Местное самоуправление. 18

Введение

На стыке тысячелетий назрела потребность в демократическом устройстве государства, децентрализации системы его управления. Становится очевидным, что любое государство, если оно намерено про­цветать, быть могучим и авторитетным, должно серьезно пересмотреть полномочия органов власти по уровням управления. Следует обеспе­чить такую эффективность и результативность их деятельности, которая позволяла бы людям при минимальных затратах ресурсов, сил и энер­гии самим добиваться наилучшего и наибольшего результата, по своему усмотрению в полной мере распоряжаться личной судьбой, самим и под свою ответственность решать местные в том числе и личные проблемы.

Особая роль в этом деле отводится местному самоуправлению, ко­торое, рационализируя распределение функций между различными уровнями власти, обеспечивает стабильность материальных и финан­совых условий развития территорий, самостоятельное формирование местных бюджетов, статей их доходов, выравнивание стартовых пози­ций территориальных образований с различной степенью их естествен­ной обеспеченности. Это не только местная или национальная потреб­ность, а прежде всего проявление общемировых тенденций, которые не могут обойти и Республику Беларусь, остаться в стороне стоящих перед ней проблем.

Местное самоуправление и идея общественной значимости этого явления своими корнями уходят в далекую историю. Они претерпели значительную эволюцию, отличаются исключительным разнообразием своего проявления. Традиции их уходят во времена Киевской Руси, эпо­хи магдебургского права, земского самоуправления XIX в., Советов де­путатов в XX ст.

Практика развития форм самоуправления на протяжении многих столетий подтвердила их востребованность и поддержку со стороны об­щества, вызвала широкий размах.

В нынешних условиях значительно возрастает потребность в том, чтобы разобраться в природе этого явления, его «генетических корнях», выработать четкие ориентиры и механизм развития в будущем, чтобы оно, имея мощные общественные корни и традиции, явилось предпо­сылкой и одним из весомых существенных элементов в системе граж­данского общества, управления всеми сферами жизни и деятельности государства.

Проблема местного самоуправления весьма сложная, недостаточно изученная, во многом новая, теоретически слабо разработанная, неоднозначно воспринимаемая в обществе и среди руководителей.

АКТУАЛЬНОСТЬ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ПРОБЛЕМЫ

Наличие эффективной демократии на местном уровне, предусмат­ривающей право гражданина прямо участвовать в управлении общест­венными делами, является одной из основ демократического общества. Успешное функционирование такого общества, его политическая ста­бильность во многом зависят от характера и содержания взаимодей­ствия центральных органов управления и органов местного самоуправ­ления, насколько эффективно и с какой результативностью обеспечива­ется переход от централизованных методов руководства к методам правового, организационно-методического и финансового воздействия на решение местных задач.

В нынешних условиях эта проблема приобретает особую значи­мость, ибо сегодня, как никогда ранее, необходимы единство, координа­ция действий, мобилизация усилий центральных и местных органов в проведении экономических, социальных реформ, в укреплении правопо­рядка, обеспечении единства и целостности государства.

С каждым днем подтверждается вывод, что в государственном устройстве страны и политической системе общества роль органов местного самоуправления становится не меньшей, а в некоторых случа­ях даже большей, чем роль центральных органов власти. Эта законо­мерность вытекает из исторического опыта, пройденного человеческим обществом, начиная от родовой стадии и кончая нынешними, преиму­щественно президентско-парламентско-республиканскими формами правления, восполняемыми нередко формами прямого народовластия. На всех стадиях человеческого бытия совершенно очевиден процесс развития начал самодеятельности в сочетании с началами авторитета и традиции.

Человечество, идущее в своем развитии к постиндустриальному обществу, ныне находится на пороге масштабного местного самоуправ­ления при контролирующей и направляющей роли демократического правового государства. Республика Беларусь в этой цепи должна стать полноправным и объективно признанным звеном. Для этого она имеет широкие возможности и необходимые условия.

