Контрольная работа по "Муниципальному праву". 76

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В современный период одной из актуальных задач науки является легальное определение статуса юридического лица публичного права, к которому относятся и органы местного самоуправления.

Если в начале двухтысячных годов эта проблема носила теоретический характер, то в настоящее время появляются законы, которые предполагают введение в частно-публичный оборот новых юридических лиц.

Примером может послужить Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления"1.

1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ И КОНТРОЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопрос о юридических лицах публичного права поднимался еще в дореволюционной России. В 1907 году Шершеневич Г.В. писал: "Юридические лица могут быть, прежде всего, разделены на публичные и частные. Публичные юридические лица устанавливаются помимо воли частных лиц. Между ними самое видное место занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны. Кроме государства, сюда относятся дворянское, городское, ...сельское, ...мещанское общество, земство губернское и уездное..., казенные учебные заведения"2.

Однако ученые-цивилисты считают, что такое понятие в российской законодательной системе является спорным, так как гражданское законодательство устанавливает статус только частных юридических лиц. Например, Суханов Е.А. полагает, что термин "юридическое лицо публичного права" носит условный характер. Из его буквального смысла следует, что речь идет об участниках не публичных, а гражданских правоотношений. Организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота, а не публичного права. От "обычных юридических лиц они отличаются лишь тем, что возникли вне сферы гражданского права. Признание за ними самостоятельной правосубъектности имеет целью, прежде всего, предоставить им возможность участия именно в гражданских частных правоотношениях, поскольку для признания их участниками публично-правовых отношений статус юридического лица не требуется"3. Аналогичной точки зрения придерживается и Винницкий А.В., который отмечает, что муниципалитеты признаются субъектами гражданского права, однако отсутствует необходимость признавать их особыми публичными лицами4. Такую же точку зрения обосновывает и Лесняк Н.А.: "Вопрос о наделении органов публично-правовых образований правами юридического лица является одним из наиболее спорных в современной российской юриспруденции. В принципе, органы единого целого не могут быть самостоятельными субъектами прав и обязанностей, поскольку являются составными частями этого целого... Нет такого случая, когда бы указанные органы одновременно выступали в качестве самостоятельных субъектов правоотношений"5. Болдырев В.А. отмечал, что гипотетическая для отечественной правовой системы модель юридического лица публичного права продолжительное время является объектом пристального внимания ученых-цивилистов. Своим существованием она обязана, прежде всего, содержанию иностранного законодательства и его осмыслению в зарубежной науке и практике6.

На официальном уровне идея о введении конструкции юридического лица публичного права была впервые представлена в п. 35 Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 года, подготовленной Минэкономразвития Российской Федерации: "назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков"7.

К вопросу о необходимости введения в национальное законодательство категории юридического лица публичного права обращается Серова О.А.: "Для создания так называемых юридических лиц публичного права необходимо увеличение, прежде всего, цивилистического инструментария. Попытки вывести регламентацию деятельности этих субъектов из-под действия общих правил гражданского правового регулирования наносят существенный вред всей системе юридических лиц, так как порождают такое количество исключений из общего правила, которое делает неэффективным наличие данного правила и фактически нивелирует его, делает бессмысленным в использовании"8. Аналогичную точку зрения отстаивает и Чиркин В.Е. в монографии "Юридическое лицо публичного права"9.

Таким образом, многие исследователи приходят к выводу о возможности существования юридических лиц публичного права, одними из которых являются и органы местного самоуправления. Подтверждением этому является и часть 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (ред. от 23 июня 2014 г.), в которой законодатель официально определяет органы местного самоуправления участниками имущественных отношений и наделяет их возможностью выступления в качестве юридических лиц10. И действительно, откинув все дискуссии о правомерности существования в нашей правовой системе самого термина "юридическое лицо публичного права" и обратившись к практике, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления, реализуя свои полномочия, обладают всеми признаками юридического лица:

1. Организационное  единство, которое выражается в  определенной внутренней структуре. Это организационное единство  получает свое закрепление в уставе муниципального образования. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в ред. от 23 июня 2014 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дает возможность муниципальным образованиям самостоятельно устанавливать свою структуру11.

