Местные налоги: их роль в формировании местных бюджетов

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Бюджетную сферу в финансовой системе  государства наиболее точно позволяют  определить цели и задачи бюджетной  политики.

 

Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом именно в ходе бюджетного процесса, она предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования денежных средств, управления финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов.

 

Успех финансовых преобразований в  стране зависит от создания оптимального механизма обеспечения действительного, а не просто регламентированного  правом сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы. Существующая система межбюджетных отношений в Российской Федерации несовершенна, что находит выражение в сохраняющейся индивидуальности при определении финансовой помощи регионам, отсутствии целевой направленности финансовой поддержки субъектов Федерации, ограниченности сферы формализованного распределения финансовой помощи, недостаточной «прозрачности» методики расчета трансфертов, отсутствие стимулов для региональных и местных властей укреплять собственную налоговую базу и обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов. Неотработанность отношений, неадекватность доходных полномочий расходным в цепочке «РФ – субъекты Федерации» проецируется и на уровне «региональные бюджеты – местные бюджеты».

 

Муниципальное право является комплексной  отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления.

 

Финансовая основа местного самоуправления непосредственно связана с экономической  основой и является ее составной  частью. Финансовая и экономическая основы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных отношений близких по сущности и назначению. И экономическая и финансовая основы местного самоуправления обеспечивают его хозяйственную самостоятельность служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности», оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Финансово-экономические отношения, складывающиеся в местном самоуправлении являются, по сути своей, отражением финансово-экономических отношений в целом в стране. В то же время состояние финансово-экономического положения страны оказывает непосредственное влияние на состояние финансовой и экономической основ местного самоуправления. При слабых экономической и финансовой основах большинства субъектов местного самоуправления, связанных, в основном с падением производственной сферы, в тяжелом положении пребывает вся финансово-экономическая система государства.

 

Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность отношений, складывающихся по поводу местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д.

 

Однако эти трудности понемногу  преодолеваются, создается самостоятельная  нормативно-правовая база местного самоуправления. Формируется и укрепляется новая  комплексная отрасль права – муниципальное право России.

 

В настоящей работе исследуется  механизм разработки, утверждения и  исполнения местного бюджета, анализируется  его доходная часть – как финансовая база деятельности муниципального образования.

 

1. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА И ПРОБЛЕМЫ ЕГО ИСПОЛНЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

 

 

1.1. Бюджетная система и бюджетное  устройство Российской Федерации

 

 

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет – имеющий  силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Новый бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций. Как правило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяются и особенности финансовой системы.

 

Кардинальные изменения в экономике  России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90х гг., вызвали  серьезную трансформацию бюджетного механизма. Появление новых форм собственности, и, следовательно, новых  субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. Другим важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовал переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве. Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношения и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.

 

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

 

-   первый уровень – федеральный  бюджет Российской Федерации  и бюджеты государственных внебюджетных  фондов;

 

-   второй уровень – бюджеты  субъектов РФ (89 бюджетов – 21 республиканский  бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

 

-   третий уровень – местные  бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

 

  Отсюда видно, бюджетное  устройство РФ определяется ее  государственным федеративным устройством  – в унитарных государствах  бюджетная система имеет два  уровня – государственный бюджет  и местный бюджет. Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории.

 

  Консолидированный бюджет субъекта  РФ составляют бюджет самого  субъекта и свод бюджетов находящихся  на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ – это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1 Бюджетная система Российской Федерации

 

Государственный бюджет – крупный  денежный фонд, который использует правительство для финансирования своей деятельности. За счет государственного бюджета содержатся армия, милиция, значительная часть здравоохранения, с его помощью государство оказывает воздействие на экономические процессы.

 

В силу своего особого положения  бюджет взаимодействует с другими  звеньями финансовой системы, оказывая им при необходимости «помощь». Она производится, как правило, путем передачи денежных средств из центрального государственного фонда муниципальным финансовым фондам, фондам государственных предприятий и специальным правительственным фондам.

 

Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязанных и взаимодополняющих  частей: доходной и расходной. Доходная часть показывает, откуда поступают  денежные средства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов. Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулируемые государством средства.

 

В каждой стране структура бюджета  имеет свои особенности. Она определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач, решаемых государством на данном этапе развития, ролью государства в экономике, состоянием международных отношений и рядом других факторов.

 

Источниками государственного бюджета  являются:

 

- Прямые и косвенные налоги. В доходах государства они составляют от 80 до 90%. Самыми крупными из них являются – подоходный налог, налог на прибыль корпораций и налог на добавленную стоимость.

