Виды и структура административно-правовых норм

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В юридической литературе имеются различные определения понятия «административно-правовые нормы».

В то же время, несмотря на определенную разноаспектность понятий административно-правовой нормы, в них имеется общее: все они определяют административно-правовую норму как установленное государством правило поведения в целях регулирования общественных отношений в сфере государственного управления.

Поскольку административно-правовые нормы действуют в административно-публичной сфере, то первой их особенностью является сам предмет регулирования или специфика нормируемых общественных отношений, складывающихся в этой сфере.

Вторая особенность административно-правовых норм заключается в том, что они содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные в том числе и административным органам, так как именно ими регулируется деятельность органов и аппарата управления.

Третья особенность административно-правовых норм состоит в том, что большинство этих норм являются императивными, то есть определяют соответствующие правила поведения в административно-публичной сфере в виде категорических предписаний.

Четвертая особенность норм административного права сводится к тому, что их источником являются главным образом не законы, а подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) органами исполнительной власти и другими административными органами.

Рассмотрим по каким критериям классифицируются и на какие виды делятся административно-правовые нормы.

1 ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

Хотя классификация административно-правовых норм носит условный характер, она не может быть произвольной и должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе систематизируемого административно-правового материала. Классификация административно-правовых норм не является самоцелью, она выполняет познавательную функцию и служит практическим потребностям административного правоприменения.

Основным критерием классификации административно - правовых норм является их юридическое содержание, в соответствии с которым эти нормы могут быть подразделены на следующие виды:

1. административно-обязывающие — предписывающие обязательное совершение определенных действий,  о которых идет речь в данной норме, например нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения,  пожарной безопасности, Правилах оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации;
2. административно-запрещающие — предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в этих нормах, например нормы, устанавливающие запреты для государственных гражданских служащих;
3. административно-уполномочивающие —  предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах содержащихся в них требований, предоставляющие возможность участникам регулируемых ими отношений совершать определенные действия или воздерживаться от их совершения. Например, нормы, определяющие права государственных служащих, сотрудников милиции;
4. административно-декларативные — устанавливающие наиболее общие правовые начала (принципы) организации и осуществления административно-публичной деятельности, например нормы, устанавливающие принципы государственной службы, принципы административной ответственности;
5. административно-дефинитивные — содержащие формулировки специальных понятий, терминов, используемых в административно-публичной  сфере,  например,  таких,  как «полиция»,   «административное   правонарушение», «министерство», «лицензия», «оружие», «боеприпасы» и т.п.

В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются на:

1. нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти и местного самоуправления, формы и методы их деятельности, организацию работы;
2. нормы, закрепляющие административно-правовой статус государственных служащих;
3. нормы, закрепляющие административно-правовое положение организаций;
4. нормы, закрепляющие административно-правовой статус индивидуальных субъектов (граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства) [4].

По служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные.

Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административных правоотношений. Например, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. предоставляет гражданам (в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства) право на подачу в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменных предложения, заявления или жалобы, а также устного обращения гражданина в государственный орган либо орган местного самоуправления и одновременно обязывает должностных лиц рассмотреть обращение в установленный срок и принять соответствующие меры.

Нормы процессуального административного права определяют порядок (процедуру) и сроки реализации указанных прав и обязанностей, например процедуру регистрации и рассмотрения жалобы, заявления; организации личного приема граждан и т.п.

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, то есть с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Последние действуют до их отмены. Кроме того, можно выделить временные нормы. В последнем случае «временность» норм, как правило, обозначается в наименовании нормативного правового акта. Так, Приказом МВД России от 20 ноября 1992 г. № 420 утверждена временная Инструкция по организации работы внештатных сотрудников милиции. В данном случае (как и в других) словом «временная» подчеркивается, что Инструкция действует до принятия соответствующего федерального закона.

Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, то есть нормы, ограниченные во времени чрезвычайными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, массовыми беспорядками, террористическими актами и т.п.

По кругу лиц, на которых распространяется их действие, нормы административного права делятся на:

1. общие, которые относятся ко всем лицам, проживающим (пребывающим) на данной территории;
2. специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов — военнослужащих, сотрудников милиции, водителей, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности и других.

По пределу действия в пространстве административно-правовые нормы делятся на:

1. общероссийские  (федеральные),   действующие   в   пределах территории всей Российской Федерации;
2.   субъектов Российской Федерации, действующие в пределах территории соответствующих субъектов Российской Федерации;
3.   муниципальные, действующие в пределах территории соответствующих муниципальных образований (районов, городов и т.п.);
4. межтерриториальные (специальные), действующие в пределах   нескольких   административно-территориальных   единиц (районов, округов, краев, областей и др.);
5.    ограниченно-территориальные,   действующие   в   пределах части территории административно-территориального образования (части района, части области и т.п.), в частности в связи с введением на этой территории военного или чрезвычайного положения;
6. локальные, действующие в пределах государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, например нормы, содержащиеся в административных и служебных регламентах органов исполнительной власти, в правилах внутреннего распорядка государственных учреждений и т.п.

По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными.

В соответствии с данным критерием административно-правовые нормы могут иметь внутрисистемный либо общеобязательный характер.

2 СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

С точки зрения структуры одни административно – правовые нормы состоят из гипотезы, диспозиции и санкции, а другие содержат гипотезу, диспозицию, поощрение и санкцию [6].

2.1  Гипотеза

Гипотеза — это та часть нормы, которая содержит указание на фактические условия, при наличии которых надо руководствоваться данной нормой, исполнять или применять ее.

Характерной особенностью большинства административно-правовых норм является то, что гипотеза в них не формулируется, хотя может быть выведена из содержания нормы путем логического анализа последней.

По степени определенности гипотеза административно-правовой нормы может быть абсолютно определенной, относительно определенной и неопределенной.

В абсолютно определенной гипотезе указываются совершенно конкретные и точные обстоятельства применения нормы. Например, гипотеза нормы Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» устанавливает возраст (18 лет), по достижении которого гражданин Российской Федерации мужского пола обязан стать на воинский учет.

В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая характеристика обстоятельств, позволяющих руководствоваться данной нормой. Например, военнообязанный, без уважительной причины не явившийся в установленные время и место по вызову (повестке) в военный комиссариат, может быть привлечен к ответственности в виде предупреждения или административного штрафа, налагаемых властью военкома (ст. 21.5, 23.11 КоАП РФ). В данном случае вопрос о признании причины уважительной решает должностное лицо органа военного управления — военный комиссар.

Среди административно-правовых норм встречаются нормы с неопределенной гипотезой. Так, в соответствии с п. 12 Положения о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации Госавтоинспекция имеет право временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять его организацию на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения. «Иные случаи» здесь определяют органы ГИБДД по своему усмотрению.

2.2 Диспозиция

Диспозиция — главная часть административно-правовой нормы, определяющая само правило поведения, предписываемое нормой права (в запрещающей норме — то, что запрещено, то есть само описание деяния, которое влечет за собой назначение административного наказания).

Характерной особенностью является то, что для административного (в частности, административно-деликатного) законодательства типичны нормы с бланкетной диспозицией, то есть с такой, которая формулирует предписание о том, какие нормы (или нормативные правовые акты), относящиеся к правилу данной диспозиции, должны соблюдаться. Применение бланкетных диспозиций позволяет правотворческим органам избегать воспроизводства многочисленных и нередко громоздких норм, требований, правил, стандартов и т.п.

Вопрос о поощрении как составном элементе диспозиции административно-правовой нормы заслуживает внимания. Основанием для поощрения являются указанные в норме права действия (поведение), которые стимулируются государством. Поощрения содержатся в нормативных правовых актах о государственных и иных наградах; в дисциплинарных уставах; законодательстве о службе и т.д. и даже в административно-деликтном законодательстве. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ («Административное приостановление деятельности») судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращает исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.

2.3 Санкция

Санкцией является элемент административно-правовой нормы, указывающий на меру государственного воздействия принудительного характера, применяемую к лицам, нарушающим установленные правила.

Система административно-правовых санкций сложна и многообразна, хотя это не исключает возможности их классификации.

Наибольшее распространение получили следующие санкции административных норм.

1.  Меры дисциплинарной ответственности. К ним относятся: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение  о неполном служебном соответствии, понижение в должности, в специальном звании и др.

2.  Меры финансового характера (различные финансовые (в том числе кредитные) и налоговые санкции — прекращение финансирования (полностью или частично) и т.п.

3.  Меры административного наказания. Согласно ст. 3.2 КоАП РФ к ним относятся:

1)  предупреждение (ст. 3.4. КоАП);

2)  административный штраф (ст. 3.5 КоАП);

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6 КоАП);

4)  конфискация орудия совершения  или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП);

5)  лишение специального права (ст. 3.8 КоАП);

6)  административный арест (ст. 3.9 КоАП);

7)  административное   выдворение   за   пределы   Российской  Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. З.10 КоАП);

8) дисквалификация (ст. 3.11 КоАП);

9)  административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП).

Не относятся к санкциям меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, установленные гл. 27 КоАП РФ, например, такие, как административное задержание, изъятие вещей и документов, временный запрет деятельности и др.

Необходимо отметить, что административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или пункта того или иного правового акта управления.

2.4 Виды реализации норм

Во многих случаях структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях нормативного правового акта. Нередко гипотеза и диспозиция содержатся в одном правовом акте, в то время как санкция предусматривается в другом.

Виды (формы) реализации административно-правовых норм:

1. Соблюдение характеризуется добровольным подчинением требованиям административно-правовых норм. Сущность данного вида реализации состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных конкретными нормами.

2. Исполнение заключается в активных правомерных действиях по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. Субъектами права в данном случае являются должностные лица, обязанные исполнять определенный закон (законы). Так, должностные лица подразделений лицензионно – разрешительной работы органов внутренних дел обязаны исполнять законы «Об оружии» и «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

3. Использование связано   с   осуществлением   участниками |правоотношений по своему усмотрению принадлежащих им в административно-публичной сфере субъективных прав (права на поступление на государственную службу, права на выезд за границу, права на получение высшего образования и т.п.).

4. Применение состоит в разрешении административными органами и их должностными лицами (служащими) на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов.

Знание видов (форм) реализации административно-правовых норм также способствует лучшему уяснению сущности административного права и административно-публичной деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых строится система отрасли, являются административно – правовые нормы. Каждая норма  органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не может. Мы рассмотрели, что множество административно – правовых норм можно поделить на виды по самым разным критериям.

Правильное различение формирование административно – правовых норм имеет важное теоретическое и практическое значение.  Оно позволяет уловить и выразить дух административно – правового регулирования и выбрать необходимые для этого средства. Высокое качество норм – залог успеха такого регулирования. Нужно приобретать навыки «нормообразования», избегать столь частой на практике путаницы актов и содержащих в них норм.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014).

3. Административное право: Учебник // Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. – 703с.

4. Административное право России: учебник для студентов вузов, под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. – 3-е изд., перераб. И доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. – 559 с.

5. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Юристъ, 2000.  - 365с.

6. Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации. Учебное пособие. М.: Издательство «Юрлитинформ», 2006. – 608 с.