Контрольные и надзорные функции банка

Введение

          Центральный банк Российской Федерации, являясь важнейшим элементом банковской системы страны, оказывает большое воздействие на функционирование и жизнедеятельность государства и общества. Развитие экономики, функционирование государственных органов и учреждений, само существование суверенного государства напрямую зависят от того, насколько эффективна деятельность центрального банка страны.

В то же время Банк России обязан обеспечивать поддержание стабильности банковской системы РФ и защиту интересов вкладчиков и кредиторов, являясь органом банковского регулирования и банковского надзора. По данным Всемирного банка, в России совсем недавно наблюдалось существенное замедление экономического роста и инвестиций.

В первом полугодии 2008 г. долг корпоративного и банковского секторов (особенно нефинансовых организаций) продолжал расти быстрыми темпами и вырос на 37,8 млрд. долл. во II квартале; совокупный размер внешнего долга во II квартале увеличился на 50,1 млрд. долл. Такие заимствования и рост нефтяных доходов подпитывали бум на рынке кредитования и внутреннего спроса (потребление и инвестиции) до уровней, которые характеризовались неустойчивостью и чрезвычайной уязвимостью перед падением цен на нефть и изменением направления потоков капитала, что одновременно произошло в середине 2008г. ¹

Учитывая прямую зависимость финансовой системы  государства от банковской системы, с уверенностью можно утверждать, что в условиях разразившегося мирового финансового кризиса 2008 г. вопрос эффективного банковского надзора за деятельностью кредитных организаций становится особенно актуальным.

______________________

 ¹ См. Пономарева А.А. Некоторые аспекты банковского надзора за деятельностью кредитных организаций в условиях мирового финансового кризиса. Статья. «Банковское право», 2009, N 3.

1.Понятие и сущность банковского надзора

Правовое регулирование  банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации (ст.ст.8,71,75), Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» от 2.12.1990г. №395-1, Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Закон №86-ФЗ), другими федеральными законами, нормативными актами Банка России.

В соответствии со ст. 56 Закона №86-ФЗ Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Банковский  надзор - это наблюдение Банка России за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности ¹.

Анализ норм Закона №86-ФЗ, а также нормативных актов Банка России показал, что на сегодняшний день банковский надзор осуществляется в следующих формах ²:

- дистанционное наблюдение (анализ бухгалтерской и финансовой отчетности, представляемой кредитными организациями в Банк России);

- инспекционные  проверки (контактный надзор);

- кураторство.

  Сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка России. По сути, это надзор за реализацией нормативности в банковской деятельности. Его значение заключается в том,   что он  используется  Банком России для

___________________

¹См. Братко А.Г. Банковское право в России (вопросы теории и практики). М., 2007г.,с.206.

² См. Пономарева А.А. Некоторые аспекты банковского надзора за деятельностью кредитных организаций в условиях мирового финансового кризиса. Статья. «Банковское право», 2009, N 3.

управления рисками в банковской системе.

Банк России не имеет права вмешиваться в деятельность коммерческих банков и других кредитных организаций, поскольку они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Центральному банку РФ предоставлены права осуществлять надзор, то есть наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений. Это означает, что Банк России может проверять соблюдение кредитной организацией законов, финансовых нормативов и нормативных актов Банка России.

Дистанционное наблюдение - это наблюдение за деятельностью кредитных организаций на основе представленных ею банковских и, в частности, бухгалтерских документов (балансы, отчеты о прибылях и убытках, платежные документы и т.п.) ¹.

Для решения  этих задач в системе Банка  России созданы подразделения банковского  надзора - Департамент пруденциального  надзора, Департамент лицензирования кредитных организаций и некоторые  другие департаменты, а в территориальных учреждениях - управления (отделы) регулирования банковской деятельности .

Инспекционные проверки (контактный надзор) - это проверки деятельности кредитных организаций с выходом на места их расположения и изучением всех запрашиваемых группой инспекторов банковских документов² (См. Приложение 1).

Инспекционные проверки осуществляются служащими Банка России в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ от 1 декабря 2003 г. N 108-И .

        Также, в соответствии с   ч.2  ст. 73  Закона  №86-ФЗ   проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями.

_____________________

¹ См. Братко А.Г.Банковское право в России (вопросы теории и практики). М. 2007г.

² Инструкция ЦБ РФ от 1 декабря 2003 г. N 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)»(с изм.) // Вестник Банка России. 2003. N 67.

Уполномоченные  представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять  отчетность и другие документы кредитных  организаций (их филиалов), при необходимости  снимать копии с соответствующих  документов для приобщения к материалам проверки», а также другие полномочия, предусмотренные Указанием Банка России¹.

Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе определение  обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяется Советом директоров.

Надзор в  форме кураторства осуществляется сотрудниками территориальных учреждений Банка России - кураторами в соответствии с Положением ЦБ РФ от 7 сентября 2007 г. N 310-П ².