2. Наличие обособленного  имущества. В данном случае этот  признак имеет некоторую специфику. Органы местного самоуправления  владеют, пользуются, распоряжаются  имуществом только от имени  муниципального образования. Однако  именно органы местного самоуправления имеют свой счет в банке и наименование. Также органы местного самоуправления отвечают по обязательствам имуществом муниципального образования.

3. Способность  выступать в гражданском обороте  от своего имени (заключение сделок, договоров, возможность быть истцом или ответчиком в суде). Как показывает практика, все договоры заключаются не от имени муниципального образования, а от имени органа местного самоуправления (местной администрации, представительного органа, контрольно-счетного органа муниципального образования).

4. Органы местного  самоуправления имеют и право, и дееспособность, а также несут  ответственность за свои действия.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления - это юридические лица публичного права, но с некоторыми особенностями, которые касаются их правомочий в отношении собственности муниципальных образований12.

Как уже говорилось выше, органы местного самоуправления в качестве участников гражданских правоотношений не частноправовое, а публично-правовое образование. Некоторые ученые верно отмечают, что у государственных органов нет и не может быть никаких собственных нужд, отличных от нужд государства. Это утверждение, безусловно, можно отнести и к муниципальным органам, поскольку их назначение - не участие в хозяйственной деятельности, а решение вопросов местного значения на своей территории13. Поэтому органы местного самоуправления выступают в гражданском обороте не от своего имени, а от имени муниципальных образований. Правда, этот тезис относится к тем случаям, когда муниципальный орган выполняет публичные функции в целях непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В ситуациях, когда орган местного самоуправления решает задачи, связанные с организацией внутренней деятельности, например оплатой коммунальных услуг, проведением ремонта, охраной здания, приобретением оборудования, то в отношениях он действует от своего имени, а не от имени муниципалитета.

Исследование действующего законодательства позволяет выявить проблемы и противоречия в регулировании правового статуса органов местного самоуправления как юридических лиц публичного права. Во-первых, Гражданский кодекс Российской Федерации содержит диспозитивную норму, устанавливающую, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 9 ст. 37; п. 9 ст. 35) отдельные органы местного самоуправления в императивной форме наделяет правами юридического лица, другим только предоставляется такая возможность. Анализ вышеназванного Закона позволяет выделить 2 группы:

1. Органы местного  самоуправления, которые обладают  правом юридического лица (представительный  орган городского поселения, муниципального  района, городского округа, местная  администрация).

2. Органы местного  самоуправления или муниципальные  органы, которые могут наделяться  в силу закона правами юридического  лица (представительный орган сельского  поселения, внутригородского муниципального  образования города федерального  значения, избирательная комиссия муниципального образования, контрольно-счетные органы). Права юридического лица для названной категории предоставляются уставом муниципального образования.

И в первом, и во втором случаях они будут являться муниципальными казенными учреждениями и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством (ст. 41).

Норма Федерального закона, закрепляющая за органами местного самоуправления как юридическими лицами статус казенных учреждений, представляется дискуссионной.

Правовое положение казенных учреждений регулируется гражданским и бюджетным законодательством и обладает следующими признаками:

а) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации);

б) казенное учреждение - один из типов муниципального учреждения (ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 года) "О некоммерческих организациях"14);

в) казенное учреждение осуществляет выполнение муниципальных услуг, выполнение работ или выполнение иных муниципальных функций (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в ред. от 3 февраля 2014 года)15);

г) казенное учреждение находится в ведении органа местного самоуправления (ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Ни один из этих признаков казенного учреждения не связан с сущностью и правовым статусом органов местного самоуправления. Термин "органы местного самоуправления" применяется в правоотношениях, урегулированных конституционным и муниципальным правом. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Деятельность органов местного самоуправления в публично-правовой форме связана с терминами "публичная власть", "публичные функции". В ее основе лежит статья 3 Конституции Российской Федерации, предусматривающая, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления16.

