Выборы на муниципальном уровне

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО  ПО ОБРАЗОВАНИИЮ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

Факультет переподготовки государственных  и муниципальных служащих

Кафедра государственного и муниципального управления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РЕФЕРАТ

по предмету

«Муниципальное управление»

 

Тема 16

«Выборы на муниципальном уровне»

 

 

 

 

 

Сорочан Александр Николаевич

                                               

              

группа ГМУ-31, специальность 080504.65  «Государственное и муниципальное  управление»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Екатеринбург

2011

 

 

Содержание

 
Введение    3 
 
1 Структура системы народовластия в Российской Федерации (формы прямой и представительной демократии)          5

 

1.1 Место и роль местного  самоуправления в системе государственной власти                5

1.2 Принцип народовластия и демократии в местном самоуправлении     6

1.4 Место и значение  выборов в системе местного  самоуправления      8

 
2. Особенности организационно-правового  обеспечения муниципальных выборов  и некоторые проблемы  их осуществления в РФ       9

 
3. Голосование в системе муниципальных выборов               11

 

3.1 Место и роль голосования  в системе муниципальных выборов            11

3.2  Время проведения голосования                  11

3.3 Место проведения  голосования                  12

3.3.1 Голосование на избирательном участке                12

3.3.2 Бюллетень для голосования                  13

3.4 Особые формы голосования                  14

3.4.1 Виды особых форм  голосования                 14

3.4.2 Голосование по  открепительному удостоверению               14

3.4.3 Досрочное голосование  и голосование вне избирательного  помещения                     16

3.4.4 Голосование по  почте                  17

 
Заключение                      18

 
Список литературы                     20

 
 
 
Введение

 
         Местное самоуправление, как форма непосредственного осуществления народовластия давно и прочно получило признание и осуществляется практически во всем мире. Народ может и должен самостоятельно решать насущные проблемы муниципального образования, в котором проживает. Это его естественное право. Реализация народом права на самоуправление формирует народовластие, из которого вырастает демократия. Не случайно Европейская хартия о местном самоуправлении определила, что «право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено именно на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя».  
Это же положение нашло отражение и в Конституции Российской Федерации, которая относит местное самоуправление к основам конституционного строя и рассматривает его как один из основополагающих принципов организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему власти и управления в стране в целом. Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти.  
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью такой формы народовластия как муниципальные выборы, посредством которой население реализует свое право на местное самоуправление.

В современной России интерес к институтам прямой демократии особенно велик и проблемы избирательного права, и определения роли выборов в формировании основ народовластия в Российской Федерации не раз затрагивались в научных исследованиях.

Однако, несмотря на большое  количество научных работ, посвященных  проблемам избирательного права  и народовластия, в том числе  на местном уровне, изучению вопросов совершенствования избирательных процессов на местном уровне с учетом специфики региона уделялось недостаточно внимания.

Это и определило необходимость  разработки настоящей темы в  исследовании.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с муниципальными выборами в Российской Федерации, их организация и правовая регламентация.

Предметом исследования являются положения Конституции  Российской Федерации, федеральные  законы, законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления регионов Российской Федерации, регламентирующие процесс организации и проведения муниципальных выборов, а также практическая деятельность различных органов местного самоуправления, участвующих в избирательном процессе.

Цель исследования состоит  в том, чтобы на основе достижений современной правовой науки, анализа  действующего законодательства о выборах  и соответствующей практики осуществить  комплексное исследование процессов  формирования муниципальных органов и выявить особенности проведения местных выборов в РФ.

Указанная цель опосредуются более конкретизированными задачами исследования:  
1) анализом развития института муниципальных выборов и определением их роли в системе народовластия;

2) выявлением имеющихся  в законодательстве Российской  Федерации, регулирующем избирательные  процессы на местном уровне, противоречий, пробелов и недостатков, 

3) определением общих  рекомендаций по улучшению избирательного  процесса в Российской Федерации на муниципальном уровне.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
1 Структура системы народовластия  в Российской Федерации (формы  прямой и представительной демократии)

 

 
1.1 Место и роль местного самоуправления  в системе государственной власти 

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократического строя, как обозначено в Европейской Хартии местного самоуправления, «обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной».  
Как мы уже писали выше, согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого  волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. 

Это участие обеспечивается, прежде всего, такими формами прямой демократии, как:

- муниципальные выборы,

- местный референдум,

- собрания,

- сходы, 

- конференции граждан,

- обращения граждан, 

- народная правотворческая  инициатива,

- общественные слушания,

- территориальное общественное  самоуправление и др.

 

Данный принцип призван  гарантировать равные права граждан  на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, вероисповедания, происхождения, языка, имущественного и должностного положения, убеждений и принадлежности к общественным объединениям. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного  
самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные гарантии этого права, в котором отражается взаимное проникновение форм и институтов муниципальной демократии: прямой и представительной.  
Однако, прежде чем рассматривать институты муниципальной демократии, необходимо обозначить понятие народовластия и его роль в построении демократического государства, так как основополагающим постулатом всех демократических государств является провозглашение принципа принадлежности власти народу.

 

1.2 Принцип  народовластия и демократии в  местном самоуправлении

 
         «В первую очередь, народовластие означает принадлежность всей государственной власти народу, что предполагает свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами».

В данном понятии признается народный суверенитет, что означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было сил, использует исключительно в своих интересах. Народный суверенитет неделим.

Носителем суверенитета и единственным источником власти в  Российской Федерации, как гласит Конституция  РФ, является ее многонациональный  народ, что определяет место самоуправления в системе народовластия.

Иными словами, никто, кроме  российского народа, не может претендовать на государственную власть в России.

То есть, в российской Конституции народный суверенитет  «получил свое полное выражение и  закрепление применительно к  определению конституционных основ государства, прав и свобод человека и гражданина, характеру полномочий, соответствующих государственных органов и должностных лиц, а также формам реализации институтов демократии в системе местного самоуправления».

Говоря о соотношении  демократии и местного самоуправления, необходимо отметить, что исторически существовало три разнообразных точки зрения о связи местного самоуправления и демократии.

Первая рассматривала  самоуправление как бережно охраняемую традицию, находящуюся в противоречии с демократическими принципами.

Согласно второй, принципы демократии - правление большинства, эгалитаризм и общие стандарты  для всех — не могут быть приспособлены  к потребностям местного самоуправления — разноликого, потенциально олигархического  и коррумпированного.

Третья точка зрения настаивает на необходимой связи  демократии и местного самоуправления.

Бесспорно, демократия и  местное самоуправление имеют ряд  общих черт. Обе они являются формами  осуществления публичной власти; первая всегда государственной, вторая также и общественной. Большинство форм самоуправления функционирует на основе таких общих с демократией принципов, как свобода и равенство.

«Развитость и демократии, и местного самоуправления определяется широтой применения принципа выборности лиц, занимающихся управлением, расширением системы представительных органов, функционированием институтов непосредственного народовластия». 
Вместе с тем, если демократия как форма государства всегда носит политический характер, то самоуправление многозначно, может быть как государственным, так и общественным; носить как политический, так и социальный характер.

Демократия, ее основные формы и институты закреплены в праве, что обусловливает их юридическую обязательность для  всех. Поэтому в рамках общества может существовать лишь одна общегосударственная система демократии. В то же время самоуправление имеет сложную структуру. В тех же рамках, но на разных уровнях может существовать множество систем самоуправления, обслуживающих интересы разных социальных общностей. 
Одни из них функционируют в масштабах общества, другие в масштабах отдельных регионов, третьи — в сфере деятельности общественных организаций и образований, четвертые — их первичных ячеек и структурных подразделений, пятые — в сфере объединений по интересам. Поэтому, в отличие от демократии, некоторые системы самоуправления имеют локальный характер.

В меру их участия в  делах государства системы самоуправления носят политический характер и участвуют  в осуществлении политической власти, в реализации институтов демократии. Еще одна особенность заключается в том, что самоуправление может существовать как в условиях государственности, так и в догосударственном и в послегосударственном обществе, следовательно, исторически оно предшествует демократии и продолжает функционировать после ее отмирания.

В то же время степень  развития самоуправления зависит от степени развития демократии в обществе: чем более демократичным оно  будет, тем более широко в нем  будут развиты самоуправленческие начала.  
«Местное самоуправление служит делу строительства демократии снизу вверх, является неотъемлемым и важнейшим звеном в концепции построения открытого гражданского общества на принципах демократии, плюрализма и децентрализации государственной власти, а также в рамках концепций правового и социального государства».