 Надзор в форме кураторства, самый «молодой» вид надзора,  может быть как контактным (с выходом на м есто), так и дистанционным.

В соответствии с п. 2.5 Положения о кураторах³ в ходе исполнения своих обязанностей куратор производит оценку достоверности отчетности закрепленной за ним кредитной организации; осуществляет оценку ее экономического положения; выявляет нарушения (недостатки) в деятельности кредитной организации на возможно более ранних стадиях их появления, а также ситуации, угрожающие законным интересам ее кредиторов и вкладчиков, стабильности банковского сектора региона и (или) стабильности банковской системы Российской Федерации; оценивает перспективы деятельности кредитной организации; готовит в соответствии с нормативными актами Банка России предложения о режиме надзора за закрепленной за ним кредитной организацией, а также разрабатывает проект программы надзора за данной кредитной организацией.

         Куратор вправе предлагать (рекомендовать) проведение с закрепленной за ним кредитной организацией совещаний, деловых встреч, в том числе

___________________

¹ Положение ЦБ РФ от 7 сентября 2007 г. N 310-П "О кураторах кредитных организаций" // Вестник Банка России. 2007. N 57.

² См.: Положение ЦБ РФ от 7 сентября 2007 г. N 310-П "О кураторах кредитных организаций" // Вестник Банка России. 2007. N 57.

³ Указание Банка России от 9 февраля 2009 г. N 2182-У «О порядке назначения уполномоченных представителей Банка России, осуществления ими деятельности и прекращения осуществления ими своей деятельности» // Вестник Банка России. 2009. N 11.

с участием аудиторской фирмы, с которой кредитной организацией заключен договор на проведение ежегодного аудита.

        Учитывая полномочия куратора, предоставляющие ему возможность посещать закрепленную за ним кредитную организацию с целью изучения ее деятельности, получать от руководства, служащих кредитной организации, служащих, осуществляющих внутренний контроль, пояснения, справки, а также иметь доступ к иным сведениям (информации) по вопросам деятельности кредитной организации, можно сделать вывод о том, что кураторский надзор, по сути, является превентивным¹.

         Все виды банковского надзора должны быть взаимосвязаны. Характер этой взаимосвязи имеет значение с точки зрения оперативности надзора и достоверности его результатов.

2.Объекты и предметы банковского надзора

Объекты банковского надзора - это та часть банковской системы и банковской деятельности, которая в соответствии с требованиями законов и в установленном им порядке должна контролироваться Банком России.

Правильное  определение объектов банковского надзора имеет значение для определения компетенции Банка Россия по проведению проверок деятельности кредитных организаций. Кроме того, точнее определение проверяемых объектов позволяет оптимизировать расходы Банка России на банковский надзор.

Банковский  надзор в том виде, в котором  он сегодня предусмотрен в российском законодательстве, не охватывает всю банковскую систему, а только распространяется на кредитные организации. Иными словами, его объектом является только нижний уровень банковской системы. Верхний уровень банковской системы - Банк России -   не является   объектом надзора, со стороны какого бы то ни было органа.

В Законе №86-ФЗ предусматриваются некоторые элементы контроля со _______________

            ¹См. Пономарева А.А. Некоторые аспекты банковского надзора за деятельностью кредитных организаций в условиях мирового финансового кризиса. Статья. «Банковское право», 2009, N 3

стороны  Государственной Думы за Банком России, а также главой 15 указанного закона предусмотрен аудит Банка России (внешний и внутренний). Решение об аудиторской проверке годовой финансовой отчетности Банка России принимает Национальный банковский совет. Внутренний аудит Банка России осуществляется службой главного аудитора Банка России, непосредственно подчиненной Председателю Банка России.

В других странах  существует так называемый перекрестный контроль над функционированием  банковской системы. Это означает, что  банковская система контролируется не только центральным банком, но и различными правительственными организациями. Поэтому отчеты центрального банка и вся его деятельность проверяются государством.

В организации  и деятельности кредитных организаций  в соответствии с целями банковского  надзора и тем, как они закреплены в Законе №86-ФЗ, можно выделить несколько предметов банковского надзора.

       1.   Соблюдение кредитной организацией законодательства и банковских правил, установленных Банком России.

       2. Выполнение кредитной организацией предусмотренных законодательством и нормативными актами Банка России финансовых нормативов. Нормативы - это технические нормы. Это техника банковского дела, технология управления кредитной организацией, правильное построение которой исключает риск неликвидности и неплатежеспособности по отношению к кредиторам и банковским клиентам.

      3. Проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности, предусмотренной законами и нормативными актами Банка России, отчетности кредитных организаций. Этот вопрос считается центральным. В отличие от юридических и финансово-аналитических проблем проблема проверки бухгалтерского учета и достоверности отчетности, возможно, в силу своей простоты привлекает наибольшее внимание при проведении проверок. Это стадия сопоставлений и изолированных оценок.

