарного государства с автономией, и от федерации. Территория такого государства состоит из автономных образований, которые имеют право принимать местные законы, но сфера местного законодательства четко очерчивается в конституции и контролируется специальным представителем центра. Однако в отличие от федерации у них нет совместной компетенции с центральными органами.

     Конфедерация – формально она не является государством. Строго говоря, конфедерации, сообщества, союзы, содружества государств к проблеме государственно-территориального устройства имеют отдаленное отношение, поскольку перечисленные формы – это межгосударственные, международные объединения государств, заслуживающие отдельного рассмотрения, как правило, в рамках международно-правовой науки.

     2.  Федеративное государственное устройство  

     Рассмотрим, что же из себя, представляет федеративное государственное устройство. Эта форма государственного устройства предполагает существование государства (единого, но сложного), включающего в себя другие государства-члены или государственные (государственноподобные) образования, которые рассматриваются как субъекты федерации и занимают всю или почти всю территорию государства. В некоторых федерациях наряду с субъектами есть и несубъекты: федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения и др., составляющие часть территории государства.  Несубъекты федерации имеют иной правовой статус по сравнению с субъектами. В федеративном государстве административно-территориальное деление – это деление субъектов федерации.

     Число федераций в мире сравнительно невелико (в 2001 году – около 30) – менее восьмой  части всех государств, но это, как  правило, крупные страны, в них  проживает треть человечества¹¹.

     Федеративное (от лат. «foedus» – союз) государство – союзное государство. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают суверенитетом. Им представлен лишь некоторый эквивалент суверенитета, заключающийся в более или менее широком участии в осуществлении государственной власти федерацией. В частности, по мнению Георга Еллинека, «правопорядок союзного государства основан на конституции, которая является его собственным законом и может быть изменена только законом союзного государства, но отнюдь не волей – хотя бы и всех отдельных государств, проявленной в иных, кроме установленных конституцией, формах. В пределах господства союзного государства отдельные государства теряют свой государственный характер. В этих пределах их деятельность либо совершенно прекращается и заменяется собственным управлением союзного государства, либо они получают характер самоуправляющихся корпораций наподобие коммунальных союзов, поскольку осуществляют управление через посредство своих органов, согласно законам и под контролем союзного государства»¹².

     Однако  в российской политической действительности реально существует полнота государственной  власти субъектов РФ, которая вне  пределов федеральной власти обладает верховенством и независимостью, т.е. является суверенной. В конституции Чечни, как и в Конституции Татарстана 2002г., сформулирован принцип суверенитета, ограниченного верховной федеральной властью: «Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики». Аналогичным образом определен суверенитет субъектов федерации в конституциях ряда зарубежных стран. Так, в ст.40 мексиканской конституции говорится о суверенитете штатов «во всем, что относится к их внутренним делам»; в ст.3 швейцарской конституции устанавливается: «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией».

     Перспективной в связи с этим является идея о  необходимости нового федерализма, который в отличие от традиционного  должен быть ориентирован не только на эффективное управление государственной системой, но и на удовлетворение идентификационных потребностей национальных и этнических меньшинств¹³, к числу которых относится идея суверенности, что подтверждается социологическими исследованиями по вопросам национальным идентичности¹⁴.

     Следовательно, в теории и практике российского федерализма под суверенитетом (суверенностью) субъекта РФ все чаще понимают полноту государственной власти субъекта РФ вне пределов действия верховной федеральной власти, зафиксированную российской Конституцией¹⁵.

     Государственная власть федерации, в конечном счете, исходит от власти вошедших в нее  государств. Это может проявляться  в разных формах. С одной стороны, всегда выделяется круг вопросов, которые  не могут быть решены без участия  центральной власти, но с другой стороны, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность.  Это и  отличает их от административно-территориальных образований унитарного государства.

     Таким образом, федерация – это союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип их согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при  верховенстве федерации¹⁶.

     В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеративный и субъектов федерации. На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может существовать государственный аппарат и на местном уровне.

     Одним из формальных признаков федерации  является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином  федерации и гражданином соответствующего государственного образования.

     Таким образом, в пределах федерации действуют  федеральные законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних, как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определенных членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.

     Субъект федерации обладает правом иметь  собственную судебную систему. Высшая судебная инстанция федерации, как  правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации  или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

     В федерации используется двухканальная  система налогов: федеральные и  налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в  общефедеральную казну и затем  уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федераций.

     Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Как правило, эти отношения в основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип. В связи с этим, видимо, предлагается выделять федерации договорные и конституционные. Известны и две иные основные формы федерации: на основе союза и на основе автономии субъектов федерации, причем в обоих случаях важно различать их историческое происхождение, юридический статус и фактическое положение.