2. СУБЪЕКТЫ ПРАВА ВНЕСЕНИЯ ПРОЕКТОВ РЕШЕНИЙ

Решение о внесении проекта закона должно приниматься на заседании представительного органа муниципального образования.

Рассматривая представительный орган местного самоуправления как субъект права законодательной инициативы и законотворческого процесса в целом, правоведы особое внимание уделяют вопросу о том, какие субъекты могут выступить с правотворческой инициативой в самом представительном органе муниципального образования. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования17. Соответственно, можно предположить, что указанные субъекты также имеют право предложить представительному органу муниципального образования выступить с законотворческой инициативой в законодательном органе субъекта РФ.

Праву законотворческой инициативы представительных органов местного самоуправления в региональном парламенте соответствует обязанность этого органа рассмотреть вносимый проект закона, однако его рассмотрение значительно упрощается в том случае, если он правильно подготовлен, оформлен и внесен. Так, региональными законами предъявляются универсальные требования к составу и оформлению пакета документов, необходимых для реализации права законодательной инициативы органами местного самоуправления.

Кроме самого текста проекта регионального нормативно-правового акта на бумажном и электронном носителях, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представительный орган местного самоуправления должен предоставить свое решение о внесении законопроекта в региональный законодательный орган с указанием лица, уполномоченного представлять указанный проект; пояснительную записку, включающую в себя обоснование необходимости принятия соответствующего нормативного правового акта, его краткую характеристику и описание состояния законодательства в данной сфере правового регулирования; финансово-экономическое обоснование, если принятие законопроекта повлечет расходы из регионального или местных бюджетов; перечень нормативно-правовых актов субъекта РФ, которые в связи с принятием предлагаемого законопроекта должны быть разработаны, изменены или признаны утратившими силу.

Проект закона о введении или отмене налога, освобождении от его уплаты, об изменении финансовых обязательств региона, об изменении его административно-территориального устройства, иной проект закона, предусматривающий расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, вместе с необходимыми документами направляется высшему должностному лицу субъекта РФ на заключение. Также законами субъектов Федерации может быть предусмотрена необходимость приложения к указанным документам заключения государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз, статистических и иных сведений, результатов согласования проекта закона с заинтересованными должностными лицами, органами и организациями18.

При этом в некоторых субъектах, например, в Костромской и Ростовской областях, могут быть установлены ограничения, в частности, при внесении законодательной инициативы представительным органом муниципального образования должно быть представлено положительное заключение главы муниципального образования, а при внесении законодательной инициативы главой муниципального образования - решение представительного органа муниципального образования об одобрении законопроекта19.

3. ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ, ПРОХОЖДЕНИЯ, ПРИНЯТИЯ И ОФИЦИАЛЬНОЕ ОПУБЛИКОВАНИЕ ПРИНЯТЫХ РЕШЕНИЙ

Местное самоуправление является один из важнейших институтов гражданского общества, поскольку оно представляет возможность гражданам непосредственно участвовать в жизни своего территориального коллектива, контролировать деятельность выборных органов и в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня. Проблема формирования и развития данного института в России является одной из наиболее сложных, поскольку реализация конституционно провозглашенных положений на практике столкнулась с множеством спорных вопросов, на которые нет ясного ответа до настоящего времени. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. Особенностью местного самоуправления в России является многообразие форм его организации, что допускает возможность учета местной специфики и создание условий для максимально эффективной деятельности. Местное самоуправление является независимым в пределах полномочий, которыми оно наделено для разрешения вопросов местного значения и управления муниципальной собственностью.

Важным уровнем муниципального правового регулирования является местное нормотворчество. Среди избранных депутатов, многие избраны во вновь образованные муниципальные образования городских и сельских поселений, где придется организовывать работу с «нуля». Первым документом, определяющим порядок работы депутатов, будет регламент работы Совета депутатов либо Думы. Особая роль принадлежит уставам муниципальных образований. Устав муниципального образования представляет собой основной закон жизни городских и сельских поселений. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов и сложившихся традиций местного населения.

