Административно-правовые отношения. 17

Введение

Общественные отношения  всегда выступали в качестве объекта  нормативного регулирования, что обусловлено  их природой. Средствами их регулирования  могут быть различные социальные нормы: морали, права, общественных объединений, религиозные, обычаи и др. Среди этих регуляторов особое место занимают нормы права, которые осуществляют воздействие на общественные отношения  через особый механизм правового  регулирования, обеспечивающий перевод  общих правил в конкретные права  и обязанности.

Наиболее значимые для  общества отношения объективно требуют  юридического вмешательства государства  и обеспечиваются нормами публичного права, в предмет которого входят: основы государственно-конституционного устройства; функционирование государства  и его органов; институты гражданского общества; системы и органы местного самоуправления; правотворческий и  правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения. Публичное право призвано обеспечивать и охранять общие интересы государства.

Одной из наиболее объемных отраслей российского публичного права  является административное право. Административное право часто называют управленческим правом, что обусловлено предметом  его правового регулирования. Оно  регламентирует управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений  по поводу организации и деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных  лиц.

Административное право  представляет собой одну из самых  сложных, крупных базовых отраслей российского права, так как деятельность органов государственного управления затрагивает интересы практически  всех субъектов общественных отношений.

Человеческое общество всегда нуждалось в управленческом, упорядочивающем  общественные отношения и поведение  людей воздействии. В этих целях  общество создавало субъекты управленческого  воздействия, к которым относится, прежде всего, государство, общественные формирования, органы местного самоуправления, а также иные структуры, обеспечивающие управление на уровне семейно-родовых  и иных неформальных отношений. Наиболее важные виды управленческой деятельности, такие, как государственное, муниципальное  управление, управление общественными  объединениями, урегулировано нормами  различных отраслей права. Вопросы  управления составляют предмет правового  регулирования таких отраслей права, как конституционное право, муниципальное  право, гражданское право, финансовое право и многих других отраслей права. При изучении административного  права мы должны сформировать системное  представление и комплексе знаний о административном праве, как предмете науки, методах науки административного  права, системе науки административного  права и рассмотреть актуальные проблемы науки административного  права, т.к в условиях радикальных политических и социально-экономических реформ, связанных с развитием и становлением рыночных отношениях, роль административного права становится наиболее значительной, так как его нормами регламентируются и охраняются значительная часть управленческих отношений, возникающих между государственными органами исполнительной власти, государственного управления их должностными лицами с одной стороны и физическими и юридическими лицами - с другой, в процессе реализации последними своих прав, свобод и законных интересов во всех сферах жизнедеятельности.[10; c 9]

1. Понятие административно-правовых отношений

Административное право  выполняет роль одного из наиболее ярко проявляющихся выразителей публично-правовых, т.е. государственных, интересов в различных сферах общественной жизни. [2; C.5]

В юридической науке утвердилось  мнение о том, что отрасли права  отличаются друг от друга, прежде всего  предметом и методом правового  регулирования. В литературе по поводу содержания и структуры предмета административного права имеются  самые различные мнения.

Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что  «предметом административного права  являются отношения, возникающие при  организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении  внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных  и муниципальных органов, а также  в ходе реализации административной власти судьями и общественными  организациями.[ 3;С.3-5].

Также имеется и другое мнение по поводу предмета административного  права. Так, по мнению Ю.М. Козлова, «предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно  реализуются задачи, функции и  полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения  внутриорганизационного характера, возникающие  в процессе деятельности субъектов  законодательной (представительной) и  судебной власти, а также органов  прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов  местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере внутренней жизни общественных объединений  и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешневластных функций и полномочий».

[4; С.24].

Таким образом, Ю.М. Козлов в  качестве предмета административного  права рассматривает круг общественных отношений, складывающийся в  сфере исполнительной власти.

Однако, по мнению Б.Н. Габричидзе, «ограничение предмета административного права только кругом общественных отношений в сфере исполнительной власти сужает и тем самым обедняет и этот предмет, и, в конечном счете, само административное право. Где-то в тени остаются гражданин и исполнительная власть; административно-правовая часть статусов гражданина и общественных обязанностей; ответственность административных органов перед гражданином и общественными объединениями; контроль за деятельностью органов, звеньев и подразделений исполнительной власти, а также иных административных структур и учреждений».[5;С.27-28].

Следовательно, в современных  условиях требуется видоизменить подход к предмету административного права  и определять его предмет с  новых демократических позиций.

Необходимо сказать, что  административное право представляет собой отрасль правовой системы  РБ, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит  в том, что они возникают, развиваются  и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы  исполнительной власти на всех национально-государственных  и территориальных уровнях страны.

В этих общественных отношениях соответственно:

а) опосредуется закрепленная в Конституции РБ государственная  политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную  жизнь и свободное развитие человека;

б) непосредственно выражается многообразное содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого  вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти;

в) выражаются приоритет  публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.[6;С.20-23].

Такого рода общественные отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного  права.

Эти общественные отношения  непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно  их можно назвать управленческими. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно  выражается государственный интерес, государственная управляющая воля.

Из этого следует, что  не все общественные отношения, по своей  природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного  права. В частности, отношения, возникающие  в связи с функционированием  негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры  и т.п.), не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных  и подобных им управленческих отношений  состоит в обеспечении необходимой  самоорганизации (организация собственных  дел), а не в выражении интересов  государства.[6; С.25].

Однако это не означает, что административное право безразлично  к организации и деятельности негосударственных формирований. Его  нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.

Главное, что характерно для регулятивной роли административного  права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности - это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно, административное право отчетливо выражает все  особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или - правом управления) [6;С.27-29].

Свое регулятивное воздействие  административное право оказывает  на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий  интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно  возникают в связи с практическим выполнением задач и функций  государственно-управленческой деятельности. Соответственно административное право  регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено  юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в  них непременно участвует субъект  исполнительной власти, способный в  силу предоставленных ему властных полномочий подчинять поведение  иных участников этих отношений своим  односторонним волеизъявлениям.

Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой органы и должностные  лица исполнительной власти повседневно  руководят экономическими, социально-культурными  и административно-политическими  процессами свойственными для них методами.

Таким образом, органы и должностные  лица исполнительной власти можно обозначить специальными субъектами, которые повсеместно  участвуют в отношениях, регулируемых административным правом и отношения без их участия не могут относится к предмету административного права.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие  действия, которые регламентируются другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы  гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные  стороны деятельности исполнительных органов. Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении  не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого  и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Отношения такого рода являются государственно-правовыми, а  не управленческими, хотя с внешней  стороны они могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами конституционного права.[6;С.33-35].

Административное право  регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных  именно на них управленческих функций. В них находит выражение целевое  назначение государственно-управленческой деятельности, а также оснащение  ее субъектов распорядительными, т.е. государственно-властными полномочиями, без которых невозможно практически  обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях. Без  таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.

Следует особо отметить, что такие категории, как «сфера государственного управления» и  «управленческие отношения», настолько  многозначны, что охватывают все  основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической сфер жизни общества. Соответственно они  обнаруживаются и там, где действуют  нормы иных отраслей права. Иначе  говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет иных отраслей права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

Таким образом, ученые выделяют критерии, которые необходимо учитывать  при определении предмета административного  права:

а) сфера государственного управления, охватывающая любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или  иного исполнительного органа;

в) реализация ими распорядительных полномочий, предоставленных для  осуществления государственно-управленческой деятельности.[6;С.39-42].

Это те условия, при которых  управленческие отношения возникают  по поводу реализации задач и функций  исполнительной власти. Регулируемые административным правом управленческие отношения весьма многообразны. Их можно классифицировать на виды в  зависимости от особенностей их участников:

а) управленческие отношения, возникающие между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и  нижестоящие органы);

б) отношения между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

в) отношения, которые возникают  между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном  подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями;

г) отношения между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

д) управленческие отношения  между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы  местного самоуправления;

е) отношения между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными  объединениями, организациями (коммерческие структуры и т.п.);

ж) отношения между субъектами исполнительной власти и общественными  объединениями;

з) отношения, возникающие  между субъектами исполнительной власти и гражданами.[6;С.43-45].

Во всех указанных видах  управленческих отношений участвует  тот или иной исполнительный орган. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, поскольку  только они в состоянии в юридической  форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому  такого рода отношения не могут возникать  между гражданами, между общественными  объединениями и внутри них. Отношения  между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как  они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.[6;С.46-47].

Управленческие отношения  можно также классифицировать в  зависимости от конкретных целей  возникновения и, соответственно, административно-правового  регулирования. По этому критерию выделяют две группы отношений:

а) внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные  с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние - отношения, связанные  с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). [6; С.47].

Следует также выделить управленческие отношения, которые возможны между  различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными  органами системы местного самоуправления - с другой. Несмотря на это, следует  признать, что эти органы не могут  быть исключены из числа возможных  участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации республик, краев  и областей, в состав которых они  входят. Подобного рода управленческие отношения также регламентируются нормами административного права.

На основании вышеизложенных позиций, следует признать обоснованной точку зрения, которой придерживается Ю.М. Козлов, давая обобщенную характеристику предмета административного права. Как видно, он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно  реализуются задачи, функции и  полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения  внутриорганизационного характера, возникающие  в процессе деятельности субъектов  законодательной (представительной) и  судебной власти, а также органов  прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов  местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений  и других негосударственных формирований.[6; С.49-50]. Регулируя подобного рода общественные отношения, административное право в рамках своего предмета создает  определенный правовой режим организации  и деятельности субъектов исполнительной власти, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление его регулятивной функции.

Предмет административного  права отличается динамичностью. Отдельные  отношения, например таможенные, частично в сфере местного самоуправления, в настоящее время являются предметом  правового регулирования таможенного, муниципального права, что обусловлено  формированием новых отраслей российского  права. Некоторые группы отношений  на данном этапе составляют предмет  административного права, что явилось  результатом систематизации норм. [1; C.11-12]

2 Основные элементы  административно-правоввых отношений

Составными элементами системы  административно-правовых отношений  являются: субъекты, объекты и юридические  факты.

Субъектами административно-правовых отношений называются те физические и юридические лица, которые наделены административными правами, обязанностями  и ответственностью за реализацию определенных законом функций в сфере государственного управления.

Субъектами административно-правовых отношений являются:

- физические лица (граждане  России, иностранные граждане и  лица без гражданства);

- государственные, муниципальные  служащие, служащие негосударственных  и общественных объединений;

- органы исполнительной  власти;

- органы местного самоуправления;

- предприятия, учреждения  и организации государственной  формы собственности;

- негосударственные и  общественные объединения;

- представители общественных  формирований, наделенных административными  обязанностями и правами по  реализации этих обязанностей.

Субъекты административно-правовых отношений характеризуются наличием административной правосубъектности, возникающей у граждан с момента рождения.

Правосубъектность — это  правоспособность и дееспособность, взятые в единстве и развитии (способность субъекта быть субъектом административно-правовых отношений).

Правоспособность — это  закрепляемая за субъектом права  возможность и способность иметь  права и обязанности, носящие  юридический характер.

Дееспособность — это  закрепленная за субъектом права  возможность своими действиями приобретать  права и обязанности, предусмотренные  административным законодательством, и нести ответственность в  соответствии с этими нормами (с 16 лет).

Субъекты могут вступать в административно-правовые отношения  в любом сочетании, кроме двух:

- гражданин с гражданином;

- общественная организация  с общественной организацией, поскольку  в этих сочетаниях отсутствует  хотя бы у одной стороны  элемент управления (контроля).

Содержание административно-правовых отношений имеет две стороны:

- материальная, поведение субъектов;

- юридическая сторона,  совокупность прав и обязанностей.

Общим объектом регулирования  административно-правовых норм, как  и любых других норм, являются общественные отношения, а непосредственным объектом — поведение субъектов. Вообще объект — это то, по поводу чего возникают  правоотношения.

Реализация прав и обязанностей субъектов административных правоотношений может быть связана не только с  их поведением, ибо такие отношения  возникают как по поводу вещей, продуктов  творчества, так и по поводу личных нематериальных благ (охрана чести  и т. д.). В таких случаях объектом административно-правовых отношений  являются действия сторон, а вещи, продукты творчества и личные нематериальные блага — предметом административно-правовых отношений.

Основаниями возникновения, изменения, прекращения административно-правовых отношений являются юридические  факты.

Юридический факт — конкретное жизненное обстоятельство, с которым  законодатель связывает возникновение, прекращение правоотношений.