Страна вплотную подошла к тому состоянию, когда можно посте­пенно, по мере готовности переносить центр тяжести и ответственности за решение значительно большего, чем в настоящее время, круга госу­дарственных и местных проблем во всех административно-территори­альных и территориальных единицах на местные органы власти и само­управления. Это в перспективе даст возможность Президенту, цент­ральным органам государственного управления разгрузить себя от текущих, мелких вопросов, сосредоточить внимание на стратегических направлениях развития государства, его экономики, социальной сферы, политики, на назревших вопросах решения международных проблем, создании строго упорядоченной системы работы с кадрами, в том числе и местных органов. Благодаря этому появятся новые, дополнительные возможности для обеспечения государственного контроля за выполне­нием на местах решений Президента, законов и других нормативных правовых актов.

Процесс совершенствования местного самоуправления сложный и непростой, вторгающийся в сферу замены внешнего руководства, пра­вительственной опеки самодеятельностью как личного так и обществен­ного характера. Сам по себе этот процесс довольно консервативный и может затянуться на многие годы, если им целенаправленно не управ­лять, не влиять на него средствами государственного регулирования.

Государство, безусловно, должно помочь становлению местного са­моуправления. При этом нужны не только отдельные меры, а глубоко про­работанная стратегия его государственной поддержки, комплексный, сис­темный подход. Нужна четко определенная, демократически выверенная концепция, которая смогла бы дать основные ориентиры и определить меры укрепления социально-экономической, финансовой правовой ба­зы функционирования местных образований.

При этом, опираясь на исторический и ныне действующий опыт, от­правляясь от основных законов и принципов местного самоуправления, выработанных мировой и отечественной практикой, предстоит полнее учесть те перемены в общественном и политическом укладе, в которых воплощается этот процесс, а также конкретные факторы, которые прису­щи Республике Беларусь.

Проблема местного самоуправления сама по себе не новая. Она является предметом постоянных дискуссий на протяжении многих деся­тилетий. Замечено, что постановка этих вопросов приобретала особую значимость в критические или переломные периоды развития страны. Наиболее обострялась она во времена внедрения регионального хоз­расчета, накануне распада СССР, принятия Декларации о государствен­ном суверенитете Белорусской ССР, в момент пика экономического и политического кризиса, разработки и обсуждения проекта Конституции Республики Беларусь и внесения в нее изменений и дополнений, подго­товки к выборам Главы государства, состава Палаты представителей, местных Советов депутатов всех уровней.

Тем не менее, процесс совершенствования местного самоуправле­ния в период кризисных явлений, начиная с 90-х гг, был практически вытес­нен из числа приоритетных направлений деятельности государства. Отчас­ти это произошло по объективным причинам. Развитие рыночных отноше­ний и серьезные провалы в экономике потребовали централизации власти, концентрации внимания и усилий государственных органов на разработке правовых основ и механизмов реализации бюджетно-налоговой, кредитно-денежной, структурной, внешнеэкономической, инвестиционной полити­ки и некоторых других не менее важных направлений деятельности госуда­рства. К тому же в практике возобладали частноимущественные, инди­видуалистические настроения, которые в основе своей противоречат коллективистским, самоуправленческим тенденциям и в целом идее эф­фективно действующего государства.

Немаловажную роль сыграло и то, что местные органы в основном оказались неспособными противостоять тем новациям дикого рынка, ко­торые на первых порах поставили страну на грань серьезных экономи­ческих катаклизмов. Потребовалась жесткая концентрация усилий госу­дарства, прежде всего центральных органов, для остановки, а порой для поворота вспять процессов обвального разгосударствления и неуправ­ляемой приватизации, варварского разбазаривания государственной собственности.

Слабость и незрелость институтов местного самоуправления, отсут­ствие связей, необходимых для объединения их в целостную систему эффективного государства, идея которого неоднократно поднималась Президентом Республики Беларусь в его посланиях белорусскому Парламенту, сложившаяся в стране ситуация поставили местные органы перед необходимостью самостоятельно решать местные проблемы, породили такую ситуацию, когда отношения между центром и регионами начали носить односторонний характер, проявляющийся в форме экономического и политического давления сверху вниз по вертикали власти. В результате влияние местных органов на подчиненных территориях начало снижаться, стало малоэффективным. А это в свою очередь создало предпосылки для отчуждения их от населения как объекта управления, вынудило всю систему местного самоуправления работать по логике собственного самосохранения.