     США, Швейцария, Танзания, ОАЭ возникли как федеративные государства на основе союза. Другие федерации являются ими на основе автономии их субъектов. К таковым относятся Бельгия, Венесуэла, Нигерия, Индия, Австрия, Пакистан и другие государства.

     В отечественной литературе по-прежнему делят федерации на: национально-государственные и административно-территориальные. В основе национально-государственной должны лежать национальные факторы и поэтому они имеют место в многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии. В основу второй, административно-территориальной федерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы.

     Однако  существующие ныне федерации (кроме  Бельгии с 1993г.) построены не на национально-территориальной  основе. В большинстве государств мира федерация рассматривается не как форма решения национального вопроса, а как форма децентрализации управления. Поэтому нигде число субъектов федерации не соответствует числу национальных групп (этого нет и в Бельгии, как не было и в прежнем Советском Союзе).

     Существующие  в настоящее время федерации (за частным исключением упомянутой Бельгии, в которой созданы три национально-территориальные единицы и один особый район, ОАЭ и России) основаны на политической автономии в той или иной степени их субъектов, хотя в конституционных документах положения об этом встречаются редко. 

3. Понятие «государственное строительство»

     Государство как форма первична относительно своего содержания - государственного строительства, и выступает как  его цель, которая вносит в государственное  строительство определенность, превращая его из возможности на действительность. В свою очередь, государственное строительство формирует условия этого превращения, выступая как необходим конститутивный процесс, который осознает свою ответственность и направляет все усилия на осуществление цели. Испокон веков государство выступало как цель государственного строительства, и задания, которые должно было решать государственное строительство, возникали из определенности этой цели.

     Понятие, предмет и источники науки государственного строительства и местного самоуправления Государственное строительство и местное самоуправление – это наука, которая представляет собой систему обобщенных знаний об организации работы органов публичной власти. Ее предметом являются общественные отношения, которые складываются в процессе организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

     Государственное строительство – обобщенное наименование сферы государственной деятельности, к которой относятся вопросы устройства государства, отношений центра и мест, формирование системы государственных органов, организация их работы, обеспечение политических и многих личных прав граждан. Наряду с государственным строительством выделяют также хозяйственное и социально-культурное строительство как сферы государственной деятельности¹⁷.  
 

     Конфликтные аспекты федерализма  в государственном  строительстве 

     В Западной Европе и США методы и подходы к разрешению общественных конфликтов посредством различных политических технологий имеют давние традиции. Термин «конфликт», в настоящее время, является едва ли ни самым распространенным международным термином. Понятие «конфликт» широко используется как в публицистической, так и в научной литературе, что лишний раз свидетельствует об универсальности этого социального явления.

     Если  мы попытаемся обратиться к самому понятию «конфликт», то увидим, что в «Толковом словаре живого великорусского языка» Владимира Даля (1903-1909гг. издания) оно уже присутствует и разъясняется как «столкновение, спор». Говоря об интересующем нас значении данного понятия, отметим, что все конфликты в рамках федеративных отношений носят многогранный характер, но они всегда зарождаются, протекают и заканчиваются в рамках жизнедеятельности социума, кроме того, они всегда затрагивают интересы больших групп людей.

     Новейший  период российской государственности связан с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера. Многие из этих проблем имеют фундаментальный смысл. Такие как например, классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративные союзы, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т.д. Другие - обладают большим запасом новизны: содержание понятия «субъект федерации», соотношение демократии и федерализма, оптимизация параметров федеративности: автономия, участие в делах, кооперация и т.д.

     Время идет, конфликты возникают и решаются, и на современном этапе остаются нерешенными многие проблемы российского федерализма:

1. Разные принципы образования субъектов Российской Федерации – национально-территориальный и территориальный лежат в основе асимметрии РФ согласно ст.5 Конституции РФ, а также ч.5 ст.66, согласно которой «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Объективная основа такой асимметричности во многом предопределена историческими особенностями полиэтнического состава населения нашей страны. В том числе сущностное содержание современного российского федерализма осложнено тем, что примерно третья часть его субъектов создана по национально-территориальному принципу, в отличие от других двух третьих, созданных, по классическому (территориальному) принципу. Необходимо учитывать то преувеличение роли национального момента в строительстве федерации, который нам показал советский опыт, это может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственность, как таковую, создать основную среду для этнополитических конфликтов.
2. Территориальная неравномерность, различия в темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, создает конфликтогенный потенциал в едином правовом поле государства.  В то же время асимметричность Российского федерализма не является показателем его неполноценности или ущербности. Напротив, асимметричная природа российского федерализма оттеняет и подчеркивает его особенность – гибкость, эластичность, обеспечивающую, с одной стороны, сохранение единства системы государственной власти, а с другой – учет специфики субъектов РФ.
3. Существование различных видов субъектов федерации: республика (государство) в составе РФ, край, область, город федерального значения, автономный округ, автономная область (ст.5 Конституции РФ), и несмотря на закрепленное Конституцией равноправие всех субъектов РФ (ч.4 ст.5), следует отметить, что их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие выражается, например, в том, что республики объявлены государствами в составе РФ, в то время как другие субъекты – государственными образованиями.
4. Равные в правах субъекты федерации далеко не равны в экономическом отношении, а значит, – остается актуальной проблема обеспечения равных социальных стандартов и уровня жизни населения в различных регионах.
5. Несовершенство действующей модели бюджетного федерализма.

Переход российского государства к современному типу федеративного устройства с  ориентацией на реализацию принципов  бюджетного федерализма изменил  модель и содержание государственного управления региональным хозяйством и обеспечил переход к экономическим методам регулирования регионального развития. В настоящее время в административно-территориальном устройстве Российской Федерации наблюдается тенденция к укрупнению субъектов Федерации. Одной из основных целей укрупнения является обеспечение финансовой самостоятельности регионов, построение более эффективной системы использования бюджетных средств. Но проблема финансового обеспечения реализации полномочий разных уровней власти, одна из самых сложных. Существует проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года. В то же время возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (а это, по сути, разбалансировка бюджетной системы по горизонтали). Заметна пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов, которая видна по уровню доходов населения и экономического развития регионов. И не мало других противоречий возникает в действующей модели бюджетного федерализма.

Направление развития действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма – как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики как инструмента государственного управления собственностью.

6. Незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения. С принятием Конституции образца декабря 1993г. процесс институционального формирования государственного устройства Российской Федерации не завершился. Возможно, поэтому конституцией была предусмотрена необходимость подготовки общих законов, регламентирующих формирование и деятельность различных властных институтов для построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. Россия вошла в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с экономическими и территориальными. А 16 апреля 2009 года господин Медведев поручил председателю Конституционного суда (КС) Валерию Зорькину довести до конца работу по приведению региональных законодательств в соответствие с Конституцией. «Это абсолютно недопустимо, если конституционные суды республик вольно или невольно входят в противоречия с Конституцией, – сказал президент. – Нужно спокойно, без избыточной экзальтации доводить ту работу, которая шла уже восемь или девять лет, до логического завершении». В июне того же года КС направил письма 11 субъектам федерации, указав на необходимость привести региональное законодательство в соответствие с Конституцией. Татарии, в частности, предписывалось исключить из конституции республики понятия «суверенитет» и «гражданство»¹⁸.
7. Перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и др. Преобразование института полномочных представителей президента и создание семи федеральных округов было одной из первых политических инициатив нового президента Владимира Путина в 2000 году. Предполагалось, что полпреды станут эффективным инструментом реализации новой региональной политики федерального центра. В субботу, подводя итоги 10-летней работы института, президент Медведев заявил полпредам: «Вами и вашими предшественниками в соответствующих должностях проведена довольно значительная работа по реализации полномочий президента». Президент напомнил, что деятельность полпредов была в основном сконцентрирована на том, чтобы «весьма тогда своеобразное нормативное поле привести в порядок, призвать к ответственности отдельные субъекты федерации, которые в ряде случаев вышли за рамки Конституции». Дмитрий Медведев считает, что «эта деятельность увенчалась полным успехом», поскольку «за достаточно короткий срок» было восстановлено «единство нормативного применения на территории нашего государства» и «полноценное действие федерального законодательства во всех территориях». Президент убежден, что благодаря этому удалось восстановить «полноценную управляемость в стране, выйти на нормальную административную дисциплину, которая, к сожалению, была в значительной мере разрушена в предыдущий период»¹⁹. На самом деле многое в федеративной политике Кремля делалось без участия полпредов.
8. Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выход из состава федерации (право сецессии). Сецессия – это односторонний выход субъекта федерации из ее состава. В абсолютном большинстве современных федераций это право конституционно не закреплено (исключение составляет Эфиопия). Однако в Конституции СССР 1977г. такое право у союзных республик было, что и явилось формальным основанием для их выхода в 1990-1991гг. В современных конституциях право сецессии не закреплено, поскольку оно может нарушить гарантии целостности суверенного федеративного государства, привести к внутригосударственному конфликту (иногда вооруженному). Однако субъекты РФ обладают государственной властью. Хотя носитель государственного суверенитета и есть государственная власть. Думается, что противоречия здесь нет, если учесть, что две суверенные или, другими словами, две равные по своим полномочиям государственные власти на одной территории существовать не могут. Тезис о «двух суверенных властях» не может быть признан верным в принципе, ибо он неизбежно ведет к острым коллизиям, к неуправляемости обществом и даже к вооруженному противоборству, как отмечалось выше.