Разработка устава производится муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования, широко обсуждаемый на общественных слушаниях, должен приниматься представительным органом местного самоуправления или населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан. Устав муниципального образования является основой разработки других местных нормативно-правовых актов, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты (обычно называемые решениями), устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования (регламенты представительных органов, положения о местных налогах, сборах, положения об администрации и отдельных ее отделах и управлениях, бюджет и иные акты, определяющие социально-экономическое развитие муниципального образования). Следует отметить, что виды нормативно-правовых актов местного самоуправления неодинаковы в различных муниципальных образованиях, поскольку в России отсутствует единая система органов местного самоуправления. Депутаты, избранные в органы второго и последующих созывов, работают в условиях, когда в основном нормативная база создана, Устав муниципального образования зарегистрирован. Вместе с тем, пределов совершенствования нормотворческой деятельности не существует.

Требуют постоянной корректировки регламенты Дум и Советов, в том числе регламентация партийных инициатив, права партии на выражение своих интересов в решениях местного сообщества, также в достаточной степени не разработаны механизмы работы депутатов в депутатской группе и правотворческая инициатива партии через фракционное представительство.

Органы местного самоуправления не имеют права издавать законы (это является прерогативой федерального и региональных парламентов). Однако представляется очевидным, что для реализации полномочий местного самоуправления необходимы нормативные акты. Органы местного самоуправления и местные должностные лица принимают правовые акты (нормативные) по соответствующим вопросам своей компетенции. Возможность издавать нормы является одним из наиболее непосредственных выражений местного самоуправления или местной автономии. Местные образования имеют полномочия по вопросам местного значения, основным проявлением этого является их право принимать нормативные акты. Поэтому как таковые местные нормативные акты имеют под собой правовую основу.

Устав является основной местной правовой нормой, однако он также имеет и особый характер: он определенно относится скорее к сфере права местного образования на самоорганизацию, чем к праву на принятие нормативных актов. В отношении остальных местных норм существует несколько типов классификации. Наиболее простой различает собственно местные нормы, влияющие на социально-экономические аспекты жизни граждан (тарифы, местные налоги), и рефлексивные или внутренние местные нормы, т. е., нормы, влияющие на внутренние аспекты деятельности персонала (регламенты, положения).

В законодательстве в целом, так и региональное законодательство, устанавливают достаточно детализированные процедуры принятия местных решений, которые имеют общий и обязательный характер. В общем и целом, решения общего характера, принимаемые пленарным заседанием выборных лиц должны пройти несколько стадий — во-первых, предварительное одобрение проекта правовой нормы, которому предшествует информационный доклад комиссии. Проекты публикуются для рассмотрения заинтересованными сторонами, которые могут представлять свои предложения и протесты. Затем происходит окончательное утверждение нормативного акта, для которого по некоторым специфическим типам нормативных актов необходимо абсолютное большинство голосов (уставы, налоговые постановления). В таком случаем нормативный акт должен быть опубликован.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.

Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта федерации. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

На первое место среди актов местного самоуправления по праву должен быть поставлен Устав муниципального образования. Обязательность принятия такого нормативного акта, как Устав муниципального образования непосредственно определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

 Понятие устава  муниципального образования в  действующих федеральных законах  не сформулировано, однако представляется  бесспорным, что названный устав  следует рассматривать как нормативный правовой акт муниципального уровня, имеющий преимущественную юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования. В случае их коллизии применению подлежат нормы Устава, ибо Устав — своего рода конституирующий акт, без которого местное самоуправление невозможно.

Структура органов местного самоуправления предопределяет систему актов этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти, потенциал нормотворчества. Определенную проблему представляет вопрос о том, каким образом население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Население участвует в осуществлении местного самоуправления непосредственно и через своих представителей. Поэтому структура органов местного самоуправления может определяться путем принятия решения на местном референдуме или представительным органом мест­но­го самоуправления и закрепляться в Уставе муниципального образо­вания. Содержательная часть вопроса об определении структуры органов местного самоуправления заключается в том, какую именно из возможных структур целесообразно выбрать для конкретного муниципального образования.

