Местное самоуправление. 26

2

                                                                     ПЛАН

Введение                                                                                                                                                         

1. Особенности организации местного самоуправления…………………….4                            

2.  Территориальная организация местного самоуправления………………12                           

3. Экономические основы местного самоуправления………………………17                                

4.  Правовые основы местного самоуправления…………………………….23                                        

           Заключение…………………………………………………………………….27                            Список литературы……………………………………………………………28                                                                                            

         ВВЕДЕНИЕ

Важнейшей задачей нынешнего этапа развития российской государственности является претворение в жизнь конституционных принципов формирования и развития местного самоуправления, становление новой системы взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти.

Местное самоуправление на протяжении вот уже нескольких лет подвергается пристальному вниманию со стороны многочисленных исследований, что связано с принятием в 1993 году новой Конституции РФ и необходимостью формирования нового уровня законодательства – регионального.

Развитие местной, муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления — необходимое условие обретения Россией качеств правового демократического государства.

Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию. Местное самоуправление можно рассматривать  и в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства, и в качестве одной из демократических основ системы управления Российской федерацией (ст. 3.12, гл. 8 Конституции РФ).

Местное самоуправление — глубоко демократический институт российской государственности. Конституция РФ 1993 г. выделяет отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и несут ответственность перед населением и представляют собой не только сферу самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти.

В Послании Президента Федеральному Собранию в 2004 году прозвучало следующее: местное самоуправление — не только сфера самоорганизации населения, но и специфический уровень власти. Данная характеристика означает, что деятельность местного самоуправления и его органов имеет властный характер, т. е. сопряжено с применением в необходимых случаях принуждения, акты его органов обязательны для исполнения. Государственно-властная деятельность и осуществление местного самоуправления — это функционирование не антиподов, а родственных институтов.

Чтобы данная система работала чётко и слаженно, большое значение имеет правильный, отвечающий современному уровню страны, набор принципов построения и функционирования системы местной власти. Вот почему избранная тема исследования является чрезвычайно актуальной в современный период, как в теоретическом, так и в практическом отношении.

1.    Особенности организации местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и государственных интересов.

Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл.8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления. В ст. 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:

1)                            владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

2)                            формирование, утверждение и использование местного бюджета;

3)                            установление местных налогов и сборов;

4)                            осуществление охраны общественного порядка.

Наряду с термином «полномочия» в отечественном законодательстве употребляется категория «компетенция». Понятие «компетенция» произошло от лат. сompetio – «добиваюсь, соответствую, подхожу»- совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления).[1]

Компетенция – это содержание и объем властных правомочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе.[2]

Ведущим принципом определения полномочий в системе местного самоуправления определён многоуровневый подход. При этом Федеральным Законом «О местном самоуправлении» 2003 года определены сферы:

      исключительной компетенции органов местного самоуправления (перечень собственных полномочий органов местного самоуправления указывается в ст.17 указанного Закона);

      совместной компетенции с другими органами местной и государственной власти;

      делегированные полномочия (отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств – ст.132 Конституции РФ, гл.4 Закона «О местном самоуправлении» 2003года).

В свою очередь собственные полномочия органов местного самоуправления условно можно разделить на 2 блока:[3]

1) полномочия по решению вопросов организации органов местного самоуправления (формирования указанных органов, территориальной организации и др.);

2) полномочия по решению вопросов местного значения.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, подразделяют на:

1)                           полномочия общего характера (определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления);

2)                           полномочия конкретного характера (всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления).[4]

Вопрос о полномочиях органов местного самоуправления чрезвычайно важен, требует глубокого теоретического и практического изучения и эффективного законодательного регулирования.

Полномочия местного самоуправления можно определить как закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления в конкретных сферах жизнедеятельности на территории муниципальных образований.[5]

Первым составным элементом компетенции органов местного самоуправления являются предметы его ведения. Следует отметить, что термин «предметы ведения» законодательно закрепляется в настоящее время лишь для органов государственной власти. В отношении органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст.130) применена другая конструкция. Сферы общественных отношений, в которых органы местного самоуправления имеют властные полномочия, определяются как «вопросы местного значения».

Предметы ведения более стабильный элемент в понятии компетенции администрации. Речь идёт, прежде всего, о различных сторонах (областях) местной жизни, вопросах местного значения, а также об отдельных вопросах государственного значения, переданных органам местного самоуправления в силу ст. 132 Конституции Российской Федерации. В Законе о местном самоуправлении 2003г. определено, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Это поможет исправить ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Вторым элементом являются властные полномочия — главное содержание компетенции органов местного самоуправления, элемент более динамичный в этом понятии. Реализуя их органы местного самоуправления управляют территорией округа в соответствии с программами, определёнными представительным органом или сходом граждан. Таким образом, полномочия — главное юридическое средство, с помощью которого администрация выполняет функции органа местного самоуправления; пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений.

Наличие у органов местного самоуправления полномочий на совершение определённого вида местных действий и есть самый существенный признак их юридической компетенции в данных общественных отношениях.

Содержание понятия о полномочиях органов местного самоуправления не исчерпывается такими компонентами, как предметы ведения и властные полномочия. Требует характеристики ещё один элемент компетенции — это обязанности органов местного самоуправления.

Большинство прав органов местного самоуправления как и органов государства, в отличие от прав граждан, является одновременно и их обязанностями. Осуществление органом своих полномочий является его обязанностью перед местным сообществом, а в отдельных случаях — перед органами государственной власти.

Иногда полномочия органов рассматриваются как единство прав и обязанностей. Понимание права как обязанности по сути дела означает, что одно и то же действие органа по отношению к одним субъектам выступает в качестве права, по отношению к другим субъектам (местному сообществу) в качестве обязанности.

Вопрос о полномочиях органов системы местного самоуправления является одним из самых важных и, в то же время, самых трудноразрешимых вопросов.

«Полномочия главы местной администрации закреплены как его собственная компетенция и, следовательно, обозначена его личная ответственность за её осуществление, за принятие соответствующих постановлений».[6]

Организационные основы местного самоуправления – это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.[7]

На организационную структуру влияют многие факторы, в том числе: кадры, их квалификация и компетентность, стиль управленческой деятельности и техническое оснащение, объём циркулирующей информации, организация труда и психологический климат, характер взаимосвязей между подразделениями местной администрации. Однако главным структурообразующим фактором являются функции органа. Структура должна быть максимально приближена к тем функциям и полномочиям, которые возложены на местную администрацию. Сопоставление же предметов ведения и исполнительного аппарата, закреплённых в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» с его структурой свидетельствуют о том, что ряд важных сфер деятельности многих местных администраций не обеспечен соответствующей организационной структурой. И, прежде всего, следует отметить отрасли, связанные с обслуживанием населения: медицинским, торговым, бытовым, транспортным.

Кроме штатного исполнительного аппарата при главе местной администрации могут создаваться совещательные общественные органы (коллегии, Советы). Коллегия создаётся в целях всестороннего предварительного обсуждения наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию местной администрации. Состав и порядок деятельности коллегии закрепляется в регламенте местной администрации.

Для координации территориального, производственного и общественного самоуправления при главе местной администрации целесообразно создавать: Совет директоров, Совет предпринимателей, Совет руководителей и координаторов политических партий, общественных движений и иных объединений граждан (Общественная палата).

Существенным недостатком существующих структур местных администраций, является чрезмерное дробление подотчётных им органов. Они, по сути дела, повторяют структуру центральных ведомств, только в минимальном варианте. А это порождает ведомственную обособленность, затрудняет комплексное развитие отраслей, ведёт к дублированию, лишним затратам сил и средств, приводит к нарушению единства целей и задач всего механизма управления.

Анализ ряда рассмотренных структур свидетельствует о том, что органы и другие структурные подразделения местной администрации имеют самые различные наименования (управления, отделы, департаменты, комитеты и т.д.), применяемые без каких-либо научно обоснованных критериев и вносящие путаницу и непонимание у большинства населения.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные монополии, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

Население решает вопросы местного значения через органы местного самоуправления. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации согласно ст. 34 Федерального закона является обязательным. Закон предусматривает возможность включения в структуру органов местного самоуправления также других органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет некоторые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их избрания (назначения). К ним относятся:

а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;

б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Федеральный закон о местном самоуправлении содержит положения, определяющие порядок решения вопроса об определении структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1)   структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2)   порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Говоря об обязательности решений, принятых на местных референдумах, необходимо указать на Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998г., в котором сказано, что народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность… Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах… Федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта РФ решений Конституции РФ и федеральному закону (п.5 ст.61[8] Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»)[9]

Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправления. В уставах муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства, законов субъектов Федерации определяются также такие организационные вопросы, как:

- порядок формирования, наименование, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

- регламентация муниципальной службы;

- виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, и др.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с Уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, перечень которых дан в главе 3 Федерального закона.

