Место муниципального права в системе права России

                                            Введение

Понятие муниципального права и его особенности как комплексной отрасли права. В Российской Федерации власть осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Причем, если два первых уровня – это уровни осуществления государственной власти, то на местном уровне осуществляется публичная власть, по своей природе не являющаяся государственной. Муниципальное право, будучи самостоятельной отраслью права, регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти на местном уровне. Предметом муниципального права являются общественные отношения, связанные с территориальной организацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной власти как специфического уровня власти.

Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие: в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли, в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированием и исполнением местного бюджета и иной деятельности, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, включая вопросы организации муниципальной службы; - в процессе реализации органами местного самоуправления от- дельных государственных полномочий и в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации. Эти общественные отношения имеют определенную специфику: 1) они имеют локально территориальный характер (ст. 131 Конституции РФ); осуществляются в пределах города, поселка, станицы, района, округа;

2) В этих отношениях участвуют особые субъекты: муниципальное образование, население, сход граждан, органы местного самоуправления, граждане, депутаты представительных органов местного самоуправления в соответствии со своим статусом, органы территориально общественного самоуправления, объединения муниципальных образований, в государственные органы.

3) это комплексные отношения: местное  самоуправление реализует функции  во всех сферах жизни местного  сообщества: экономической, бюджетной, социально-культурной и др. Но  все эти отношения – это отношения местного уровня. Круг этих вопросов определяется федеральными законами и закрепляется в уставах муниципальных образований. Именно комплексный характер этих отношений и определяет комплексный характер муниципального права. Поскольку муниципальное право регулирует отношения, складывающиеся и в публичной и в частной сфере, постольку оно использует синтез методов правового регулирования. Так как местное само- управление является формой реализации власти, следовательно, в процессе осуществления власти складываются отношения субординации, то используется императивный метод правового регулирования. 

Место муниципального права в системе права России.

Местное самоуправление – это многоплановая сфера общественных отношений, регулируемая многими отраслями права: конституционным правом, административным правом, гражданским правом, финансовым правом и др. Однако среди этих отношений можно выделить от- ношения, регулируемые нормами именно муниципального права: территориальные и организационные основы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, муниципальная служба, территориальное общественное самоуправление и др. Большинство норм и институтов муниципального права являются нормами и институтами других отраслей права. Нормы гражданского, административного, налогового, бюджетного и других отраслей права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, являются одновременно нормами и институтами муниципального права. Одна- ко, муниципальные нормы, не меняя режима других отраслей, требу- ют учета особенностей субъектов муниципально-правовых отношений, например, особенностей правового положения муниципального образования как субъекта гражданско-правовых отношений. В то же время, муниципальное право включает в себя специфические право- вые институты, не свойственные другим отраслям права, например, институт муниципальной службы, институт главы муниципального образования, институт территориального общественного самоуправления.

Поэтому муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование, включающее в себя нор- мы и институты других отраслей права и как обособленная по предмету правового регулирования часть российского права. Как меж комплексное образование, муниципальное право – это совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований и других субъектов местного самоуправления, обеспечивающих согласованное, не- противоречивое воздействие норм разных отраслей на отношения местного самоуправления. Как обособленная часть российского права, муниципальное право – это совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правовое регулирование территориальной и организационной основы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления.

В соответствие с частью 2 статьи 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В части 1 статьи 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает

самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредованно через систему органов местного самоуправления. Во-вторых. Местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В час- ти 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде- рации» 1 определялось, что местное самоуправление в Российской Феде- рации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В-третьих. Местное самоуправление — форма народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти .

В частях 1, 2 статьи 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местно- го самоуправления.

В части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 записано, что местное самоуправление

1 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 97-ФЗ 

(в ред. от 21 июля 2005 г.)

 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // развитие. М., 1996. С. 12).

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 15 февраля 2006 г.)

В Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В-четвертых. Местное самоуправление - одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляющих одни и те же лица .

1 . Данный аспект самоуправления воплощается в таких его социальных (не правовых) характеристиках, как самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль

2 . В-пятых. Местное самоуправление - одна из основ конституционно- го строя, основополагающий принцип  организации власти, который наряду  с принципом разделения власти (деление власти по горизонта- ли) определяет систему управления (деление власти по вертикали)

3 . В статье 12 Конституции РФ  указывается, что в Российской  Федерации признается и гарантируется  местное самоуправление; местное  само- управление в пределах своих  полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, о местном самоуправлении говорится в статьях 3,12 Конституции РФ, которые в соответствии с частью 1 статьи 16 Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации. Наиболее значительным представляется последний аспект.

Местное самоуправление во всех развитых странах признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демократического института, который не может быть ликвидирован. Например, в части 2 статьи 28 Конституции ФРГ говорится о том, что общинам должно быть предоставлено право решать местные вопросы в рамках за- кона под их собственную ответственность. Объединения общин в рамках их законной сферы деятельности также имеют право на самоуправление в соответствии с законом.

Иными словами, самоуправление как форма организации принципиально неприкосновенно.