 

-   Государственные займы.  Осуществляются они с помощью  выпуска и реализации государственных  ценных бумаг (облигаций и казначейских векселей). Их доля в бюджете составляет от 10 до 20%;

 

-  Эмиссия (выпуск) бумажных и  кредитных денег. К этому источнику  правительства прибегают в том  случае, если располагаемыми доходам  нельзя обеспечить финансирование  производимых расходов, т.е. в условиях превышения расходов над доходами.

 

Налоговые доходы

 

- налог на прибыль предприятий  и организаций; 

 

- специальный налог с предприятий,  учреждений, организаций;

 

- налог на добавленную стоимость;

 

- акцизы;

 

- лицензионный сбор за право производства, розлива и хранение

 

алкогольной продукции

 

- платежи за пользование природными  ресурсами;

 

- ввозные таможенные пошлины;

 

- подоходный налог с физических  лиц;

 

- другие налоги, сборы и пошлины.

 

 

Неналоговые доходы

 

- доходы от имущества, находящегося в федеральной

 

собственности

 

- доходы, поступающие от внешнеэкономической  деятельности;

 

- другие неналоговые доходы.

 

 

Доходы целевых бюджетных фондов

 

Структура доходов бюджета определяется не только на стадии его формирования, также она зависит от фактического поступления доходов – налогов.

 

Расходы бюджета могут классифицироваться по разным признакам. Один из важнейших  – финансирование выполняемых государством функций: экономической, социальной, оборонной  и др.

 

Из федерального бюджета Российской Федерации финансируются следующие виды обязательных расходов:

 

- содержание органов государственной  власти РФ;

 

- осуществление экономической  деятельности РФ;

 

- оборона и обеспечение безопасности, оборонное производство;

 

- обустройство государственной границы;

 

- финансирование фундаментальной  науки;

 

- образование государственных  материальных и финансовых резервов;

 

- регулирование финансового потенциала  субъектов РФ;

 

- погашение и обслуживание государственного  долга РФ;

 

- другие расходы, предусматриваемые  в бюджете на соответствующий  год. 

 

Расходы бюджета подразделяются на собственно расходы и на предоставление ссуд. Ссуды в свою очередь могут  быть: внутренние (ссуды бюджетам нижестоящего уровня и предприятиям отдельных отраслей) и внешние (государственные кредиты).

 

Структура расходов бюджета

 

- Государственное управление.

 

- Международная деятельность;

 

- Национальная оборона.

 

- Правоохранительная деятельность  и обеспечение безопасности государства.

 

- Федеральная судебная система.

 

- Фундаментальные исследования  и содействие научно-техническому  прогрессу.

 

- Промышленность, энергетика, строительство.

 

- Сельское хозяйство и рыболовство.

 

- Охрана окружающей среды и  природных ресурсов.

 

- Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика.

 

- Развитие рыночной инфраструктуры.

 

- Предупреждение и ликвидация  чрезвычайных ситуаций и последствий 

 

 стихийных бедствий.

 

- Образование.

 

- Культура и искусство.

 

- Средства массовой информации.

 

- Здравоохранение и физическая  куль

 

- Обслуживание государственного  долга.

 

- Пополнение государственных запасов  и резервов.

 

- Мобилизационная подготовка экономики.

 

- Прочие расходы.

 

- Расходы целевых бюджетных  фондов.

 

Структура расходов государственного бюджета оказывает регулирующее воздействие на размеры спроса и капиталовложений, а также на отраслевую и региональную структуру экономики, на национальную конкурентоспособность на мировых рынках.

 

Каждое правительство в своей  деятельности стремится к тому, чтобы  доходная часть бюджета равнялась расходной.

 

Если доходная часть бюджета  меньше расходной - это называется бюджетным  дефицитом.

 

Его возникновение обуславливается  многими причинами, среди которых  можно выделить следующие: спад общественного  производства, завышение расходы  на реализации принятых социальных программ, возросшие затраты на оборону, рост теневого сектора экономики. Наличие этих причин приводит к уменьшению налоговой базы. В первом случае происходит сокращение производства, уменьшается получаемая прибыль, и, следовательно, уменьшается поступления в бюджет. В результате план поступления в бюджет не выполняется. Во втором случае предприятия вообще перестают платить налоги. Ведь теневая экономика отличается от обычной («легальной») лишь тем, что фирмы и предприятия, действующие в ней, нигде не регистрируются и, следовательно, никаких налогов не платят. Государственные органы их не видят, они находятся в «тени» отсюда и название «теневая экономика».