Анализ законодательства, закрепляющий правовой статус органов местного самоуправления, позволяет говорить о нём как о весьма своеобразном формировании, которому присущи признаки как негосударственной, так  и государственной организации. Как негосударственное формирование оно характеризуется тем, что, во-первых, не входит в систему органов государственного управления и, следовательно, во-вторых, не является органом государственного управления; в-третьих, не выступает в своей деятельности от имени государства; в-четвертых, выражает интересы местного населения. Тем не менее, орган местного самоуправления наделён соответствующим комплексом полномочий властно-распорядительного характера для решения вопросов, имеющих местное значение. Без наличия таких полномочий он был бы неспособен управлять подведомственной территорией, оказывать соответствующее влияние не только на муниципальные предприятия, учреждения, организации, но и иные, в том числе государственные и находящиеся в иной собственности, расположенные на его территории. Из большого комплекса его полномочий некоторые из них свойственны органам государственного управления.

Иллюстрацией такого необычного явления может служить право органа местного самоуправления осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель, принимать решения о наложении штрафов за ущерб, причинённый природной среде, налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершённые ими административные правонарушения.

Таким образом, органу местного самоуправления присущи признаки и негосударственной и государственной организации. Отсюда можно сделать также вывод о том, что  в местном самоуправлении два начала: государственное и общественное. Первое проявляется в деятельности местной администрации, местных представительных органов, второе — в деятельности органов территориального общественного самоуправления, а также функционировании различных форм непосредственной демократии[10].

Прежнее законодательство устанавливало положение, в соответствии с которым местная администрация подотчётна соответствующему представительному органу власти, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. При этом делалось существенное уточнение в пределах их компетенции.

2.Территориальная организация местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.[11] Местное самоуправление осуществляется в отграниченных территориальных единицах, которые называются муниципальными образованиями. Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его территориальных пределах.

В соответствие со ст.131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституционные положения о территориях муниципальных образований развиваются в действующем законодательстве. Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через свои территориальные органы.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 03 ноября 1997г. указывает, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, иных местных традиций.[12]

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.

Первая – приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:[13]

1)   принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2)   принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;

3)   принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Вторая, противоположная, тенденция – укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру

Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения.

Тенденцией начала 2000-х стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в указанный период общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тыс. В результате проведенной реформы территориальной организации местного самоуправления 2003г. сейчас в России около 24,4 тыс. муниципальных образований.

Новый Закон о местном самоуправлении 2003г. кардинально меняет территориальную организацию местного самоуправления. Во-первых, Закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается. Таким образом, вся территория Российской Федерации должна быть «покрыта» муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.

Во-вторых, в зависимости от территориальной организации Закон закрепляет  пять видов муниципальных образований: сельское, городское поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Законодатель дает возможность населению создавать муниципальные образования, отличающиеся друг от друга не только количественными характеристиками (площадью территории, численностью населения), но и качественными показателями (уровнем социально-экономического развития, финансовым потенциалом, наличием объектов государственной и муниципальной собственности).

В-третьих, Закон закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления. Нижнее звено - городские и сельские поселения, верхнее – муниципальные районы. Исходя из этого одним из главных признаков, отличающих поселение от района, является состав территории: территории поселений включают территории населенных пунктов, а муниципальные районы – территории поселений, являющихся муниципальными образованиями.

Законодательной новеллой является возможность создания городского округа, территория которого не входит в состав территории муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии социальной, транспортной, иной инфраструктуры.

Территориальная организация местного самоуправления основывается на определенных принципах. Принципы территориальной организации местного самоуправления – законодательно закрепленные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ.[14]

Рассмотрим данные принципы более подробно.

1.         Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

б) сочетание поселенческого и территориального принципов при формировании муниципальных образований.

в) двухуровневая территориальная организация местного самоуправления в границах муниципального района. Закон 2003 года прямо предусматривает обязательность двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в муниципальном районе, выделяя при этом вопросы не только местного значения межпоселенческого характера, но и вопросы межпоселенческого характера, относя их к компетенции муниципального района (ст.2). Возможность двухуровневой организации местного самоуправления в городах Закон не предусматривает.