Контрольная работа по "Муниципальному праву". 29

Задание 1.

Найдите в тексте российской Конституции нормы, регулирующие организацию и осуществление местного самоуправления. Проанализируйте их. Чем объясняется достаточно внушительный объем конституционного регулирования местного самоуправления в нашем государстве?

Местное самоуправление занимает значительное место в Конституции. В 20 из 137 её статей содержатся нормы, непосредственно касающиеся вопросов осуществления местного самоуправления. Имеется специальная глава VIII (статьи 130 - 133) “Местное самоуправление”.

Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:

гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).

Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.

Согласно ст. 12 гл. 1, в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно ст. 130 гл. 8. «Местное самоуправление», местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Если анализировать эти нормы, то можно обратить внимание на то, что отсутствует четкое представление о сущности, целях и задачах местного самоуправления в РФ на современном этапе развития.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции России “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”. Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия.

Конституция РФ определяет местное самоуправление как форму народовластия, составляющую одну из основ конституционного строя. В этой связи можно говорить о местном самоуправлении как элементе государственного устройства, самостоятельном уровне осуществления власти в государстве, поскольку и государственная власть, и муниципальная власть есть разновидности единой публичной власти, имеющей своим источником народ.

Норма, закрепленная ст. 12 Конституции РФ, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учёта специфики её реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства.

Многие трудности связаны с нечеткостью определения системы местного самоуправления и её элементов как предпосылки системности законодательства о местном самоуправлении. Местное самоуправление, являясь частью системы государственного устройства, в свою очередь, также представляет собой определенную систему взаимодействующих элементов, нуждающихся в адекватном отображении в комплексе нормативных правовых актов.

Однако, определяя систему местного самоуправления как особой сферы общественных отношений, регулируемых нормами муниципального права, целесообразно включать в нее комплексы общественных отношений, складывающихся по поводу правовых, территориальных, организационных, финансово - экономических основ местного самоуправления, его компетенции, гарантий и ответственности.

Соответственно этому строится и система институтов муниципального права как отрасли права, что не означает, что каждый вид самоуправленческих отношений обязательно должен быть урегулирован отдельным нормативным актом. Система местного самоуправления и система законодательства о местном самоуправлении - различные понятия, поэтому возможно принятие комплексных нормативных актов, охватывающих несколько групп общественных отношений в сфере местного самоуправления. Главное - чтобы все эти группы получили должное правовое закрепление.

Нет ещё должного разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления. Важная проблема обеспечения системности правового регулирования местного самоуправления - вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении и их взаимодействии.

Оценивая ситуацию с формированием регионального законодательства по вопросам местного самоуправления можно констатировать, что во всех субъектах Российской Федерации во исполнение требований Конституции Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76) идет формирование регионального законодательства о местном самоуправлении. В значительной части субъектов Российской Федерации уже приняты законы, как по общим вопросам осуществления местного самоуправления, так и по отдельным вопросам, подлежащим регулированию на региональном уровне, в том числе - по вопросам проведения муниципальных выборов, осуществления муниципальной службы, государственной регистрации уставов муниципальных образований, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, разграничения объектов муниципальной и региональной государственной собственности и т.д.

Вместе с тем процесс формирования регионального законодательства по вопросам местного самоуправления еще далек от завершения. Более того имеется группа субъектов Российской Федерации (в частности, Республики Алтай, Коми, Саха (Якутия) Хакассия, Ингушская Республика, Ульяновская область), где процесс формирования законодательства о местном самоуправлении еще находится в начальной стадии.

Задание 2.

Представительный орган муниципального образования принял постановление о присоединении к соседнему городскому округу в качестве внутригородского района. Представительный орган городского округа согласился с указанным предложением. В итоге представительные органы обоих муниципальных образований приняли совместное решение о слиянии их в одно муниципальное образование со статусом городского округа и проведении в нем выборов депутатов представительного органа нового созыва.

Проанализируйте ситуацию. Каков порядок преобразования муниципальных образований?

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусомгородского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразованием муниципальных образований является:

• объединение муниципальных образований;
• разделение муниципальных образований;
• изменение статуса юродского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Рассмотрим каждую из форм преобразования муниципальных образований.

Объединение муниципальных образований.

Объединение муниципальных образований может иметь различные причины, обусловленные местными или государственными интересами, решением экономических проблем и даже возвращением к исторической организации территории.

При объединении двух и более муниципальных образований появляется новое муниципальное образование, включающее в себя территории объединившихся муниципалитетов, их население, собственность и финансы, обязательства и т.д.

Важно, что при создании нового муниципального образования посредством объединения нескольких муниципальных образований необходимо заново сформировать все органы местного самоуправления. В этом основное отличие объединения муниципальных образований от его разновидности — присоединения.

Присоединение одного или нескольких муниципальных образований к какому-либо первичному муниципальному образованию, как и при объединении, ведет к созданию более крупного муниципального образования. Однако новое муниципальное образование не создается. Точнее, присоединяющее муниципальное образование получает новые территории, увеличивает численность населения.

приращивает собственность и финансы, однако нет необходимости заново формировать органы местного самоуправления.

Разделение муниципальных образований.

Разделение муниципальных образований, как и их объединение, в основном возможно в целях реализации местных либо государственных интересов.

Разделение подразумевает появление из первичного муниципального образования двух или более меньших по территории, населению, финансово-экономическому потенциалу муниципальных образований. При этом органы местного самоуправления первичного муниципального образования расформировываются, а в новых муниципальных образованиях создаются заново.