 

Сам по себе дефицит бюджета не может быть чем-то чрезвычайно негативным для развития экономики и динамики жизненного уровня населения. Даже самые экономически развитые страны, как правило, постоянно имеют дефицитный бюджет (от 10 до 30 %). Все зависит от причин его возникновения и направлений расходов государственных денежных средств. Если финансовые средства, составляющие превышение расходов над доходами, направляются на развитие экономики, используются для финансирования приоритетных отраслей, т.е. используются эффективно, то в будущем рост производства и прибыли в них с лихвой возместят произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет. Если же правительство не имеет четкой программы экономического развития, а превышение расходов над доходами допускает с целью латания «финансовых дыр», субсидирования нерентабельного производства, то бюджетный дефицит неизбежно приведет к росту отрицательных моментов в развитии экономики, главными из которых является усилие инфляционных процессов.

 

 

Для покрытия дефицита бюджета правительства, как правило, прибегают к кредитам Центрального банка, а так же государственным займам.

 

Последние годы Федеральный бюджет принимается с профицитом, т.е. с  превышением доходов над расходами. В структуре доходов Федерального бюджета наибольший удельный вес  занимают налоговые доходы – 93,4%.

 

 

1.2. Местные бюджеты. Утверждение  и исполнение местных бюджетов

 

 

Бюджетный кодекс РФ определяет местный  бюджет как форму образования  и расходования денежных средств  предназначенных для обеспечения  задач и функций, отнесенных к  предметам ведения местного самоуправления. Понятие местного бюджета нуждается в некоторых уточнениях.

 

Местный бюджет рассматривается в  качестве одного из признаков самоуправляющейся  территории, которая при условии  наделения ее другими установленными законодательством признаками получает статус муниципального образования. К муниципальным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением органы МСУ осуществляют самостоятельно. В местных бюджетах могут быть предусмотрены – в качестве составной части – сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

 

Термины "муниципальный" и "местный", а также словосочетания с этими  терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

 

На уровне штатов земель областей, городов, районов действуют местные  органы власти. Их деятельность финансируется  за счет местных денежных фондов местных  финансов. Как правило, они не являются составной частью государственного бюджета, относительно самостоятельны.

 

Несмотря на вторичную роль местных  финансов в обществе (после государственного бюджета), их доля в финансовых системах всех государств составляет от 30 до 60%.

 

В современных условиях во всех странах  наблюдается тенденция опережающего роста местных финансов по сравнению с финансами центральных правительств, что свидетельствует о возрастающей роли местных органов власти, как в экономических, так и в политических процессах общества.

 

Составными частями местных финансов являются: местные бюджеты, местные фонды специального назначения и финансы муниципальных предприятий.

 

Местный бюджет имеет такую же структуру, как и государственный. Он включает доходы и расходы местных органов  власти, действует на территории административных единиц, органы которых его принимали. Доходная часть местного бюджета формируется за счет налоговых поступлений, части прибыли предприятий, являющих собственностью местных органов власти, субсидий и дотаций из центрального бюджета и муниципальных займов. Местные налоги, как правило, подразделяются на несколько групп. Первую группу во всех странах составляют налоги, которые используются исключительно для формирования местного бюджета: налог на землю, налоги на автомобили, на потребление газа и электричества, и ряд других. А вторая группа отражает специфику налоговой системы страны. В одной стране они используется для формирования доходной части бюджета, в другой – нет.

 

Особую группу налогов, поступающих  в местный бюджет, составляют налоги на занятие торговлей и на выдачу лицензий.

 

Местные органы власти, распоряжаясь принадлежащей им собственностью, получают дополнительные средства в бюджет. Во всех странах они отдают землю  в аренду, иногда ее продают, предоставляют  населению возможность пользоваться за определенную плату муниципальными бассейнами, дорогами. В доходную часть бюджета поступают также штрафы, судебные пошлины, различные сборы (на уборку улиц, содержание кладбищ). Значительный процент в бюджете составляет плата за коммунальные услуги и за проезд в городском транспорте

 

В доходы муниципального бюджета зачисляются  муниципальные налоги, сборы и  штрафы, отчисления от федеральных  налогов и налогов Удмуртской Республики в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами Удмуртской Республики и закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законодательством и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

 

Средства от указанных источников зачисляются непосредственно в  муниципальный бюджет. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются  средствами муниципального бюджета.

 

Основой доходной части любого местного бюджета всегда являются собственные  доходы:

 

а) местные налоги и сборы; другие местные доходы;

 

б) часть федеральных и региональных налогов, закрепленных за местными бюджетами  в фиксированных долях на постоянной основе.

 

Сумма превышения доходов над расходами  муниципального бюджета по результатам  отчетного года не подлежит изъятию  органами государственной власти Российской Федерации и Удмуртской Республики. Органы государственной власти не вмешиваются в формирование, утверждение и исполнение муниципального бюджета, за исключением случаев целевого финансирования через муниципальный бюджет планов и программ, реализуемых на территории муниципального образования.

 

Расходование дотируемых средств  подконтрольно органам государственной власти.

 

Как правило, доходная часть местных  бюджетов недостаточна для финансирования деятельности связана не только с  выполнением местных задач, но и  участием в выполнении общегосударственных  программ, правительство из государственного бюджета выделяет им финансовую помощь виде субсидий или субвенций. И субсидия, и субвенция – это государственная дотация местному бюджету. Их различие заключается в том, что субсидия – это дотация общего назначения (местные органы власти имеют право использовать ее по своему усмотрению, а субвенция – это дотация специального назначения, ее можно использовать только для финансирования строго определенного вида деятельности (например, строительства моста, здания, школы). Доля субсидий в доходах местных бюджетов составляет от 20 до 40%.

 

 

Так как наиболее важными направлениями  бюджетной политики являются сбор бюджетных  доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом  и государственным долгом, то и  эффективность всей бюджетной  политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей так же может выступать одним из критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

 

Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные  и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие  органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

 

Бюджетный процесс - это регламентированная законодательством деятельность, по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а так же по контролю за их исполнением.

 

Участниками бюджетного процесса являются представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

 

Что касается исполнительных органов  местного самоуправления, то в бюджетном процессе они могут быть представлены местной администрацией, являющейся органом общей компетенции, финансовым отделом или управлением, муниципальным казначейством, отраслевыми муниципальными службами, муниципальной налоговой инспекцией.

 

Наличие таких органов вполне реально  только для крупных муниципальных  образований на уровне района или  города значения субъекта Российской Федерации. Все эти органы вступают в отношения при подготовке проекта  бюджета на очередной год. Эти  отношения можно разделить на несколько групп.

 

Первую группу составляют отношения, возникающие между представительным и исполнительным органами местного самоуправления общей компетенции.

 

Вторую группу составляют отношения, возникающие между представительным органом местного самоуправления общей компетенции и финансовым органом этого исполнительного органа. То есть между администрацией района или города и ее финансовым управлением или отделом.

 

Третью группу составляют отношения, складывающиеся между финансовым органом и отраслевыми подразделениями при согласовании показателей для составления проекта местного бюджета.

 

Четвертую группу составляют отношения, складывающиеся между муниципальным  казначейством, обслуживающим местный  бюджет, и представительными, а также  исполнительными органами местного самоуправления общей компетенции (администрацией).

 

Пятую группу составляют отношения  представительного органа местного самоуправления одного уровня с представительными  органами других уровней местного самоуправления. Например, при составлении бюджета района возникает необходимость согласования показателей районного бюджета с сельскими муниципальными органами.

 

Шестую группу составляют отношения  представительных органов местного самоуправления с органами государственной  власти субъектов Российской Федерации. Это связано с субсидиями, субвенциями, дотациями, поступающими в местные бюджеты от субъектов Российской Федерации, а так же с необходимостью представления органами местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ показателей местного бюджета для составления консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

 

Седьмую группу составляют отношения  представительного органа местного самоуправления, складывающиеся с получателями бюджетных средств, при осуществлении контрольных проверок, проводимых комитетами и комиссиями представительного органа на предмет правильности расходования бюджетных средств.

 

Данные группы отношений вытекают из Бюджетного кодекса Российской Федерации, а так же из нормативных актов, принимаемых на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

 

Таким образом, бюджетный процесс  представляет собой нечто иное, как  совокупность отношений между определенными  группами участников. Отношения эти  регулируются нормами права, содержащимися  в Федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и нормативных актах органов местного самоуправления.

 

Исходя из этого, понятие бюджетного процесса можно определить следующим  образом.

 

Бюджетный процесс на уровне местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами процессуального права отношений, складывающихся между органами местного самоуправления и другими участниками бюджетного процесса по поводу составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета.

 

Данное определение понятия  бюджетного процесса отражает реальное положение вещей. Бюджетный процесс  это целая система отношений  с широким кругом участников. Бюджетный  процесс на уровне местного самоуправления строится в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а также на основании нормативных актов, принимаемых самими органами местного самоуправления.

 

В соответствии со ст.9 Бюджетного кодекса  РФ принятие нормативных правовых актов  об установлении порядка составления  и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления вправе разрабатывать и утверждать положения о бюджетном процессе.

 

Изучение нормативных актов  органов местного самоуправления свидетельствует, что такие документы приняты  и действуют в ряде муниципальных  образований.

 

Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

 

- составление проектов бюджетов

 

-  рассмотрение и утверждение  бюджетов

 

-  исполнение бюджетов

 

-  исполнение отчетов об исполнении  бюджетов и их утверждение

 

  Основные задачи бюджетного  процесса:

 

-   выявление материальных  и финансовых резервов государства;