В США действует принцип самоуправления (home rule), который означает управление местными делами без вмешательства со стороны законодательного или иных органов штатов в деятельность муниципальных органов. Аналогичная норма появилась и в Конституции РФ. В соответствии со стать- ей 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Судья Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарь отмечает, что сущность местного самоуправления обусловливает его трех аспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации и в этом качестве - одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма (сегмент) народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности. Этим обусловлены богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении

2 . Русский ученый Л. А. Велихов3 отмечал, что «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные при- знаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти»: 1. Различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.

2. Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению.

3. Самостоятельные источники средств.

4. Территориально-ограниченный выборный  принцип. Далее Л. А. Велиховым выделялись основные «выгоды и преимущества» местного самоуправления:

1.2 Основные признаки  и сущность муниципальной власти  в Российской федерации.

Понятие «муниципальная власть» в российской правовой науке возникло сравнительно недавно. С введением в законодательство и Конституцию Российской федерации 1993 г.  понятие  «местное самоуправление» и закрепление его статуса в системе властных отношений в научной литературе постепенно сформировалось понятие «публичная власть и муниципальная власть».

Анализируя законодательные акты, исследования ученных, мы выделили шесть признаков, характеризующих муниципальную власть, показывающих ее сущность, отличия от государственной власти.

Первый признак: Муниципальная власть, как и государственная характеризуется легитимностью, то есть ее функционирование основано на Конституции Российской федерации, законодательных и иных  нормативных актах(федеральных, субъектов федерации, муниципальных  местных).

Согласно федеральному закону от 6.03.2003 г. №131- ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», федеральные органы государственной власти в области местного самоуправления в Российской федерации, федеральные органы  государственной власти в области местного самоуправления осуществляют следующие полномочия;  определяют  общие принципы организации местного самоуправления в Российской федерации, осуществляют  правовое регулирование  по предметам внедрения полномочий РФ  по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных и региональных  органов государственной власти и их должностных лиц в области местного самоуправления,

устанавливают права, обязанности и ответственность граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении  отдельных делегированных  государственных полномочий.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской федерации в области местного самоуправления в соответствующих субъектах РФ в случаях и порядке, установленных  федеральным законом №131-ФЗ;прав обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов федерации и должностных лиц  местного самоуправления  по предметам ведения РФ и субъектов РФ; прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления  при осуществлении отдельных полномочий, делегированных законами субъектов РФ.

2) Признаком муниципальной власти  вступает ее обособленный аппарат, закрепленный законодательно, в рамках которого выделяют органы и должностные лица местного самоуправления, реализующие муниципально- властные  полномочия. Во всех муниципальных образованиях в обязательном порядке сформированы представительный и исполнительно- распорядительный (местная администрация) органы местного самоуправления, а так же глава муниципального образования.

4)Признаком муниципальной власти можно назвать ее самостоятельность и обособленность в пределах установленных полномочий.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя российского государства. Наряду с государственной властью местное самоуправление является единой власти народа Российской федерации.

Следует учитывать и то, что факт закрепления Конституции  Российской федерации негосударственной природы местного самоуправления приводит к  тому, что возникает своего рода путаница в сфере понимания сущности местного самоуправления. Как следствие, появляются разные тракератовки  этой сущности: одни стремятся понимать нормы Конституции Российской

Федерации буквально, и делить государственную власть и местное самоуправление «по горизонтали» - на две равноправные ветви власти. Другие наблюдают местное самоуправление как самостоятельную публичную власть, но сужают сферу действия этой самостоятельности, ограничивая ее вопросами местного значения. В то же время сторонники государственной природы местного самоуправления считают, что ст. 12 Конституции Российской Федерации нельзя воспринимать как проявление самостоятельности и независимости органов местного самоуправления от государственной власти, что два приведенных уровня публичной власти выстроены «по вертикали» и местное самоуправление производно от государственного управления. Некоторые авторы отмечают, что в доктрине продолжают получать поддержку идеи о местном самоуправлении как структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте местного самоуправления и т.д. Можно согласиться с мнением И.И. Овчинникова, которому представляется, что осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью . Представляется верным утверждать, что отделение муниципальной власти от государственной носит весьма условный характер, местное самоуправление находится в том же правовом пространстве, что и государственное управление, и, в любом случае, связано с государственной властью едиными законами, территорией, населением.

5) Признаком муниципальной власти является ограничение ее юрисдикции определенными территориальными пределами- границами муниципального образования.

Местное самоуправление реализуется в границах муниципальных образований, что указывает на предметный территориальный характер муниципальной деятельности.

Наличие территории местного самоуправления является обязательной составляющей статуса муниципального образования. Территория муниципального образования подразумевает наличие границ, в пределах которых будет осуществляться местное самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации, территориями, на которых осуществляется местное самоуправление, являются городские и сельские поселения, а также иные территории. Местное самоуправление на данных территориях должно осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций.

6)К основным признакам муниципальной власти относится ее всеобщность, которая предполагает распространение муниципально-властных полномочий в рамках установленной компетенции на всех субъектов, находящихся на территории муниципального образования.

