Административно-правовые основы управления культурой

СОДЕРЖАНИЕ:

Стр.

Введение                                                                                                                  3

§1. Понятие и история становления института управления культурой в России. 7

§2. История становления правовых основ и законодательное регулирование управления культурой.  13

§3. Система и административно-правовой статус органов

регулирующих вопросы управления культурой.  17

Заключение   24

Библиографический список     26

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования.  Проблема регулирования культурной сферы волновала человечество на протяжении нескольких веков.

Еще с началом развития государства и общества государственные деятели начали размышлять о необходимости установления управления культурной сферы и об образовании органов осуществляющих регулирование в данной сфере. Культура является  одной из важнейших сфер жизни нашего общества. От уровня культуры зависит духовное состояние людей, влияющее на их поступки и сохранение целостности общества, государства и всего мира в целом.

Культура представляет собой довольно широкую сферу, которая включает в себя большой круг областей деятельности: художественная литература, кинематография, туризм, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, музейное дело, книгоиздание и библиотечное дело, телевидение, эстетическое воспитание, художественное образование и иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.1

В связи с этим можно сказать, что культура взаимодействует почти со всеми областями человеческой жизнедеятельности.  И установление управления в данной сфере необходимо для нормального развития и функционирования общества и государства.

В результате развития общественных отношений и технического прогресса трансформировались и развивались  все новые и новые области культуры. Их появление оказало значительное влияние на другие сферы деятельности. Появилась необходимость создания органа, регулирующего все общественные отношения, возникающие в данной сфере и при взаимодействии ее и других сфер общества. Таким органом стало Министерство культуры, которое осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, кинематографии и архивного дела.

Руководствуясь Конституцией Российской Федерации как основным законом, гарантирующим каждому гражданину право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, Верховный Совет Российской Федерации, признавая основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, сохранении национальной самобытности народов, выражая стремление к межнациональному культурному сотрудничеству и интеграции отечественной культуры в мировую культуру, принимает Основы законодательства о культуре в качестве правовой базы сохранения и развития культуры в России.

Сама культурная сфера возникла очень давно в III-IV веках до нашей эры, но, о ее государственном регулировании в России можно говорить, только начиная с XVIII века в эпоху Просвещения, когда активно стали развиваться все области культуры, и в тот момент правительство активно начало предпринимать меры направленные на управление культурой. В этот период возникли первые российские библиотеки, театр, публичные музеи и относительно независимая пресса. Наибольший вклад в российское Просвещение принадлежит Екатерине Великой, которая, как и прочие просвещенные монархи, играла ключевую роль в поддержке искусств, наук и образования. С этого момента в России начали появляться различные органы, регулирующие культурную сферу и стали приниматься различные нормативные акты, определяющие направление деятельности государственных органов в данной сфере.

Степень научной разработанности темы. В результате развития общественных отношений трансформировались и взгляды ученых о культуре в целом и об ее управлении. Можно выделить следующих ученных, занимавшихся разработкой данных вопросов: опросы прогнозирования и предвидения в социальном управлении были раскрыты в работах Н.А.Аитова, Ж.Т.Тощенко, Н.И.Лапина. Методологическим аспектам исследования управления духовной сферой посвящены труды А.И.Арнольдова, Т.Ф.Кузнецовой, А.К.Уледова, Р.Г.Яновского. Из работ, посвященных управлению сферой культуры, особо следует выделить серию монографий и статей Л.Н.Когана, в которых рассматриваются проблемы взаимодействия социальных явлений «управление» и «культура», определяется специфика этого взаимодействия. Так же широкий спектр проблем, касающихся функционирования культуры в современном обществе, исследуется в работах Р.А.Злотникова, Л.Г.Ионина, Л.И.Михайловой, Б.Пекиньо.  Проблемам государственного управления культурой посвящены работы В.С.Жидкова, Г.А.Смирнова, А.О.Флиера. Управление культурой на региональном уровне рассматривается в трудах Т.Ю.Бурмистровой, Ф.Т.Кузбекова, П.М.Шульгина. В работах A.B.Кухаркина, М.Г.Колоснициной, Ю.Б.Сорочкина исследована проблематика, связанная с практикой реализации культурной политики за рубежом.

Несмотря на достаточно большое количество и разнообразие исследований, посвященных вопросам управления культурой, в отечественной социологии недостаточно полно освещены проблемы социального взаимодействия участников процесса управления культурой: соотношения их интересов, роли государства, как института политической власти в управлении развитием культуры.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе управленческой деятельности в области культуры.

Предметом исследования являются административно-правовые основы управления культуры.

Цель исследования анализировать  основы управления культурой в РФ и определить систему и административно-правовой статус органов управления культурой.

Для достижения поставленной цели, в работе предстоит решить следующие задачи:

• определить основы административного управления культуры и рассмотреть историю развития института управления культурой;
• рассмотреть основные нормативные акты, регулирующие культурную сферу;
• определить систему органов управления культуры.

Работа имеет традиционную структуру и включает в себя введение, основную часть, состоящую из трех параграфов, заключения и библиографического списка.

§1. Понятие и история становления института управления культурой в России.

Для рассмотрения данного вопроса необходимо в первую очередь определить, что же такое управление.

Управление, по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, является: функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию — это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.2

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе связанных с административно-правовым регулированием разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В широком смысле под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов, является какая-либо организация, определенное упорядочение общественных отношений. В узком, организационно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в узком организационно-правовом смысле и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

Для рассмотрения вопроса о государственном управлении культурой XIX и начала XX в. Необходимо знать характер политики, экономики и права Российской Империи. Так, в результате петровских реформ в России произошло утверждение абсолютной монархии н законодательное оформление бюрократии. Из этого следует сделать вывод, что управление осуществлялось непосредственно монархом.

Начало XIX в.  ознаменовалось министерской реформой Александра I, который на практике проводил линию на укрепление феодально-абсолютистского порядка. Учреждение министерств знаменовало собой дальнейшую бюрократизацию управления и усовершенствования центрального аппарата Российской империи. Одним из элементов модернизации н европеизации российской государственной машины является учреждение Государственного совета, функция которого заключалась в централизации законодательного дела н обеспечении единообразия юридических норм. Министерская реформа и образование Государственного совета завершили реорганизацию органов центрального управления, просуществовавших до 1917 г. В этот период управление культурой было в компетенции Министерств, образованных в результате реформы   Александра I.

В первые годы существования Советского государства управление культурой находилось в ведении Наркомата просвещения РСФСР. К середине 30-х годов управление народным образованием приобрело законченные организационные формы и в дальнейшем почти не претерпевало изменений. Что касается органов управления культурным строительством и искусством, то они получают дальнейшее развитие, которое приводит к их выделению в самостоятельную отрасль государственного руководства. Наркомат не успевал приспосабливать свой аппарат к быстро растущим потребностям просвещенческой работы. К тому же его аппарат не представлял собой единого целого: многие его части были самостоятельными, размещались в разных концах Москвы. Эти организационные недостатки усугублялись громоздкостью аппарата (35 отделов, 198 подотделов). Аппарат Наркомата нуждался в реорганизации. 11 февраля 1921 г. было утверждено новое положение о Наркомпросе РСФСР. Теперь центральный аппарат Наркомпроса состоял из трех частей: академического центра, организационного центра, главков. Первый объединял и направлял всю идеологическую работу главков наркомата и, кроме того, ведал всеми научно-исследовательскими учреждениями, включая Академию наук. Он имел две секции: научную и художественную. Во второй - организационный центр - из всех главков и отделов были переданы административно-хозяйственные функции, а хозяйственные подразделения главков и отделов ликвидировались. В его составе были созданы управления - административное, организационное, снабжение и т.п.

В качестве основных главных управлений культурой были образованы: Госиздат, Главнаука (научное, научно-художественное, музейное дело, охрана природы). Главки в свою очередь состояли из отделов: театральный (ТЕО), литературный (ЛИТО), музыкальный (МУЗО) отделы, отдел по делам искусств и художественной промышленности (ИЗО),Главлит (1922), Главрептком (при Главлите) и Госкино (1923). При наркомате РСФСР также действовали различные совещательные и полномочные, постоянные и временные комитеты, комиссии и другие учреждения: Центральное управление госцирками (1922 - 1931), Главное управление по делам литературы и издательства (1922 - 1933).3

Далее после окончания гражданской войны одной из задач, вставших перед государством, было проведение культурной революции. При образовании СССР почти все отрасли социально-культурного строительства были отнесены к компетенции союзных республик. Считалось, что республики вполне самостоятельно будут руководить просвещением, наукой, искусством, высшей школой, здравоохранением, социальным обеспечением, а союзные органы ограничатся разработкой, определением и изданием общих директив в этой области. Первоначально так и было. Однако уже с середины 20-х годов положение начало меняться: общесоюзные органы управления стали возникать в тех подотраслях социально-культурного строительства, в которых их создание Конституцией не предусматривалось. Объекты культуры постепенно передавались из ведения республик в ведение общесоюзных органов, что именно особенно тяжелые последствия для Российской Федерации. Административно-командная система, стремившаяся к полной централизации управления, на протяжении 20-30-х годов ограничивала права союзных республик в деле управления социально-культурным строительством. В одних случаях усиление централизации управления имело некоторые объективные основания, но в большинстве случаев оно основывалось лишь на стремлении контролировать и регулировать все процессы, происходившие в стране. К концу данного периода почти во всех подотраслях социально-культурного строительства были созданы общесоюзные органы управления, а учреждения культуры из ведения республик переданы в ведение СССР.

В 1936 г. По постановлению ЦИК и Совнаркома СССР образуются союзно-республиканский Всесоюзный комитет по делам искусств. На него возлагалось руководство всеми учреждениями культуры и искусства, в том числе учебными заведениями, готовившими кадры работников для данной отрасли. В 1936 – 1938 гг. в его составе находился и Кинокомитет СССР. Всесоюзный комитет по делам искусств осуществлял также цензурные функции в области культурной политики.

Таким образом, к середине 30-х годов в области руководства наукой и искусством впервые были созданы общесоюзные органы управления, а сами учреждения изъяты из ведения наркомпросов союзных республик. Ужесточилась репертуарная политика и цензура, всепроникающая регламентация сковывала деятельность мастеров искусств.

Для руководства культурой и искусством в 40-50-е годы были характерны авторитарность, грубое вмешательство в творческую деятельность, некомпетентность и непрофессионализм в управлении, запреты, подмена качественных показателей количественными и т.п.

При общей реорганизации министерств почти все органы управления в области культуры были объединены: Министерство высшего образования, Министерство трудовых резервов, Министерство кинематографии, Комитет по делам искусств, Комитет радиоинформации, Комитет радиовещания, Совинформбюро и Главполиграфиздат в марте 1953 г. слились в союзно-республиканское Министерство культуры СССР. Но попытка сосредоточить в одном ведомстве руководство всей культурой оказалась неудачной. И уже в марте 1954 г. из ведения Министерства культуры выделился ряд отраслей. Однако министерство все еще оставалась очень громоздким, управляющим многими отраслями культуры (театр, музыка, литература, полиграфическое дело, книжная торговля, музеи, библиотеки, культурно-просветительные учреждения, радиовещание и т.п.).

К началу 60-х годов в ведении Министерства культуры СССР осталось руководство такими отраслями культуры, как театр, музыка, литература, изобразительное искусство, музеи, библиотеки, театральные учебные заведения, охрана памятников и др. Министерство культуры СССР осуществляло общее руководство всеми видами искусства и непосредственно руководило лишь наиболее крупными художественными учреждениями всесоюзного значения. Кроме того, оно наблюдало за деятельностью творческих общественных организаций - союзов писателей, художников и композиторов.

В 2004 году на базе упраздняемых Министерства культуры РФ, Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций и преобразуемой Федеральной архивной службы России создано Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Данное министерство осуществляло функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, кинематографии, средств массовой информации и массовых коммуникаций, архивного дела и по вопросам межнациональных отношений. Данное министерство содержало три подведомственные организации: Федеральное архивное агентство (Росархив), Федеральное агентство по культуре и кинематографии (Роскультура), Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать).

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации просуществовало до 2008 года, далее оно было преобразовано в Министерство культуры Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ № 724 от 12.05.2008. Данное министерство является основным органом осуществляющим управление культурой в данный период.

Рассмотрев данный вопрос, можно сделать вывод о том, что на протяжении довольно долгого  периода времени происходило становление органов управления культурой. Данные органы были много раз реорганизованы,  было проведено большое количество реформ, связанных с установлением управления в области культуры. На некоторых этапах управление культурой находилось в ведении монарха, затем были образованы различные органы, которые наделялись управленческими полномочиями в сфере культуры. В настоящее время таким органом в России является Министерство культуры Российской Федерации.

§2. История становления правовых основ и законодательное регулирование управления культурой.

Развитие законодательства в сфере культуры – проходит определенные этапы, которые обусловлены как внутренним состоянием общества и государства, так и влиянием международных условий. В связи с этим можно выделить два этапа в развитии российского законодательства о культуре.

Первый этап развития законодательства в сфере культуры происходит до 1993 г., когда процессы демократизации в России, начатые перестройкой, имеют еще не очень обширное юридическое обоснование. Законодательным органом в то время был Верховный Совет РСФСР, который работал на основании Конституции 1978 г. в которой проблема прав человека в области культуры была представлена как одним из важнейших завоеваний социализма. Именно в этот период был принят ряд законов в сфере культуры, закрывших пробелы законодательства в данной области. В этот период были приняты "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", "Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах", закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и целый ряд других законов, многие из которых действуют и сегодня.

Кроме того, с 3 января 1976 г. для СССР вступил в силу Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966, согласно которому каждое государство, подписавшее документ, не только признает права каждого человека на социальное обеспечение и,  культурное развитие, доступ к ценностям культуры, но и обязуется принять меры для постепенного полного осуществления прав на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, на образование, на участие в культурной жизни. Однако потребовалось около 15 лет, чтобы положения данного Пакта стали в достаточно мере реализовываться в российском законодательстве.

В 90-е годы наступает новый этап развития российского законодательства в сфере культуры. Связано это с двумя факторами.

Первым из них является принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется свобода мысли и слова, свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, свобода совести, свобода вероисповедания; каждый имеет право на свободный труд и на отдых, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, пользование родным языком; на свободный выбор языка общения, на благоприятную окружающую среду, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Эта Конституция стала мощным стимулом развития и демократизации всего российского законодательства. Если до 1993 г. было принято и вступило в силу около десяти законов в области культуры, то после принятия Конституции 1993 года – около тридцати законов, регулирующих вопросы культуры напрямую и приблизительно двадцать кодексов и законов, регулирующих эти вопросы косвенно.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законодательство развивалось не только на основе действовавшей правовой базы, но и с учетом задач, определенных Президентом и Правительством Российской Федерации. Конкретные задачи развития сферы культуры ставились и в Посланиях Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации о бюджетной политике, в постановлении Правительства Российской Федерации о программах социально-экономического развития и в постановлениях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.4

Так же развитие законодательства связано с большой открытостью России миру, ее активным включением в международную жизнь, вступлением в целый ряд международных организаций, это стимулировало приведение российского законодательства в соответствие с международными требованиями и нормами. В связи с этим был принят ряд ратификационных законов. Федеральным законом от 04.11.1995 N 163-ФЗ «О ратификации конвенции содружества независимых государств о правах и основных свободах человека» была ратифицирована Конвенция Содружества Независимых Государств «О правах и основных свободах человека», согласно которой Россия обязуется выполнять все заложенные в Конвенции нормы относительно соблюдения прав и свобод человека в области культуры, образования, здравоохранения.5 Для Российской Федерации данная конвенция вступила в силу с 11.08.1998 года.

 Так же следует отметить, что законодательством РФ предусмотрена  ответственность за совершение  правонарушений в сфере культуры. В ныне действующем КоАП РФ предусмотрено достаточно много составов административных правонарушений, которые могут совершаться в отраслях культуры и влекут за собой возможность привлечения к административной ответственности: непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации; пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров; злоупотребление свободой массовой информации; воспрепятствование распространению средства массовой информации; нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов; нарушение порядка объявления выходных данных; нарушение порядка предоставления обязательного экземпляра издания и ряд других нарушений установленных правил. Целый ряд должностных лиц социально-культурной сферы уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (пп. 58-60 ст. 28.3 КоАП РФ).

Должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации, полномочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.13, 5.25, 6.13, 13.15, 13.16, 13.20, 13.21, 13.23, 19.4-19.7 КоАП РФ. Должностные лица органов, уполномоченных в области управления архивным фондом, наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.20, 19.4-19.7 КоАП РФ. Должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения и радиовещания, имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.13, 5.25, 6.13, 13.15, 13.23, 19.4-19.7 КоАП РФ.6

Подводя итог по данному вопросу можно сделать вывод о том, что за последние годы в развитии законодательства в сфере культуры было принято и ратифицировано  много правовых актов, как федеральных, так и международных, которые регулируют деятельность государственных органов, определяют и разграничивают компетенцию данных органов, устанавливают основные цели и задачи развития культуры, закрепляют и гарантируют права граждан на участие в культурной сфере, а так же устанавливают ответственность за совершение правонарушений в сфере культуры.  

§3. Система и административно-правовой статус органов регулирующих вопросы управления культурой.

Управление в области культуры осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и иными государственными органами, в компетенцию которых входит управление в данной сфере. Каждый из этих органов реализует свою компетенцию либо полностью в данной отрасли, либо узкоспециализировано в одной из ее областей, как кинематография, телевидение и радиовещание, книгоиздание и библиотечное дело, и др.

Органы управления культурой образуют единую систему, которая включает в себя: федеральные органы управления культурой в лице Министерства культуры, региональные – в лице комитетов по культуре и искусству, Областных управлений культуры, на уровне районов – это муниципальные – отделы, управления культуры.

Основным нормативно правовым актом, регламентирующим деятельность Министерства Культуры РФ является Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 590 "О Министерстве культуры Российской Федерации".

Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.7

Основные полномочия Министерства культуры:

1. Вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и сферам ведения подведомственных ему федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства.
2. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации министерство имеет право самостоятельно принимать нормативные правовые акты.
3. Осуществляет:

• ведение Государственного свода особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

• ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
• поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области культуры, искусства, образования в области культуры и искусства, а также формирование и ведение реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей такой поддержки;
• государственный контроль и надзор: за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия; за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами; за состоянием объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

4. Анализирует причины выявленных нарушений при осуществлении переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, принимает меры по устранению выявленных нарушений;