Сегодня становится очевидным, что формирование новой активной политики в области местного самоуправления, реализация ее осно­вополагающих принципов выдвигается в разряд очень важного условия обеспечения в будущем устойчивого развития страны. Эти вопросы в последнее время стали активнее подниматься различными обществен­ными объединениями, будироваться законодателями. Они неоднократно ставились перед Главой государства, получили его принципиальную поддержку.

Стало очевидным, что государство сегодня и впредь не может быть незаинтересованным в развитом институте местного самоуправления. В силу своей природы местное самоуправление начинает все более вы­полнять роль связующего звена между гражданами и государственными органами, выступать эффективным инструментом местной политики. Посредством укрепления местного самоуправления обеспечиваются реальные условия и соответствующий механизм взаимодействия государства с обществом.

В Республике Беларусь начался долгий и непростой процесс по­всеместного утверждения местного самоуправления как одного из важ­нейших институтов и составляющих элементов гражданского общества, эффективной формы политической самоорганизации локальных сообществ.

Расширяются права и повышается самостоятельность местных территорий. И это процесс объективный, направленный на создание та­кого механизма регулирования всех сфер жизни общества и государ­ства, который позволил бы обеспечить лучшую управляемость страной, повысить роль и ответственность местных органов в реализации не только узковедомственных, но и общегосударственных задач.

Однако местные органы еще не всегда юридически корректно и по­литически взвешенно используют предоставляемую им самостоятель­ность. С их стороны проявляется правовой нигилизм, несоблюдение за­конов. Нередко в одностороннем порядке принимаются решения, кото­рые не согласуются с интересами государства. Это чаще всего проявляется в сфере приватизации, а также в трактовке проблемы ком­мунальной собственности. Нередки случаи, когда незаконными, антиконституционными мерами пытаются преодолеть экономические трудности в том или ином районе, что наносит вред общегосударствен­ным интересам.

Совершенствование деятельности местного самоуправления — это процесс, направленный на укрепление местных органов власти, создание и развитие такой системы народовластия, которая позволила бы на демократической основе, самим населением непосредственно или избран­ными им органами наиболее эффективно и целенаправленно решать на­зревшие вопросы местного значения. Проведение реформ в этой облас­ти потребует основательной подготовки, которая может быть осуществлена только при условии формирования сильной госуда­рственной региональной политики, соответствующей принципам граж­данского общества и правового государства, общепринятым междуна­родным правовым нормам, закрепляющей единую систему целей, при­оритетных направлений, задач и принципов развития народовластия и механизмов его реализации, направленной на создание условий для устойчивого развития местных сообществ.

В условиях Беларуси местное самоуправление выступает в роли эффективного механизма хозяйствования. Судьба современных эконо­мических реформ в решающей степени зависит от эффективности их поддержки местными органами и населением, какую долю тяжести на их осуществление они возложат на свои плечи.

Местные органы при этом выступают не только катализатором раз­вития, но и играют роль сдерживающего фактора в ситуациях, когда ре­формы идут вразрез с интересами народа и государства. Пример то­му — приватизация. В начале 90-х гг. местные органы активно выступали против ее обвального проведения. Жизнь подтвердила пра­вильность их позиции, которая с 1994 г. стала активно поддерживаться Главой государства. Государственная, коммунальная собственность ны­не прочно закрепила за собой статус экономической основы развития местных территорий.

Значимость местного самоуправления и практический к нему ин­терес состоят в том, что на этом уровне, во-первых, лучше сохраняет­ся экологический и генетический потенциал нации; во-вторых, целе­направленнее и в наиболее рациональных объемах приобретаются и накапливаются доступные материальные и культурные ценности; в-третьих, обеспечивается конкретное сотрудничество и успешное подтягивание условий жизни всех регионов к условиям жизни регио­нов-лидеров; в-четвертых, в результате комплексного решения эконо­мических и социальных проблем с учетом потребности территории ослабляется транспортная, коммунальная, торгово-бытовая зависи­мость от других регионов. В итоге, разгружая государство от мелких функций, обеспечивает его суверенитет, единство и целостность, спо­собствует повышению ответственности местных органов за решение не только местных, но и общегосударственных задач.

