Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы»

                                                       СОДЕРЖАНИЕ 

Введение--------------------------------------------------------------------------------------3

1.Понятие и принципы  государственной службы--------------------------------- 5

2.Поступление на государственную  службу----------------------------------------14

3.Прохождение государственной  службы------------------------------------------ 19

Заключение--------------------------------------------------------------------------------- 23

Список использованных источников--------------------------------------------------24     

                                                         ВВЕДЕНИЕ

         Способ организации государственной службы приобретает особенно важное значение в условиях демократии. От этого во многом зависит, насколько полно будут восприниматься, и воплощаться на практике насущные требования избирателей; насколько прочной и эффективной станет обратная связь между государством и гражданским обществом и в конечном итоге прочность политического режима. В свою очередь способ организации государственной службы напрямую зависит от господствующих среди политиков представлений о ее задачах, основных функциях, критериях эффективности.

        В  чем заключается суть самого  понятия государственная служба, основные принципы, поступление,  прохождение государственной службы  - это те вопросы, ответы на которые я попытаюсь сформулировать в данной работе.

         Успешное осуществление реформы государственного управления предполагает создание качественной системы подготовки и переподготовки специалистов-управленцев. В настоящее время укрепляются институциональные основы обучения кадров, в том числе в системе государственной службы, однако проблема дефицита современных профессиональных государственных служащих сохраняет свою остроту, что требует особого внимания к исследованию мотивации чиновников к качественной профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации управленцев в органах исполнительной власти. Проводимая реформа системы подготовки государственных служащих и повышения их квалификации пока еще не привела к качественному улучшению данной системы. Образовательные учреждения нередко осуществляют подготовку управленцев не опираясь на исследование реальной потребности в таких специалистах, не имея четкого представления о характере профессиональных навыков, специальных знаний и личностных качеств, востребованных современной государственной службой.

            Государственная служба характеризуется: единоначалием, единством распорядительства, т. е. власть, сосредоточена в одних руках, команды передаются строго от одного лица другому.

           Цель: исследовать особенности организации государственной службы в Республике Беларусь.

          Задачи:

1. Осуществить анализ  литературы по проблеме организации  государственной службы в Республике  Беларусь.

2. Рассмотреть особенности  организации государственной службы.

3. Определить порядок  занятия и освобождения с должности  в системе государственной 

                                                                  3

службы.

                                                                    4

                    1.ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

            В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. Государственная служба понимается в широком и узком смысле.

            Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах. Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций. Будучи разновидностью службы, вообще и обладая всеми ее признаками (деятельность за вознаграждение), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие. Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.

         Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы.

          Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института. Административное право обслуживает, прежде всего, государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных служащих системы государственного управления. Данные специфические признаки государственной службы распространяются, по сути, на государственное устройство любой страны. Нам же интересны специфика становления и изменения принципов государственной службы для каждой из рассматриваемой нами страны Республики Беларусь.

         Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель,

                                                                          5

собственник). Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

     1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

     2. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, обратись к современной "Краткой философской энциклопедии" государство понимается как " структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области". Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

     3. Это, безусловно, границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены, как проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой является " распространенность государственного управления на общество", так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, от способности его к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на

                                                                     6

общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно  отметить то, что это влияние будет  призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем  самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем  процессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

     Итак, Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

     Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

     Государственное управление в период происходящей трансформации общественного строя находится в стадии становления, поиска и апробирования новых форм и методов. Этот чрезвычайно сложный и противоречивый процесс характеризуется практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении государственной кадровой политики, что ощущается и в республиканских и в региональных органах государственной власти, от эффективной деятельности которых во многом зависит успех проводимых в нашей стране реформ.

    Дело здесь не в политической воле того или иного лидера, политических и межпартийных взаимоотношениях, складывающихся в современной Беларуси. Это отдельная проблема, требующая особого анализа. В рамках данной статьи автор считает целесообразным остановиться на проблеме становления государственной службы и многочисленных аспектах деятельности государственных чиновников, не принадлежащих к когорте политических должностей. В управленческой иерархии таких чиновников принято относить к “лицам, готовящим решения”.

     Совершенно очевидно, что политические и иные реалии нашего времени невольно отражаются на судьбах многочисленного (по некоторым оценкам чрезмерно многочисленного) в кадровом отношении аппарата государственной службы. Постоянное выяснение отношений по данному вопросу в органах власти различного уровня прямо приводит к негативному общественному восприятию не только органов власти, но и людей, которые там работают. Конечно, нельзя отрицать, что и сами чиновники дают повод для такого к себе отношения. Заметим, вместе с тем, что исключительно негативное восприятие государственных служащих отнюдь не способствует повышению качества государственного управления.

    Не способствует этому и уровень профессиональной подготовленности

                                                                    7

государственных служащих.

     На наш взгляд, основой предлагаемых решений может быть глубокое переосмысление роли и места государственной службы в создающейся системе политических, экономических и социальных отношений в обществе. Государственная служба в стране должна стать самостоятельным социальным институтом, в рамках которого могли бы достойно проявиться все необходимые для современной Беларуси преимущества цивилизованного управления государством.