Разновидностью разделения является выделение одного или нескольких муниципальных образований. Выделение как форма преобразования представляет собой фактический выход из первичного муниципального образования его части (частей), с сохранением самостоятельности первичного муниципального образования и обретением самостоятельности новыми муниципальными образованиями. В новых муниципальных образованиях в обязательном порядке должны быть созданы органы местного самоуправления, приняты устав и бюджет.

Разделение муниципальных образований, как и выделение, должно осуществляться в соответствии со следующим принципом: новая территория должна наследовать от первичного муниципального образования имущество и финансы, а также права, в количестве, необходимом для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Это новая для отечественного законодательства форма преобразования муниципальных образований.

В соответствии с ч. 7 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Кроме перечисленных в Федеральном законе трех форм преобразования и указанных нами двух форм преобразования муниципальных образований существуют еще две не менее значимые формы, не закрепленные на законодательном уровне, но фактически имеющие место при реализации местного самоуправления, — образование и упразднение.

Образование муниципального образования как форма преобразования имеет место при:

• создании нового муниципального образования на территории, до этого муниципалитетом не являвшейся;
• создании нового муниципального образования при объединении или присоединении муниципальных образований;
• создание нового муниципального образования при разделении или выделении муниципальных образований.

Упразднение муниципального образования как форма преобразования знаменует собой «юридическую смерть» муниципального образовании и может иметь место при:

• объединении, присоединении, разделении и выделении муниципальных образований;
• изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
• утрате муниципальным образованием самостоятельности в связи с отсутствием населения, собственности или финансов.

Таким образом, можно выделить следующие формы преобразования муниципальных образований:

• образование;
• объединение;
• присоединение;
• разделение;
• выделение;
• упразднение;
• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Можно сказать, что первые 6 форм — виды территориального преобразования, так как непременно будет меняться граница муниципального образования, а последняя 7-я форма есть статусное преобразование, не влекущее изменение границы муниципального образования.

Важнейшим условием осуществления преобразования муниципальных образований является учет мнения населения. Только при положительном волеизъявлении в пользу той или иной формы преобразования возможно его осуществление.

Выяснение мнения населения проводится путем местного референдума или схода граждан.

Однако новый Закон допускает случай, когда мнение населения не выясняется. В соответствии с ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 2003 г. объединение двух и более муниципальных районов либо разделение муниципального района, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципального (-ых) района (-ов).

Также на практике выяснение мнения населения не требуется при упразднении муниципального образования в связи с утратой им населения.

Статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрен целый ряд специальных правил, связанных с преобразованием муниципальных образований, в частности:

• объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан;
• объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования;
• объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;
• объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов;
• разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан;
• разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

При преобразовании муниципальных образований решаются вопросы правопреемства, перехода от одних муниципальных образований к другим прав и обязанностей. Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в соответствии с законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образования - право предшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику

Муниципальными образованиями - право предшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения, муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления муниципальных образований - право предшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами местного самоуправления муниципальных образований-правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием - право предшественником, находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В отношении иных договоров муниципальное образование-правопреемник заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре.

В случае преобразования муниципальных образований в форме объединения и присоединения имущество переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в форме приобретения или утраты им части населенной территории вопросы правопреемства в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли право предшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых областным законом.

Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей системы муниципальной власти к новой, введения переходного периода. Переходный период - время, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые, и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов местного самоуправления - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача органов самоуправления муниципального образования - право предшественника - обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав муниципального образования.

Задание 3.

Сравните полномочия главы муниципального образования и главы местной администрации. Укажите сходство и различия в их правовом статусе

Решение.

Согласно Ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований - «глава города (района, поселка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и т.д.

Основные полномочия главы муниципального образования:

1. представляет муниципальное образование  в отношениях с органами местного  самоуправления других муниципальных  образований, органами государственной  власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от  имени муниципального образования;

2. подписывает и обнародует в  порядке, установленном уставом  муниципального образования, нормативные  правовые акты, принятые представительным  органом муниципального образования;

3. издает в пределах своих  полномочий правовые акты;

4. вправе требовать созыва внеочередного  заседания представительного органа  муниципального образования;

5. обеспечивает осуществление органами  местного самоуправления полномочий  по решению вопросов местного  значения и отдельных государственных  полномочий, переданных органам  местного самоуправления федеральными  законами и законами субъекта  Российской Федерации.

Согласно ч.2 Ст.37 ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.

Глава местной администрации занимает особое место в системе должностных лиц местного самоуправления, поскольку именно в его руках находится управление местной администрацией - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, повседневно осуществляющим деятельность по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий и иных полномочий местного самоуправления.

Должность главы местной администрации может занимать избранный населением глава муниципального образования. В этом случае он осуществляет две функции - представительскую (представляет муниципальное образование в отношениях с различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями) и управленческую (руководит местной администрацией).

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, является выборным должностным лицом местного самоуправления и не относится к муниципальным служащим (ч.2 ст.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Представительскую функцию глава муниципального образования осуществляет посредством следующих полномочий:

1. представляет муниципальное образование  в отношениях с органами местного  самоуправления других муниципальных  образований, органами государственной  власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от  имени муниципального образования;

2. подписывает и обнародует в  порядке, установленном уставом  муниципального образования, нормативные  правовые акты, принятые представительным  органом муниципального образования;

3. издаёт в пределах своих  полномочий правовые акты;

4. вправе требовать созыва внеочередного  заседания представительного органа  муниципального образования.