Данная закономерность обязательна не только для Беларуси. Опыт стран с переходной экономикой показывает, что в период, когда региональная политика была исключена из числа приоритетных направ­лений деятельности государства, реформы местного самоуправления носили стихийный, хаотичный характер и не приносили ожидаемого по­зитивного результата. Отсутствие необходимого механизма, ответст­венности соответствующих органов за решение местных и общегосу­дарственных проблем привело в ряде мест к неуправляемости делами государства, хаосу и разобщенности в обществе.

Понятие «местное самоуправление», его существенные свойства (несмотря на то что в разговорах на эту тему недостатка нет) до сих пор лишь изредка появляется в средствах массовой информации. Но при этом преобладают в основном противоположные точки зрения: нет самоуправ­ления — есть самоуправление. Не всегда четко дается его определение, сужается сам объект рассмотрения. Все это растворяет проблему, не дает твердой основы для ее разработки, затрудняет поиски опоры, которая дол­жна быть построена не на противоположных полюсах, а там, где идет жизнь, произрастают, созревают и получают прописку важнейшие процес­сы функционирования общества и государства.

Практически вопрос о местном самоуправлении, составляющих его элементах и процессах чаще всего дебатируется и преподносится лю­дям на уровне обыденного сознания, на эмоциональной волне, на суж­дениях, что все то, что мы имеем в этой области, заслуживает лишь того, чтобы его устранить и на его месте построить новое, пока что еще неиз­вестно что. Низвержение в этом вопросе, как и в решении некоторых иных проблем, опережает созидание.

Бытует мнение, что постановка вопроса о местном самоуправле­нии несвоевременна: необходимо подождать полной экономической стабильности, самоуправление может быть допущено только в условиях сильного государства. Это достаточно серьезно влияет на определение его роли в модели белорусской государственности, толкает органы власти на принятие теоретически невыдержанных и практически необоснованных решений. Торможение развития местного самоуправ­ления — это в итоге торможение развития белорусской государствен­ности в целом.

Нередки суждения и склонность рассматривать местное самоуп­равление в качестве понятия отторгаемого от органов исполнительной власти, а его субъект сводить лишь к органам общественного территори­ального самоуправления. При этом последние выставляются как прямая противоположность местным исполнительным и распорядительным органам, а их функции и назначение сводятся к ограничению сферы го­сударственного влияния и регулирования на всех без исключения уровнях управления.

Причиной этому видятся два обстоятельства: 1) наличие в действу­ющем законе Республики Беларусь двух понятий — управление и само­управление; 2) влияние российского законодательства, где прямо про­декларировано, что местное самоуправление не входит в систему госу­дарственной власти на местах (хотя, если анализировать специальные российские законы, а также реальную практику, то система местного са­моуправления включает там и местные исполнительные органы). Ре­формирование в этой сфере прежде всего видится в перераспределе­нии полномочий. А это центральный вопрос любого политического процесса.

Несмотря на свою внешнюю и содержательную привлекатель­ность, идея местного самоуправления встречает определенное тормо­жение со стороны значительной "части руководителей государственных и хозяйственных органов. Некоторые из них не видят своих роли и места в этом процессе. В то же время чисто интуитивно усматривают покуше­ние на свое положение и статус. Не всякий готов поделиться полномочи­ями, видя в этом ущемление личных интересов, а нередко и потерю основы для сохранения своей должности.

В подходах к местному самоуправлению много надуманного, преврат­ных оценок, ссылок на авторитеты (даже государств) без учета конкретных условий. Так, чаще всего упрекают в несоответствии нашей системы мест­ного самоуправления требованиям Европейской Хартии местного самоуп­равления. Однако здесь имеется серьезное заблуждение.

Конечно, нынешнюю систему местного самоуправления необходи­мо менять, полнее учитывая принципы, изложенные в Европейской Хар­тии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге Советом Европы, и Всемирной декларации о местном самоуправлении, принятой два месяца спустя на 27 Конгрессе Международной ассоциа­ции властей в Рио-де-Жанейро.