Важной задачей, решение которой в значительной мере определяет организацию нормотворческой деятельности представительного органа местного самоуправления, является разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, четкое определение компетенции должностных лиц местного самоуправления.

Наряду с уставами муниципальных образований в практике муниципального нормотворчества применяются такие акты, как решения представительного органа местного самоуправления. Решение — наиболее распространенный нормативный акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления. Оно обладает всеми признаками нормативности. Вопросы, регулируемые решениями, хотя и являются типичными, но вместе с тем отражают особенности их нормативного регулирования в отдельных муниципальных образованиях. После решений важное место среди актов местного самоуправления принадлежит постановлениям главы муниципального образования, иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения.

Решения и другие нормативные акты органов местного самоуправления находятся в тесной связи друг с другом. Связь решения с другими нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления очевидна. Они являются вторичными по отношению к Уставу муниципального образования и первичными по отношению к Регламенту представительного органа местного самоуправления, отдельным его Положениям. Наименования и содержание актов органов местного самоуправления определяются с учетом их места в системе нормативных актов, а также их юридической силы.

Решение, как любой нормативный акт, характеризуется не персонифицированностью адресата и сохраняет юридическую силу, независимо от своего исполнения. Оно всегда является результатом нормотворческой деятельности специально уполномоченного на то органа.

Юридическая сила нормативных правовых актов местного самоуправления имеет в своей основе легитимность органов местного самоуправления, их принявших. Большинство таких актов принимаются представительными, выборными органами местного самоуправления, сформированными на основе свободного волеизъявления избирателей. Серьезные нарушения избирательных процедур могут повлечь за собой признание не легитимности представительного органа, а следовательно, и неправомерности принимаемых им решений, в том числе и нормативных правовых актов.

В процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления создаются разнообразные нормативные акты. Особое внимание следует уделить вопросам систематизации и кодификации нормативных актов местного самоуправления.

Нормативные акты представительного органа местного самоуправления принимаются непосредственно на его заседании путем голо­сования депутатов, а затем подписываются главой местного самоуп­равления.

Среди актов нормотворчества следует выделить акты, которые подтверждают установление, изме­нение либо отмену норм, содержащихся в иных актах. Подобные акты отличаются от актов индивидуального характера, ибо с их помощью уста­навливаются новые, изменяются либо отменяются ранее действующие правовые нормы, они адресованы неопределенному кругу лиц, не исчер­пываются однократным исполнением.

Обращаясь к классификации правовых актов по их юридической силе и их иерархии в системе местного самоуправления, на первое место необходимо поместить Устав, как учредительный документ муниципального образования, составляющий юридическую базу, платформу для развертывания правотворчества органов местного самоуправления. На территории муниципального образования он среди актов местного самоуправления обладает наибольшей юридической силой. Второе место занимают решения, принятые на местном референдуме, третье — решения представительных органов местного самоуправления, четвертое — постановления администраций, принимаемые во исполнение нормативных актов представительных органов. Все остальные акты местного самоуправления относятся к категории обычных.

Представительный орган муниципального образования принимает следующие правовые акты:

· решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты);

· иные решения (ненормативные правовые акты) по вопросам, отнесенных к компетенции представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством (решения о назначении выборов, о согласовании изменения границ и т. п.);

· решения (ненормативные правовые акты) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (регламент представительного органа муниципального образования, положение о постоянных комиссиях, о рабочем аппарате представительного органа и т. п.).

Разработка муниципальных правовых актов осуществляется:

· местной администрацией;

· постоянными комиссиями и аппаратом представительного органа муниципального образования;

· субъектами права правотворческой инициативы.

Основаниями для разработки муниципальных правовых актов могут быть:

· прямое указание о необходимости принятия муниципального правового акта в федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования или ином нормативном правовом акте;

· решения представительного органа муниципального образования, поручения главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования, главы местной администрации);