3.Задачи, функции банковского регулирования

и банковского  надзора

Задачи и  функции банковского регулирования и надзора конкретизируют и обусловлены целями и объектами банковского надзора.

Задачи банковского надзора - это проверка Банком России тех вопросов, которые определяются предметом банковского надзора. Трем основным предметам соответствуют и три задачи банковского надзора:

- проверка соблюдения законов и банковских правил;

- проверка соблюдения экономических нормативов;

- проверка бухгалтерского  учета и отчетности.

         Функции банковского регулирования и банковского надзора - это направления проводимой Банком России документальной или непосредственной проверки деятельности кредитной организации.

          По мнению банковских специалистов, существует определенный перечень этих функций ¹: изучение юридических вопросов деятельности банка и соблюдение им устава и лицензии; проверка соблюдения кредитной организацией позиций банковской лицензии; анализ баланса и отчетности банка; изучение динамики отдельных показателей банковской деятельности и перспектив развития банка; проверка решений органов управления; работы ревизионной комиссии; анализ договорных отношений кредитной организации с клиентами, вкладчиками, дебиторами и кредиторами; проверка соблюдения договорных обязательств кредитной организации   в   ее    взаимоотношениях   с   клиентами   и   вкладчиками, дебиторами и кредиторами; анализ способов размещения собственных и временно привлеченных средств, проверка выполнения обязательств по договорам   (кредиты, депозиты, конвертация, валютные операции, ценные бумаги);

 проверка управления  рисками; проверка формирования резервов; гарантий; проверка обоснованности и законности формирования доходов; изучение договоров и причин потерь по отдельным видам деятельности; выявление фактов   искажения    доходов   и    расходов,   обнаружение   возможных

_____________________

¹ См. Братко А.Г. Банковское право в России (вопросы теории и практики).  2007.

непроизводительных  потерь, в том числе связанных  с результатами применения санкций  за нарушение и несоблюдение договорных обязательств; выявление причин, мотивов и обстоятельств, способствовавших банковским нарушениям; выяснение целей нарушения нормативных актов ЦБ РФ, выяснение причин искажения отчетных показателей, экономических нормативов; выяснение причин и целей проведения банком убыточных, неэффективных банковских операций и сделок, прежде всего создающих повышенный риск и повлекших нарушение экономических нормативов; проверка соблюдения кредитной организацией предписаний Банка России.

       Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

 Для осуществления своих функций Банк России в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации.

  При осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки (ст.73 Закона №86-ФЗ).

Для осуществления  своих функций банковского регулирования  и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные Законом №86-ФЗ санкции по отношению к нарушителям.

Санкции за правонарушения кредитными организациями федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации предусмотрены ст. 74 Закона №86-ФЗ (например, Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев и др.).

Также ст.15.26 Кодекса  РФ об административных правонарушениях  установлена административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.

4. Цели банковского регулирования и банковского надзора 

Банковская  система состоит из множества  подсистем, которые по-разному взаимодействуют  с экономическими и социальными  системами.

Субъектами  банковского регулирования и  банковского надзора являются кредитные  организации и банковские группы.

Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».

Банковская  группа - не являющееся юридическим лицом объединение кредитных организаций, в котором одна (головная) кредитная организация оказывает прямо или косвенно (через третье лицо) существенное влияние  на решения, принимаемые органами управления другой (других) кредитной организации (кредитных организаций).

Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Под оперативной  деятельностью кредитных организаций  понимается систематическое осуществление  ими операций и сделок, имеющих  предпринимательский характер¹ :

- банковских  операций;

- сделок, перечисленных  в ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»;

- сделок с  ценными бумагами, осуществление  которых не требует получения  специальной лицензии в соответствии  с федеральными законами;

- сделок, совершаемых  кредитными организациями в рамках  профессиональной деятельности  на рынке ценных бумаг.

Как уже говорилось, целями Банка России являются: поддержание  покупательной способности рубля, укрепление и развитие банковской системы, и обеспечение бесперебойного и эффективного функционирования системы расчетов.

Следующий уровень  целей  предопределен целями Банка России - надзор за состоянием банковской системы как таковой. Это означает, что Банк России обязан управлять системными рисками в банковской системе.

Для того чтобы  управлять системными рисками, Банк России осуществляет банковское регулирование и банковский надзор.

Банковское  регулирование означает, что Банк России устанавливает финансовые нормативы для банков, а банковский надзор означает, что Банк России надзирает за конкретными банками и инспектирует их банковскую деятельность. Поэтому цели инспектирования Банка России подчинены целям банковского надзора, а цели банковского надзора подчинены целям банковского регулирования.