Применительно к условиям Беларуси местное самоуправление с полным основанием можно признать своеобразным двигателем процес­са государственного строительства и управления, составляющим эле­ментом белорусской государственности. Реформирование в этой сфе­ре, вероятно, первый и необходимый шаг к реформе государственности.

СОДЕРЖАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление — это право, реальная возможность, гарантируемые Конституцией и законами Республики Беларусь фор­мы реализации власти народа непосредственно или посредством местных представительных или исполнительных органов, террито­риальных органов общественного самоуправления, иных территори­альных общностей, их фактическая способность под свою отве­тственность самостоятельно решать все вопросы местного значе­ния, исходя из интересов местного населения и особенностей территорий. Это определение вытекает из опыта и практики местного самоуправления (мировой и отечественной), а также Европейской Хар­тии местного самоуправления и соответствует им.

Местное самоуправление — это в то же время комплексное и много­образное явление, включающее в себя духовно-политический, юридичес­кий, социальный м экономический аспекты, та основа, на которую опира­ется стабильная демократия в государстве. В теории и практике оно рас­сматривается не просто как наличие отдельных органов власти, сформированных демократическим путем, но и как система представи­тельных и исполнительных органов, опирающихся на население, с их функциями и специфическими, присущими только им задачами и возмож­ностями их решения. Это система не вертикального соподчинения, а гори­зонтального взаимодействия в пределах определенных полномочий, сис­тема управления общественными делами, построенная на основе само­организации, самодеятельности и саморегулирования. Местные самоуправляемые общности сами образуют свои органы управления и самостоятельно создают социальные нормы.

Совокупность установленных в государстве норм, которые регули­руют на местном уровне существенные, коренные общественные отно­шения, составляет основу местного самоуправления. Большинство ис­следователей проблемы местного самоуправления делят эти нормы на группы: народовластные (осуществление власти населением); гуманистические (закрепляющие права и свободы человека); социальные (осу­ществляемые в процессе социальной политики); территориальные (за­крепляющие и регулирующие территориальную организацию местного самоуправления); организационные (закрепляющие и регулирующие ста­тус, компетенцию, формы и принципы деятельности); политические (за­крепляющие политическое и идеологическое многообразие в местных со­обществах); финансово-экономические (связанные с коммунальной собственностью, местными бюджетами и иными местными финансами).

Следующий организационный уровень местного самоуправления регулируют принципы, которые представляют его исходные положения, руководящие правила, идеи, порядок взаимодействия всех составляю­щих механизма народовластия. Принципы аккумулируют наиболее ха­рактерные черты, определяют природу, назначение, вектор развития и деятельности местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления обычно подразделяются на основные и частные. Основные — это те, которые воздействуют на все сферы местного самоуправления, определяют наиболее существенные его стороны их содержание и особенности, являются регулятором всей совокупности общественных отношений, исходными идеями, главной и решающей силой в обеспечении этого процесса. К основным принципам, обязательным для определения функций, предмета и содержания деятельности местного самоуправления, относятся:

• народовластие, участие граждан в управлении, коллегиальность, свободное обсуждение и решение вопросов;

• законность, социальная справедливость, гуманизм, защита прав и интересов граждан;

• признание за местным сообществом собственных полномочий;

• организационная самостоятельность органов самоуправления и четко определенная система их взаимодействия с государствен­ными органами, единство и целостность их действий в решении стоящих перед сообществом задач;

• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом;

• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного сообщества полномочиям его органов;

• государственная    гарантия    и    поддержка     местного самоуправления;

• ответственность органов местного самоуправления за закон­ность и обоснованность принимаемых решений и реализацию своих полномочий и обязанностей;

• гласность и учет общественного мнения, информирование насе­ления о принимаемых решениях и мерах по их реализации.

К этой же группе некоторые исследователи относят принципы: со­циальной свободы, социальной справедливости, демократизма, гума­низма, равноправия, единства юридических прав и обязанностей, закон­ности и другие.