Эффективное местное  самоуправление создает совершенно иную психологическую атмосферу  в обществе.

Указанные выше положения  Конституции находят свое отражение  и в действующем законодательстве, составляющем незыблемую основу конституционного строя каждого государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4 Место и  значение выборов в системе  местного самоуправления

 
          Итак, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется путем проведения референдумов, выборов, при помощи иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляются собраниями и сходами граждан  лишь в некоторых, небольших по численности  населения муниципальных образованиях. 
 Местные референдумы используются по большей части в случае изменения границ, территории муниципального образования, что происходит крайне редко.

Отзыв депутата, выборного  должностного лица также не получил  широкого распространения на местном уровне.

Практикой не подтверждается тезис о существенном влиянии  на систему местного самоуправления народных правотворческих инициатив  и обращений граждан в органы местного самоуправления.  
Что касается территориального общественного самоуправления, то опыт показывает, что граждане, не проявляют широкой инициативы в отношении указанной, как и иных форм самоорганизации в целях решения вопросов местного значения.

Из этого следует, что  в большинстве муниципальных  образований единственной формой непосредственной демократии, реально используемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующей территории, являются муниципальные выборы.

Все иные институты непосредственной демократии, предусмотренные законодательством, являются факультативными, их использование на практике возможно, но не обязательно.

Сегодня муниципальные  выборы зачастую являются единственным каналом влияния населения на муниципальную власть.  
В связи с изложенным, особую значимость приобретает институт муниципальных выборов как наиболее часто используемая форма прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Особенности  организационно-правового обеспечения  муниципальных выборов и некоторые  проблемы  их осуществления в РФ.

 
           Итак, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"  позволяет на достаточно высоком качественном уровне обеспечивать реализацию гражданами России конституционных прав избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, организованно и гласно проводить выборы в стране и ее регионах.

Вместе с тем «практика  проведения региональных и муниципальных  выборов, а также правотворческий процесс приведения регионального избирательного законодательства в соответствие с Федеральным законом обнаружили в нем ряд существенных недостатков, требующих устранения и исправления».

Основной недостаток данного Федерального закона в том, что он содержит  ряд необоснованных ограничений и запретов, создающих дополнительные трудности и проблемы в реализации избирательных прав граждан на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований при подготовке и проведении соответствующих выборов региональных органов государственной власти и выборов органов местного самоуправления.  
Закон слишком одномерно, без необходимой дифференциации регулирует избирательный процесс применительно ко всем видам федеральных, региональных и муниципальных выборов, "забывая" о специфике последних.  
Некоторые из норм действующего Закона не только не обеспечивают гарантии избирательных прав, но и не позволяют законодателям субъектов Федерации создавать дополнительные условия и процедуры их реализации, наиболее эффективно и качественно регулировать избирательный процесс на местах при проведении региональных и муниципальных выборов. 
Эти недоработки Федерального закона вызваны, видимо, «недопониманием многими законодателями сущности конституционного принципа разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, который изначально позволяет субъектам РФ иметь ряд дополнительных возможностей в упрочении гарантий избирательных прав граждан».  
Реальное воплощение этого принципа в условиях федеративной России позволяет наиболее эффективно и качественно регулировать избирательный процесс с учетом административно-территориального деления, социального состава и численности населения, других региональных и местных условий и особенностей применительно к выборам органов государственной власти субъектов РФ и особенно органов местного самоуправления. 
Закон подвергается критике с разных позиций.

Высказывая свои соображения  и предложения, следует исходить, прежде всего, из интересов безусловного обеспечения избирательных прав граждан и конституционных полномочий субъектов РФ. 
Так, например, положения ст. 10 (п. 1) Федерального закона, касающиеся назначения выборов, не предусматривают возможности временного исполнения (до очередных выборов) полномочий лицом, занимающим выборную муниципальную должность, в случае их досрочного прекращения.  
Однако такая возможность предусмотрена законодательством РФ о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований и осуществляется на практике, что позволяет избегать экономически обременительных внеочередных местных выборов.