К юридическим фактам относятся:

- юридическое событие  — это независящее от воли  людей событие, требующее государственной  регистрации, и в связи с  этим наступление изменения объема  административной правосубъектности.  Например, гражданину исполнилось  18 лет, он приобрел активное  избирательное право и обязанность  прохождения действительной военной  службы и т. д.;

- юридическое действие  — юридические факты, по происхождению  и в процессе осуществления являющиеся волевыми, имеющие осознанный, волевой характер:

- правомерные (назначение на должность, поощрение и т. д.)

- неправомерные (незаконные  распоряжения).

Юридическим фактом может  быть и бездействие — непринятие мер по охране государства, невыполнение предписаний вышестоящего должностного лица и т. д.

3. Виды административно-правовых отношений

Нормы административного  права подразделяются на ряд групп  в зависимости от своей регулятивной направленности и юридического содержания.

Центральное место при  этом закономерно отводится характерному для всех правовых норм выделению  двух основных их видов - это материальные и процессуальные нормы.

Материальные административно-правовые нормы определяют объем и содержание обязанностей и прав конкретных участников регулируемых общественных отношений.

Особенностью материальных норм административного права является то, что ими закрепляются юридические  возможности того или иного участника  управленческих отношений в статичном  варианте, то есть до стадии практической реализации этих возможностей. Например, материальными по своему характеру  будут нормы, закрепляющие право  граждан на обжалование неправомерных  действий должностных лиц; нормы, определяющие компетенцию губернатора области  и т.п.

Процессуальные нормы  административного права определяют порядок (процедуру) практической реализации участниками управленческих отношений  закрепленных за ними нормами материального  права обязанностей и прав. Это  уже динамика управленческих отношений.

В числе процессуальных норм административного права особое место занимают те из них, которыми определяется порядок разрешения административно-правовых споров и применения мер административного  принуждения. Эту их группу принято  называть административно-юрисдикционными  нормами.

Следующим видом классификации  административно-правовых норм представляется их классификация по конкретному  юридическому содержанию. Она производна от используемых в практике административно-правового регулирования методов. Соответственно различают:

а) обязывающие, то есть содержащие юридически властное предписание на обязательное совершение определенных действий, предусмотренных данной нормой.

б) запрещающие, то есть содержащие юридически властное предписание, запрещающее совершение определенных действий, предусмотренных данной нормой. Запрещающий характер носят, прежде всего, административно-правовые нормы, в которых предусматриваются составы административных правонарушений;

в) уполномочивающие, или  дозволительные, то есть такие административно-правовые предписания, которыми предусматривается  возможность действовать в пределах предусмотренных нормами условий  по своему усмотрению.

г) стимулирующие, то есть такого рода нормы, в которых закреплены соответствующие средства материального  или морального воздействия на участников управленческих отношений с целью  обеспечить их должное поведение. административный правовой норма здравоохранение

Административно-правовые нормы  могут, далее, квалифицироваться и  по признаку адресата. Соответственно можно выделить нормы, регламентирующие:

• административно-правовой статус граждан;

• организацию и деятельность органов исполнительной власти;

• правовое положение государственных  служащих;

• основы функционирования государственных предприятий и  учреждений;

• отдельные стороны организации  и деятельности различного рода коммерческих структур, включая частные;

• административно-правовой статус общественных объединений.

Если предмет науки  административного права в определенной степени обусловлен объектом познания и строго отграничивает круг собираемых наукой знаний, то система науки  для удобства пользования этими  знаниями приводит их в порядок. "Наука - это система, т.е. приведенная в  порядок на основании известных  принципов совокупность знаний", - писал И. Кант.

Научный материал об административном праве включает обширную массу информации: "законоведение", т.е. комментирование  действующих правовых норм, основные категории, концепции, теоретические  построения, материал о практике управления и правоохранительной деятельности. Важное место в научном материале  занимают практические рекомендации для  законодателя и государственного служащего, т.е. предложения о совершенствовании  и применении действующего законодательства. Однако эти знания не есть разрозненная и хаотичная масса информации - они классифицированы на части, а  части расположены в соответствия с логикой, дидактическими принципами и здравым смыслом, т.е. систематизированы. Каждая предыдущая часть (блок знаний) служит основой для изучения и  понимания последующих, каждая последующая  имеет опору в предыдущей.