Другая группа — частные принципы — связана со сферой дейст­вия отдельных институтов и компонентов местного самоуправления. К ним обычно относят вопросы, связанные с обеспечением кадровой службы и статусом служащих в местном самоуправлении, межбюджетными отношениями, единой методологией в организации внутренней жизни местных образований, выравнивания их доходов, повышения заинтересованности в конечных результатах деятельности, в увеличении местных бюджетов и т. д.

Являясь важным элементом гражданского общества, формой по­литической самоорганизации локальных сообществ, местное самоуп­равление, пользуясь относительной самостоятельностью от органов го­сударственной власти, способно осуществлять коллективные акции в интересах населения, проживающего на местных территориях. Оно име­ет соответствующую этому назначению природу, к важнейшим характе­ристикам которой относятся:

• местное самоуправление, имея отчетливо выраженную территори­альность, осуществляется только на территории, где реально про­живают люди;

• институты местного самоуправления сочетают в себе в различных вариантах коллективные и индивидуальные виды подготовки, при­нятия и осуществления решений, формы непосредственной и представительной демократии;

• органы местного самоуправления получают полномочия на основе выборов, делегирования этих полномочий населением  или государственными органами власти, вышестоящими органами самоуправления;

• местное самоуправление занимается преимущественно вопроса­ми местного значения. В то же время ему по согласованию могут быть делегированы и общегосударственные вопросы, решение ко­торых осуществляется под контролем государственных органов;

• местное самоуправление как реальная общность людей признает­ся правом, имеет свой гражданско-правовой статус;

• местное самоуправление обладает экономической самостоятель­ностью в рамках, предусмотренных Конституцией и законами Рес­публики Беларусь.

Местное самоуправление является самостоятельной властью, для которой характерен ряд специфических признаков. Оно строится на не­сколько отличных от государственной власти принципах. В та же время обеспечение функций органов местного самоуправления отдельно от госу­дарственных органов не говорит с их полной независимости, а сви­детельствует лишь о структурно-функциональной обособленности, о раз­граничении компетенции центральной и местной властей.

Мы в данном случае имеем дело с местными территориями, кото­рые являются государственно-правовыми составными частями Респуб­лики Беларусь, непосредственно включенными в сферу государственного управления.

Конечно, между центральной властью и местными органа­ми самоуправления есть различия. Первая есть власть суверенная, спо­собная сама себя формировать. Местная власть действует в соответст­вии с законами государства, в порядке и пределах, решений и указаний центральной власти.

Местным органам самоуправления предоставляется государствен­ная территория, за которую они несут ответственность перед государ­ством. Государство на правах хозяина определяет пределы самостоя­тельности местных образований, контролирует их деятельность, при необходимости устанавливает определенные правила, стандарты, начиная от конституционных норм и кончая зарегистрированными устав­ными нормами местного органа самоуправления.

Органы местного самоуправления, выполняя единые с органами государственной власти задачи, тем самым укрепляют основы народов­ластия.

Органы местного самоуправления в основном решают стоящие пе­ред нами задачи одинаковыми или схожими с государственными органа­ми формами и методами. Их деятельности присущи такие характерные для государственных органов черты, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на соответствующей тер­ритории. Они интегрированы в единый государственный механизм управления страной, наделены властно-распорядительными полномо­чиями, при определенных условиях выполняют управленческие функции.

Отношения между этими органами отличаются своей исключи­тельной переплетенностью. На местах имеются органы государствен­ной власти, которые осуществляют контроль за решениями органов местного самоуправления, а в системе местного самоуправления дей­ствуют органы местного управления, находящиеся в подчинении Прави­тельства. Все органы самоуправления, обладая самостоятельностью, взаимодействуют с государственными органами, выполняют задачи как местного, так и общегосударственного значения.

В местных образованиях непосредственно живут граждане, через них воплощаются в жизнь законы государства. Граждане, проживающие на соответствующей территории, участвуют в управлении местными де­лами в соответствии с законодательством Республики Беларусь, в том числе избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в случае и порядке, предусмотренных законами. Не до­пускаются какие-либо ограничения прав граждан на участие в местном самоуправлении, кроме случаев, предусмотренных Конституцией, зако­нами Республики Беларусь и актами Президента Республики Беларусь.