         Идя дальше,можно предположить,что цели банковского регулирования должны быть подчинены, целям системного банковского надзора. Еще выше - цель системного надзора подчинена целям Банка России.

Если мы, образно  говоря, поднимемся еще выше и выйдем за пределы

____________________

¹См. Постатейный комментарий к федеральному закону от 10 июля 2002г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Росии)»/ Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин,Дело,2003.

сугубо банковского  права, то окажется, что цели Банка  России подчинены целям гражданского общества. Однако в этом случае мы должны анализировать соответствующие статьи Конституции Российской Федерации, в том числе и те из них, которыми определяются цели денежно-кредитной политики Банка России.

Естественно, что  каждый из уровней древа целей определяет сферу ответственности тех или иных руководителей, которые оценивают регулирование и надзор. Высшие менеджеры Банка России должны соизмерять свои действия и принимаемые решения, соответственно, с теми целями, которые определяются Конституцией Российской Федерации, и увязывать с ними направленность всей деятельности Банка России ¹.

Общая цель инспектирования  состоит в том, чтобы Банк России получил информацию о реальном положении  кредитной организации.

Эта общая цель включает две конкретные цели. Во-первых, в процессе инспектирования следует выяснить состояние кредитной организации и ее перспективы и, во-вторых, нужно собрать и проанализировать информацию, которая позволяет сделать вывод о том, какое влияние она оказывает на другие кредитные организации.

Таким образом, в соответствии с ч.2 ст.56 Закона №86-ФЗ «главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации

и защита интересов  вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».

            Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные настоящим Федеральным законом, осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Структура Комитета банковского надзора утверждается Советом директоров. Руководитель   Комитета  банковского   надзора

_____________________

¹ См. Братко А.Г. Банковское право в России (вопросы теории и практики).  2007.

назначается Председателем  Банка России из числа членов Совета директоров (ст. 56 Закона №86-ФЗ).

Таким образом, в системе Банка России можно выделить две группы подразделений: а) регулятивные; б) надзорные.

К регулятивным относятся такие, например, департаменты и соответствующие им управления, как департамент эмиссионно-кассовых операций, департамент регулирования денежного обращения, департамент лицензирования; юридический департамент, административный департамент, департамент бухгалтерского учета и отчетности, департамент ценных бумаг; департамент валютного регулирования и валютного контроля; департамент информатизации, различного рода расчетно-кассовые центры и некоторые другие подразделения ¹.

Надзорный блок составляют два департамента и соответствующие  им управления, отделы в территориальных учреждениях Банка России: департамент банковского надзора и подразделения инспектирования кредитных организаций.

Между регулятивными  и надзорными блоками нет абсолютных разделений. Они не самостоятельны в принятии окончательных решений  и не изолированы между собой.

Например, департамент  лицензирования, осуществляя государственную  проверку кредитной организации, одновременно обязан

проверить достоверность  тех фактов, которые отражены в  представленных учредителями документах. Так, выдавая генеральную лицензию, подразделение лицензирования может прибегнуть не только к проверке документов, представленных руководителями кредитной организации, но и направить соответствующий запрос в подразделение банковского надзора или в подразделение инспектирования кредитных организаций, с тем, чтобы была проведена соответствующая проверка.

Заключение

Как показывает практика, в настоящее  время Центральным банком в основном применяется так называемый последующий  надзор. Безусловно, проверка и оценка деятельности кредитных организаций за прошедшие отчетные периоды необходима, поскольку позволяет установить динамику развития кредитной организации, определить возможные негативные тенденции в ее деятельности, установить факты нарушения требований законодательства и нормативных актов Банка России и др.

Выводы по результатам проведенной проверки, анализа отчетности и т.п. актуальны по состоянию на некую отчетную дату прошедшего времени, и полученные показатели финансового состояния конкретного банка характеризуют его прошлую деятельность и не могут отражать финансовое состояние на текущий момент.

Вместе  с тем думается, что в условиях финансового кризиса необходимо сочетание последующего надзора  и, условно говоря, превентивного  надзора, то есть надзора, который позволил бы адекватно оценивать банковские риски, перспективы деятельности кредитной организации и ее финансовое состояние на некую отчетную дату в будущем.

Однако необходимо отметить, что в этом направлении Банком России уже предприняты определенные шаги. Так, в связи с наделением Банка России правом заключать с кредитными организациями соглашения, в соответствии с которыми Центральный банк Российской Федерации обязуется компенсировать таким кредитным организациям часть убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями ¹, а также Банком России были разработаны Указания о порядке представления кредитными организациями информации и документов уполномоченным представителям Банка России и о порядке

____________________

¹ По сделкам, совершенным со дня вступления в силу Федерального закона от 13.10.08 г. N 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» и до 31 декабря 2009 г. включительно, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций (ст. 3 названного Закона) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 42.