К сожалению, в ст. 18 (п. 8)  Федерального закона сохранено ранее существовавшее ограничение для всех выборов на число мандатов (не более пяти), подлежащих распределению в многомандатном избирательном округе. 
Право регулировать этот вопрос стоит предоставить субъектам Федерации. 
 Введенное в данный пункт положение о том, что подобное ограничение не применяется при выборах в орган местного самоуправления в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка, не только ничего не дает для практического решения вопросов подготовки и проведения муниципальных выборов, но и еще больше ужесточает ограничение. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Голосование  в системе муниципальных выборов

 
3.1 Место и роль голосования в системе муниципальных выборов 

Голосование – одна из ведущих стадий избирательного процесса, включающая в себя комплекс действий, направленных на обеспечение гражданину России его конституционных прав на свободное волеизъявление на выборах.

Порядок, условия голосования  достаточно подробно урегулированы  в законодательстве, в частности, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации». 

В нем оговариваются  требования к помещению для голосования, указывается на возможность применения открепительного удостоверения, определяются требования к содержанию бюллетеней, их изготовлению и распространению, порядок голосования на избирательных участках, досрочного голосования, голосования вне помещения для голосования. Данные нормы направлены на регулирование процесса волеизъявления применительно ко всем уровням выборов. 

Важность процедуры  голосования, ее значение для определения  итогов выборов определяет тот факт, что Федеральным законом «Об основных гарантиях…» регламентируется подавляющее большинство отношений по процедуре волеизъявления избирателей, и в нем содержится немного отсылок к законодательству субъектов РФ, в которых они  правомочны устанавливать собственные нормы.

 

 
3.2  Время проведения голосования

 
          В законах субъектов РФ устанавливается время голосования на муниципальных выборах. В большинстве своем региональные законодатели устанавливают время голосования с 8 до 20 часов по местному времени. 
.При этом участковой комиссии на избирательном участке, образованном в отдаленной или труднодоступной местности, дано право объявить голосование завершенным до окончания указанного времени, если проголосовали все внесенные в список избиратели, но не ранее 18 часов по местному времени.

Возможность закрытия избирательного участка до окончания установленного времени голосования при условии 100%-ной явки избирателей не предусмотрена  федеральным законодательством, но в целом не противоречит ему.

Введение такого положения возможно, но только при условии отсутствия в законе субъекта РФ указания на возможность голосования по открепительному удостоверению. Иначе «это будет являться нарушением прав тех лиц, которые, получив открепительное удостоверение на одном участке, пожелают проголосовать на другом, где они не внесены в список избирателей».

Можно констатировать, что  время голосования на муниципальных  выборах, устанавливаемое в законах  субъектов РФ, соответствует федеральному законодательству, требующему не менее 10-часовой продолжительности голосования. Стоит лишь отметить, что предпочтительным представляется установление наиболее широкого диапазона времени голосования, позволяющего воспользоваться своими избирательными правами наибольшему кругу лиц.

 

 
3.3 Место проведения голосования

 
3.3.1 Голосование на избирательном  участке

 
           Наиболее распространенным способом волеизъявления является голосование на избирательных участках.

Помещение для голосования  безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой избирательной комиссии главой соответствующего муниципального образования, а в случае, если должность главы не предусмотрена, – лицом, уполномоченным на то органом местного самоуправления. В качестве такового по решению представительного органа местного самоуправления могут выступать глава администрации, управляющий делами и другие представители муниципального органа управления.

Ни в Федеральном  законе «Об основных гарантиях…», ни в большинстве законов субъектов  РФ не содержится указания на срок предоставления участковым комиссиям помещений для голосования. Это следует признать серьезным упущением.

Если при проведении федеральных и региональных выборов  не оговоренные в законе нормативы, как правило, «спускают сверху», то при муниципальных выборах у глав местного самоуправления в данном вопросе появляется полная свобода собственного усмотрения.  
Представим себе ситуацию, когда глава муниципального образования или иное уполномоченное должностное лицо по тем или иным причинам заинтересовано в срыве выборов.

В условиях отсутствия нормативно установленного срока предоставления участковой избирательной комиссии помещения для голосования данное помещение может быть предоставлено  в распоряжение в день, предшествующий голосованию. А это означает, что участковая избирательная комиссия не сможет произвести весь комплекс подготовительных мероприятий, необходимых для обеспечения процедуры голосования.

Перечень организационных  мероприятий довольно широк. Так, согласно статье 61 Федерального закона «Об основных гарантиях…» в помещении для голосования либо непосредственно перед указанным помещением участковая избирательная комиссия оборудует информационный стенд, вывешивает увеличенную форму протокола об итогах голосования, размещает стационарные ящики для голосования, также могут устанавливаться технические средства подсчета голосов. Наиболее часто для голосования используются помещения школ, других учебных заведений, учреждений культуры. Их временное перепрофилирование для нужд голосования также требует определенного времени.  
Кроме того, отечественные традиции организации голосования требуют подготовки такого не указанного ни в одном нормативном правовом акте мероприятия, как буфет для голосующих.  
Таким образом, «в неподготовленном помещении практически невозможно проведение процедуры голосования, либо это будет сопряжено со значительными нарушениями прав избирателей, других участников выборного процесса».

В условиях отсутствия указания на срок предоставления помещения участковой избирательной комиссии отсутствует возможность обжалования таких действия главы муниципального образования, так как по формальным признакам отсутствует какое-либо нарушение законодательства, хотя все признаки срыва процедуры голосования налицо.  
Исходя из приведенных доводов, можно констатировать необходимость нормативного закрепления срока предоставления помещения в распоряжение участковой избирательной комиссии. 

В помещении для голосования  должен быть зал, в котором размещаются  кабины для голосования так, чтобы это оборудование находилось в поле зрения членов комиссии и наблюдателей. Законодательство некоторых субъектов Российской Федерации предъявляет повышенные требования к помещениям для голосования на избирательном участке.

 
3.3.2 Бюллетень для голосования

 
 
         Важнейшим документом, содержащим первичную и юридически значимую информацию о волеизъявлении избирателей, является бюллетень. Основополагающие правила, имеющие универсальный характер для всех видов выборов, содержатся в статье 63 Федерального закона «Об основных гарантиях…».

Требования к содержанию бюллетеня, порядку получения, хранения и погашения бюллетеня являются унифицированными для всех уровней  выборов.

Существенно различны лишь степени защиты, предъявляемые к  бюллетеням по муниципальным выборам по сравнению с иными выборами. Так, при изготовлении бюллетеней для выборов в федеральные органы государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ должна использоваться специальная бумага (бумага с водяными знаками или цветная бумага) или специальная краска с нанесением на бланк бюллетеня типографским способом надписи микрошрифтом или защитной сетки.  
Что же касается выборов в органы местного самоуправления, то для их проведения бюллетени должны изготавливаться с использованием или цветной бумаги, или специальной краски, или с нанесением типографским способом цветного фона, а также с нанесением на бланк бюллетеня типографским способом надписи микрошрифтом или защитной сетки. Данная норма закона подверглась критической оценке.  
Так, по мнению Е.Н. Хрусталева, для таких избирательных бюллетеней требуется специальная бумага, изготавливаемая на единственной в стране бумажной фабрике.

Наносить защитную сетку  и надписи микрошрифтом на эту  бумагу имеют право не все полиграфические  предприятия, а только получившие лицензию Минфина России на изготовление бланков ценных бумаг. В связи с этим, считает Е.Н. Хрусталев, «резко вырастают дополнительные полиграфические, транспортные и иные расходы».  
Следует согласиться с выдвинутым им предложением передать установление способа защиты избирательных бюллетеней на муниципальных выборах на уровень законов субъектов РФ. 

 
3.4 Особые формы голосования

 
3.4.1 Виды особых форм голосования

 

Наряду с основным традиционным способом голосования, в  целях обеспечения избирательных прав граждан, которые по тем или иным причинам на избирательный участок прибыть не могут, существуют также иные способы голосования.

К ним относятся:

-  голосование по открепительному удостоверению,

- досрочное голосование, 

- голосование вне помещения при помощи переносного избирательного ящика,

- голосование по почте. 

 

Данные формы голосования  возможны и при проведении муниципальных  выборов.

 
3.4.2 Голосование по открепительному  удостоверению

 

Голосование по открепительному  удостоверению предусматривается для избирателей, которые не будут иметь возможность прибыть в помещение для голосования того избирательного участка, где они включены в список избирателей, в день голосования.