    Под социальным институтом будем понимать относительно устойчивые типы и формы социальной политики, посредством которых организуется общественная жизнь, обеспечивается устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества.

     Функционирование любого социального института предполагает наличие неких социальных норм, одной из которых является защита персонала государственной службы. Но сначала определимся с понятиями.

     Государственная служба, пожалуй, единственная сфера деятельности, где предусмотрена не только защита профессиональных интересов работника, но и “профессиональная защита кадров” государственной службы.

      Особенно это важно в условиях, когда государственное управление находится в кризисной ситуации, а кадры, несмотря на наличие нормативного регулирования, в достаточной мере не защищены от влияния и воздействия политических и иных непредвиденных, да и прогнозируемых ситуаций.

     Под профессиональной защитой персонала понимается:

• преимущественное право на труд работника с наиболее высоким уровнем квалификации по избранной специальности;
• право работника на достижение самой высокой квалификации в избранной сфере деятельности в государственной службе, право на получение им помощи и содействия со стороны государства, органов власти, непосредственных руководителей;
• высокий профессионализм конкретного работника, гарантирующий ему высокий экономический статус в обществе.

     Очевидно, что если защита профессиональных интересов работника - удел профессиональных союзов, то вопрос о том, в чьей компетенции должна находиться профессиональная защита персонала государственной службы, остается открытым и нормативно не урегулированным.

           Возвратимся к понятию социальная норма. Под социальной нормой, в общем смысле этого понятия, следует понимать требования, предписания, пожелания и ожидания соответствующего поведения.

                                                                     8

     Социальные нормы вырабатываются в процессе общественных отношений. Повторяющиеся, устойчивые взаимодействия, вызываемые к жизни общественными потребностями, требуют, в силу своей повторяемости, установления определенного порядка, т.е. выработки соответствующих стандартов.

     Несомненно, что социальные взаимодействия, которые реально проявлялись бы в профессиональной защите персонала государственной службы, не только не развиты в нашем обществе, но и отсутствуют в принципе. Само проявление устойчивых социальных отношений становится возможным благодаря упорядоченности их отдельных категорий, т.е. наличию социальных норм, отражающих основные требования, необходимые для любых форм человеческого общежития.

     Отметим, что социальные нормы имеют институциональный характер, что придает им весьма важное в социальном смысле свойство: они относительно стабильны, постоянны.

Незавершенность формирования государственной службы в качестве социального института препятствует осуществлению регулирующей функции, которая связана с наличием в  рамках соответствующего социального  института целостной системы  стандартов поведения, обязательных для  его функционирования. Поэтому в  государственной службе и не проявляются  признаки социального института  как набора целесообразно ориентированных  стандартов поведения конкретных лиц  в типичных ситуациях. Профессиональная защита кадров государственной службы должна рассматриваться как один из подобного рода стандартов.

     Государственная служба в качестве социального института способна предоставить возможность членам общества удовлетворять свои потребности, стабилизировать социальные отношения, внести согласованность и интегрированность в их действия, обеспечить деятельность персонала в рамках цивилизованного государственного управления.

     Существование социальных норм, свободных от социальных, политических целей и организаций, невозможно. Взаимодействие между предписываемой формой и достигаемым результатом действия социальных норм может быть представлено в виде нескольких вариантов. В современной Беларуси действует тот из них, когда реальный результат достигается, но его достижение связано с игнорированием либо прямым нарушением институциональных норм и запретов. Это выражается в появлении в белорусской системе государственной службы элементов неформальной (“теневой”) социальной девиации. В качестве таковых, как отмечалось выше, можно рассматривать

коррумпированность чиновников, злоупотребление служебным положением, проявление бюрократизма. К проявлениям  социальной девиации может быть отнесено и отсутствие

                                                                     9

 уверенности большинства  государственных служащих в стабильности  и перспективности своей работы, что придает им ощущение “временщиков”  и подталкивает к максимальному  использованию того положения,  которое имеется в данный момент.    

       Стабильность системы государственной службы является гордостью западных демократий. Политические кризисы власти не должны влиять на процесс управления страной. В нашей стране происходит все с обратной точностью. Общеизвестно, что болезнь лучше предотвращать, чем лечить. И роль универсального лекарства, которым может являться стабильно функционирующая, не подвластная политическим бурям, четко организованная система государственной службы, совершенно очевидна. Эту роль данная система может выполнить только в рамках социального института.

     Институционализация государственной службы, как процесс формирования типа её деятельности в качестве социального института, далека от завершения. В “зародышевой” стадии находятся даже предпосылки этого процесса:

• отсутствуют общественные потребности в новых типах деятельности государственной службы и соответствующие им социально-экономические и политические условия;
• необходимые организационные структуры и связанные с ними социальные нормы и регуляторы проведения находятся в стадии становления;
• не произошло интернационализации индивидами (ни руководителями органов государственной власти, ни персоналом государственной службы, ни населением) новых социальных норм и ценностей, связанных с государственной службой и объективно проявившихся в современном обществе;
• не сформирована система взаимосвязи потребностей личности и государства, не проявились новые ценностные ориентации, не оправдались и ожидания, связанные с переменами в обществе.

     Не произошло интеграции государственной службы в качестве нового вида деятельности в созданную структуру политических и производственно - экономических отношений. Поэтому не сформирован определенный набор формальных и неформальных критериев, с помощью которых должна объективно оцениваться деятельность государственных служащих различного уровня и осуществляться контроль общества за соответствующими нормами поведения. Только эмоциональные оценки явно недостаточны, а зачастую и опасны.

     Осуществляется пересмотр основных принципов государственной службы, который

можно свести к следующим  основным направлениям:

• анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;

                                                                     10

• поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
• уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, горизонтальных структур;
• децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
• ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
• «менеджеризация» и «маркетизация» значительной части государственной службы;
• максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
• значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам государственной службы.

В статье 6 закона «О государственной службе в Республике Беларусь» различают основные принципы, на которых основывается государственная служба:

• верховенства Конституции Республики Беларусь;
• служения народу Республики Беларусь;
• законности;
• приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;
• гуманизма и социальной справедливости;
• единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;
• гласности;
• профессионализма и компетентности государственных служащих;
• подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;
• добровольности поступления граждан на государственную службу;
• равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
• стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти;
• экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.

Таким образом:

1. Государственная служба должна приобретать статус социального института. Только в его рамках, в принципе, возможна профессиональная защита кадров государственной службы как норма государственно-общественного регулирования его деятельности, как норма

                                                                     11

 регулирования взаимоотношений  в обществе.

2. Только в рамках социального института могут быть созданы оптимальные условия для функционирования системы государственной службы.
3. Должна быть активизирована политическая, социально-экономическая, правовая и организационная деятельность структур, претендующих на представление интересов персонала государственной службы в рамках её оформления как социального института современного общества.
4. Государство вынуждено способствовать институционализации государственной службы, всеми имеющимися средствами ускорять этот процесс.
5. Только институционализация государственной службы может способствовать выходу её из затяжного кризиса, переходу от социально девиантных форм развития и функционирования к нормальным социальным формам.

                                                                  12

                    2.ПОСТУПЛЕНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ

       Порядок занятия государственной должности определяется в контракте. Контракт содержит в отношении вопросов поступления, прохождения и прекращения государственной службы особенности по сравнению с общими нормами законодательства о труде.

       Контракт с государственными служащим заключается в письменной форме на срок не менее одного года руководителем соответствующего государственного органа. Контракт является основанием для издания решения, приказа, распоряжения, иного акта соответствующего государственного органа, должностного лица.

      Контракты, заключаемые с гражданином, поступающим на государственную службу, должны соответствовать примерной форме контракта с государственным служащим, которая приведена в приложении к положению «О порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими», утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 07.10.2003 № 1271.

          Вместе с тем с гражданами, поступающими на государственной службу на период выполнения обязанностей временно отсутствующего государственного служащего, заключается срочный трудовой договор в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством о труде.

          Контракты заключаются с гражданами, достигшими 18-летнего возраста. Отдельно следует отметить, что ныне действующим Законом установлен предельный возраст пребывания на государственной службе, который составляет 65 лет, кроме случаев, предусмотренных Конституцией и законодательными актами Республики Беларусь. Например, в соответствии с Конституцией предельный возраст членов Конституционного Суда - 70 лет.

          При достижении государственным служащим предельного возраста пребывания на государственной службе он освобождается от занимаемой должности по истечении того месяца, в котором он достиг указанного возраста. Поэтому при проведении работы по заключению, продлению, перезаключению контрактов с государственными служащими, чей возраст приближается к вышеуказанному, необходимо учитывать, чтобы достижение работником этого возраста и истечение срока действия контракта совпадали.

            В связи с императивностью нормы, устанавливающей предельный возраст пребывания на государственной службе, на практике возникли случаи, когда работники, достигшие 65 лет, еще работали и момент их увольнения, однозначно определить было невозможно. Контракты, заключенные с ними, не содержали подобного основания увольнения. Кроме того, они могли быть уволены сразу после вступления в силу Закона «О государственной службе», несмотря на срок, на который заключен контракт, не

                                                                   13

не реализовав предоставленное им этим же Законом право на отставку. Министерство труда и социальной защиты сразу же отреагировало на сложившуюся ситуацию письмом от 04.08.2003 № 05-02-11/3568 "О применении ст. 41 Закона Республики Беларусь "О государственной службе в Республике Беларусь", рекомендовавшим нанимателям, в связи с тем, что законодательством не предусмотрен срок, в течение которого следует прекратить трудовые отношения с государственными служащими, достигшими предельного возраста пребывания на государственной службе до вступления в силу нового Закона, освобождать государственных служащих, достигших предельного возраста пребывания на государственной службе до вступления в силу нового Закона, по истечении месячного срока с момента вступления в силу Закона Республики Беларусь "О государственной службе в Республике Беларусь" [21; 138].