Такими субъектами являются все физические, юридические лица, а также публично-властные субъекты (органы государственной власти, иные органы местного самоуправления), находящиеся на территории муниципального образования и вступающие в правоотношения, регулируемые нормами муниципального права. Безусловно, в данном случае это происходит в тех сферах муниципальных правоотношений, которые составляют компетенцию аппарата муниципальной власти.

1.3 Источники муниципального права

Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.

Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

1)  федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.;

2)  федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации. На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления. Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует

отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Глава 2 Основы местного самоуправления Алтайского края

Статья 1. Алтайский край – субъект Российской Федерации

Алтайский край является составной частью (субъектом) Российской Федерации.

Правовой статус Алтайского края определяется Конституцией Российской Федерации и настоящим Уставом (Основным Законом) Алтайского края.

Статья 2. Устав (Основной Закон) Алтайского края

1. Устав (Основной Закон) Алтайского края обладает высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам, принимаемым в Алтайском крае, имеет прямое действие и применяется на всей территории Алтайского края.

2. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Алтайском крае, не могут противоречить Уставу (Основному Закону) Алтайского края. В случае противоречия Уставу (Основному Закону) Алтайского края законов и иных правовых актов, принимаемых в Алтайском крае, действует Устав (Основной Закон) Алтайского края.

3. Исключен. - Закон Алтайского края от 05.10.2000 №55-ЗС.

Статья 3. Основные характеристики правового статуса Алтайского края как субъекта Российской Федерации

Правовой статус Алтайского края как субъекта Российской Федерации определяется наличием:

1) Устава (Основного Закона) Алтайского  края, принятие которого, внесение  в него изменений, признание его утратившим силу, не требуют утверждения федеральными органами государственной власти; (в ред. законов Алтайского края от 11.12.2002 №84-ЗС, от 15.04.2005 №23-ЗС)

2) конституционно-правовых гарантий  территориальной целостности Алтайского  края;

3) конституционно-правовых гарантий осуществления прав, свобод и обязанностей человека и гражданина Российской Федерации с учетом традиций и особенностей проживания жителей Алтайского края;

4) самостоятельности Алтайского  края в экономической и финансово-бюджетной  сферах в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации;

5) самостоятельно устанавливаемой  в соответствии с основами  конституционного строя Российской  Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, системы органов государственной власти Алтайского края;

6) сферы собственного правового  регулирования, включая принятие  законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

7) представительства Алтайского  края в федеральных органах  государственной власти;

8) возможности государственной  защиты прав и законных интересов  Алтайского края.

Статья 4. Территория Алтайского края

1. Территория Алтайского края  является неотъемлемой частью территории Российской Федерации.

2. В состав Алтайского края  входят: (в ред. закона Алтайского края от 11.12.2002 №84-ЗС)

города краевого значения: Алейск, Барнаул, Белокуриха, Бийск, Заринск, Камень-на-Оби, Новоалтайск, Рубцовск, Славгород, Яровое; (в ред. закона Алтайского края от 10.05.2011 №49-ЗС)

сельские районы: Алейский, Алтайский, Баевский, Бийский, Благовещенский, Бурлинский, Быстроистокский, Волчихинский, Егорьевский, Ельцовский, Завьяловский, Залесовский, Заринский, Змеиногорский, Зональный, Калманский, Каменский, Ключевский, Косихинский, Красногорский, Краснощековский, Крутихинский, Кулундинский, Курьинский, Кытмановский, Локтевский, Мамонтовский, Михайловский, Немецкий национальный, Новичихинский, Павловский, Панкрушихинский, Первомайский, Петропавловский, Поспелихинский, Ребрихинский, Родинский, Романовский, Рубцовский, Смоленский, Советский, Солонешенский, Солтонский, Суетский, Табунский, Тальменский, Тогульский, Топчихинский, Третьяковский, Троицкий, Тюменцевский, Угловский, Усть-Калманский, Усть-Пристанский, Хабарский, Целинный, Чарышский, Шелаболихинский, Шипуновский; (в ред. закона Алтайского края от 06.03.2014 №16-ЗС)

поселок Сибирский (закрытое административно-территориальное образование).

3. Административно-территориальное  устройство Алтайского края, порядок  его изменения, перечень административно-территориальных образований Алтайского края устанавливаются законом Алтайского края. (в ред. закона Алтайского края от 15.04.2005 №23-ЗС)

Статья 5. Изменение правового статуса, границ и наименования Алтайского края

1. Правовой статус Алтайского  края может быть изменен по  взаимному согласию Российской Федерации и Алтайского края в соответствии с федеральным конституционным законом.

2. Границы между Алтайским краем  и другими субъектами Российской  Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия с последующим утверждением этих изменений Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Переименование Алтайского края  осуществляется федеральным законом  по представлению Алтайского краевого Законодательного Собрания на основе мнения населения Алтайского края, выявленного посредством краевого народного опроса (плебисцита). (в ред. законов Алтайского края от 11.12.2002 №84-ЗС, от 30.11.2007 №126-ЗС).

2.1Основы экономики финансов Алтайского края

Статья 32. Экономическая основа

1. Экономическую основу Алтайского  края составляют: