Местное самоуправление. 14

Теоретическая часть 

1. Понятие и правовая регламентация  организационных  основ местного самоуправления

    Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать  задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

    Понятие “организационные основы местного самоуправления”  характеризует:

    а) структуру органов местного самоуправления;

    б) порядок, формы и принципы их деятельности;

    в) организацию муниципальной службы.

    Организационные основы местного самоуправления как  институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов  местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

    Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено  эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

    Население самостоятельно определяет организационную  структуру местного самоуправления своего муниципального образования: органов  местного самоуправления и других организационных форм осуществления местного самоуправления. Решая эти вопросы, население основывается на конституционных положениях о местном самоуправлении, положениях федеральных законов и законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

    Конституция РФ и Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», гарантируя населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, не дают однозначного ответа на вопрос, что следует понимать под этой структурой.

    Структура органов местного самоуправления, о  которой говорится в ст. 131 Конституции РФ, включает в себя перечень конкретных органов местного самоуправления, создаваемых в муниципальном образовании. Так, помимо выборного представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании могут быть и другие выборные органы, выборные должностные лица местного самоуправления. С учетом предметов ведения, отнесенных к местному самоуправлению, муниципальные образования решают вопрос о конкретном перечне иных органов местного самоуправления, в том числе и об образовании органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления.

    В соответствии с прежним Законом  РСФСР о местном самоуправлении органом управления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, являлась местная администрация, деятельностью которой руководил глава местной администрации. Он осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне.

    Конституция РФ, признавая право населения  самостоятельно определять структуру  органов местного самоуправления (ст. 131), признает необходимым наличие выборных органов местного самоуправления (ст. 130), гарантируя гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32).

    Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», основываясь на конституционных положениях, устанавливает: наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (ст. 1, 14). К выборным органам он относит, прежде всего, представительный орган местного самоуправления (ст. 15), не исключая при этом возможность муниципального образования иметь и другие выборные органы (в ст. 18 говорится не только о депутатах, но и о членах выборного органа, выборных должностных лицах местного самоуправления).

    Вместе с тем Закон допускает, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

    Таким образом, организационная структура  местного самоуправления муниципального образования должна обязательно  включать выборный орган (представительный орган местного самоуправления)¹.

    Конституция РФ предусматривает необходимость  использования населением муниципального образования таких организационных форм осуществления местного самоуправления, как муниципальные выборы, местный референдум, а также других форм прямого волеизъявления, к которым Закон относит:

    а) собрание (сход) граждан;

    б) народную правотворческую инициативу;

    в) обращения граждан в органы местного самоуправления;

    г) территориальное общественное самоуправление.

    Наряду  с предусмотренными Законом формами  участия населения в осуществлении  местного самоуправления возможно использование гражданами и иных форм, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации.

    Все эти конституционные и законодательные  положения, касающиеся организационных  форм осуществления местного самоуправления, должны учитываться населением при определении организационной структуры местного самоуправления своего муниципального образования.

    Согласно  ст. 18 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации определяются:

    а) наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

    б) порядок формирования органов местного самоуправления;

    в) их компетенция;

    г) срок полномочий;

    д) подотчетность;

    е) вопросы их организации и деятельности.

    В соответствии с конституционным  положением о самостоятельном определении  населением структуры органов местного самоуправления этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так  и через избираемые им органы.

    Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» связывает по существу решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования. Согласно ст. 8 Закона в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данное положение не исключает возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти отражение в уставе муниципального образования, принимаемого уже представительным органом местного самоуправления, который, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

    В уставе муниципального образования, принимаемом  представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, находят разрешение также вопросы  организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием  на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, другие вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

2. Организационно-правовой статус депутата представительного органа муниципального образования

    В Федеральном законе говорится, что депутат — это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значение.

    Депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Срок его полномочий устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

    Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее десяти человек, — один депутат².

    Депутат представительного органа муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

    Осуществляющие  свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе:

• заниматься предпринимательской деятельностью;
• состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
• заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
• входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органон иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

    Гарантии  прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

    Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий, кроме случаев, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом³.

    Полномочия  депутата прекращаются досрочно в случае:

• смерти;
• отставки по собственному желанию;
• признания судом недееспособным или ограниченно дееспобным;
• признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
• прекращения  гражданства  РФ,  прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии, с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• отзыва избирателями;
• досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
• призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
• в иных случаях, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г.
 

3. Муниципальная служба

1. Понятие муниципальной службы и ее правовое регулирование

    Статьей 2 Федерального закона «О муниципальной  службе в Российской Федерации»⁴ муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы.

    Основными отличительными особенностями муниципальной  службы от других видов деятельности являются:

    1) муниципальная служба осуществляется  в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным  законом от 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структуру органов местного самоуправления составляют:

    - представительный орган муниципального образования;

    - глава муниципального образования;

    - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

    - контрольный орган муниципального образования;

    - иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

    Муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру органов местного самоуправления, соответственно лица, осуществляющие свою профессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят на муниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими;

    2) муниципальная служба осуществляется  в аппарате избирательной комиссии  муниципального образования, которая  не входит в структуру органов  местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований;

    3) муниципальная служба осуществляется  на должностях муниципальной  службы. Структура муниципальных  должностей органов местного  самоуправления представлена двумя видами: выборные должности и должности муниципальной службы. К выборным муниципальным должностям Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены:

    а) депутаты - члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

    б) должностные лица местного самоуправления - выборные лица, наделенные исполнительно-распорядительными  полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) организации деятельности органа местного самоуправления;

    в) выборные должностные лица местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

    г) члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные  лица органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных  выборах.

    Лица, осуществляющие деятельность на выборных должностях, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими.

    В органах местного самоуправления могут  быть предусмотрены должности для  технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Лица, которые не замещают муниципальные должности муниципальной службы, а исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. На данных лиц не распространяются квалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальных должностей муниципальной службы, установленные Законом, а также права, обязанности, ограничения и запреты, то есть те элементы, которые сопровождают статус муниципального служащего;

    4) муниципальная служба функционирует  в сфере публичной власти и  является публично-властной деятельностью.  Публичность муниципальной службы - это важнейшая составная часть  публичного права, выражающая  право народа как суверена демократического государства на профессиональное ведение дел от лица всего народа. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения жизнедеятельности муниципального образования;

    5) муниципальная служба является  социальным институтом и отличается социальным характером функционирования. Социальные цели муниципальной службы обусловлены характером задач муниципального образования, связанных с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности;

    6) муниципальная служба является  правовым институтом. Правовой характер  функционирования муниципальной  службы проявляется в двух  аспектах. С одной стороны, муниципальные служащие призваны осуществлять свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления. Муниципальная служба является субъектом контроля соблюдения законодательства на территории соответствующего муниципального образования. С другой стороны, муниципальная служба является особым видом управленческой деятельности, которая имеет жесткий правовой режим регламентации. А к муниципальным служащим предъявляются особые требования, составляющие правовой статус, который регламентируется нормативными правовыми актами и тем самым отличает муниципальных служащих от других.  

3.2. Муниципальная должность, муниципальный служащий,

    Муниципальная должность - должность, предусмотренная  уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

    В ч.1 статьи 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»⁵ дано определение понятия муниципального служащего, из которого следуют такие признаки, в совокупности характеризующие физическое лицо в качестве муниципального служащего, как:

    - муниципальным служащим является  гражданин. С учетом нормы ч.1 ст.1 Закона речь идет о гражданах  России, а также о гражданах  иностранных государств - участников  международных договоров РФ, в  соответствии с которыми иностранные  граждане имеют право находиться на муниципальной службе;

    - гражданин исполняет обязанности  по должности муниципальной службы  в порядке, определенном муниципальными  правовыми актами в соответствии  с федеральными законами и  законами субъекта РФ;

    - за исполнение обязанностей по должности муниципальной службы гражданину выплачивается денежное содержание за счет средств местного бюджета.

    В силу прямого указания в ч.2 ст.1 Закона не являются муниципальными служащими  депутаты, члены выборных органов  местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (лица, замещающие муниципальные должности).

    Следует отметить, что определение понятия муниципального служащего дано в ч.1 статьи 10 Закона по аналогии с положениями статьи 13 Закона «О государственной гражданской службе», раскрывающей понятие государственного гражданского служащего: государственный гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению государственной гражданской службы; государственный гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

    Как говорилось выше, замещение должностей муниципальной службы на основе трудового  договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих, является принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Норма о том, что поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы по аналогии с положением ст.13 Закона «О государственной гражданской службе» закреплена в ч.8 ст.16 Закона.

3.3 Прохождение муниципальной  службы

    Под условиями поступления на муниципальную  службу следует понимать определенные юридические требования, которые  предъявляются к личности, претендующей на замещение муниципальной должности муниципальной службы. Предъявляемые требования к претендентам на замещение должностей муниципальной службы условно можно разделить на три основные группы:

    - формальные (определенный перечень  документов, который представляет  гражданин при поступлении на муниципальную службу: заявление, трудовая книжка и другие).

    - социальные (ограничения и запреты,  связанные с прохождением муниципальной  службы: признание недееспособным  или ограниченно дееспособным  решением суда, вступившим в законную  силу; наличие заболеваний препятствующих поступлению на муниципальную службу и другие).

    - профессионально-квалификационные (требования  к уровню профессионального образования,  стажу муниципальной службы и  опыту работы по специальности;  требования к профессиональным  знаниям, качествам и навыкам, необходимым для замещения конкретной должности муниципальной службы).

    В отличии о ранее действовавших  норм, установленных Федеральным  законом от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», в соответствии с которыми муниципальным служащим может быть только гражданин РФ, статья 1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» значительно расширяет категорию граждан, которые имеют доступ на муниципальную службу.

    На  муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является равным для всех граждан, независимо от основания приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

    На  муниципальную службу также вправе поступать граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство. В  соответствии со ст.62 Конституции РФ, гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Статья 1 Закона не содержит каких-либо ограничений при поступлении на муниципальную службу для граждан, имеющих двойное гражданство. Однако данное ограничение содержится в п.6 ч.1 ст.13 Закона. На муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство только в том случае, если гражданство приобретается у иностранного государства, являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе.