Административно-правовые режимы

ВВЕДЕНИЕ

В юридической литературе советского периода понятие правового режима разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права. Данный подход позволил выявить специфику юридического регулирования определенной сферы деятельности государственных органов, особенности правового инструментария, используемого для воздействия на те или иные объекты управленческого аппарата, дав возможность выделить наиболее общие, универсальные правовые режимы, которые получили свое дальнейшее развитие и детализацию в отраслевых правовых дисциплинах. Одним из них является административно-правовой режим, отражающий специфику объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно—правовых средств. Говоря об административно-правовом режиме, необходимо отметить, что он достаточно обстоятельно обоснован теоретически и применяется в правоохранительной практике с начала 90-х годов XX в. Это обусловлено тем, что установление правовых режимов в сфере государственного управления перешло на качественно иной, конституционный уровень правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Одновременно административно-правовые режимы позволяют дифференцировать правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с политическими, экономическими и информационными мерами воздействия на регулируемые общественные отношения.

Таким образом, можно сказать, что осуществление государственного управления в настоящее время невозможно без установления административно-правовых режимов в тех или иных сферах социальной действительности. Административно-правовые режимы могут устанавливаться в связи с обстоятельствами как позитивного, так и негативного характера.

При этом административно-правовые режимы становятся необходимым элементом государственно-управленческой организации и эффективным инструментом государственного управления. Между тем приходится констатировать тот факт, что исследованию проблемы административно-правовых режимов в теории административного права не уделялось достаточного внимания. В большинстве случаев проблематика административно-правовых режимов рассматривается лишь применительно к режимам чрезвычайного и военного положения. Юридической наукой еще не выработано какого-либо комплексного взгляда на природу и роль административно-правовых режимов.

Отдельные вопросы, касающиеся административно-правовых режимов, освещались в работах С.С. Алексеева, С.А. Аникиенко, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.В. Гончарова, В.Н. Григорьева, В.В. Гущина, Ю.А. Дмитриева, В.В. Дьякова, М.И. Еропкина, Д.С. Жданкина, В.Б. Исакова, Ю.А. Кожанкова, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, СМ. Петрова, И.А. Петрухина, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, А.С. Прудникова, Б.В. Российского, В.В. Рушайло, А.В. Серегина, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, В.В. Черникова, С.С. Юрьева, И.С. Яценко и ряда других ученых и практиков.

Необходимо также отметить, что многие работы вышеперечисленных ученых были опубликованы до принятия ряда законодательных актов, регламентирующих порядок установления административно-правовых режимов. Поэтому некоторые работы, посвященные административно-правовым режимам, частично утратили свою научную и практическую значимость. Это особенно необходимо, поскольку правоохранительной практикой накоплен опыт применения административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления, который требует своего адекватного теоретического осмысления. Этим обуславливается актуальность выбранной темы исследования.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения административно-правовых режимов в управленческой деятельности государственных органов в сфере правопорядка. Предметом курсового исследования являются нормативно-правовые акты регулирующие деятельность правоохранительных органов по установлению административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления и ее правовая основа.

Целью курсовой работы является изучение административно-правовых режимов.

Цель предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:

- рассмотреть понятие административно-правовых режимов, обозначить средства достижения административно-правовых режимов;

-  изучить основы теории правовых режимов, выявить признаки правового режима;

- анализ и формулирование  особенностей административно-правовых  режимов в правоохранительной деятельности.

Данная  курсовая  работа включает в себя две главы:

Глава 1 «Сущность административно-правововых режимов», состоит из трех подразделов,  - «Понятие административно-правового режима», «Признаки административно-правовых режимов», «Виды административно-правовых режимов»;

Глава 2 «Особенности административно-правововых режимов», также включает в себя три подраздела, - «Режим чрезвычайного положения»,                                             «Режим военного положения» и «Режим контртеррористической операции».

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОВЫХ РЕЖИМОВ

1.1 Понятие административно-правового  режима

Изучение научных источников показывает, что многие авторы вкладывают в понятие «административно-правовой режим» достаточно узкий смысл, рассматривая его преимущественно в контексте мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного и неординарного характера. На это обстоятельство обращает внимание и С.С. Маилян1, с которым мы согласны в том, что ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием подобных ситуаций вряд ли правильно.  Основанием для этого являются как существующая практика, так и теоретические наработки, в том числе и в области теории права.

Ю.А. Тихомиров 2, подчеркивая, что административно-правовые режимы не имеют исключительно «чрезвычайного» и «экстраординарного» характера, в то же время пишет, что их нельзя и «отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права», поскольку, по его мнению, «они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния».

По данному вопросу в большей степени я разделяю точку зрения Н.И. Матузова и А.В. Малько3, считающих, что хотя правовой режим нельзя в полном объеме отождествлять с понятием «механизм правового регулирования», но вместе с тем правовой режим нельзя и отделять от этого понятия, поскольку он реализуется через механизм правового регулирования, представляющий собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Он представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, устанавливающий рамки, в которых эти субъекты и объекты взаимодействуют.

Для административного права, как и для любой другой отрасли права, характерны специфические режимы регулирования, которые во многом определяются особенностями данной отрасли права, ее ролью, функциями, задачами.

Так, Д.Н. Бахрах под административно-правовым режимом понимает «сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически не равные позиции»4, то есть выделяет, прежде всего, средства регулирования, основанные на специфичном для административного права методе.

Но как справедливо отметил И.С. Розанов, «вопрос о понятии правового режима должен решаться в связи с характеристикой предмета и метода правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права»5.

Как известно, предметом административного права являются общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в связи с реализацией публичной власти, рассматривая вопрос соотношения административно-правового режима и индивидуального регулирования, нельзя обойти проблему дискреции. В юридической литературе под дискрецией (фр. discretionnaire - зависящий от личного усмотрения) и дискреционной властью понимается решение должностным лицом или госорганом какого-либо вопроса по собственному усмотрению.

Как известно, правовая система любой страны предоставляет органам исполнительной власти некоторую свободу действий при принятии решений. Существование административного усмотрения обусловлено творческим характером управленческой деятельности, ее разносторонностью, сложностью возникающих управленческих ситуаций в различных сферах жизнедеятельности. Вместе с тем в юридической действительности встречаются ситуации, когда в отсутствие норм закона и подзаконных актов, регулирующих определенную сферу деятельности, органы исполнительной власти в процессе практической деятельности пытаются восполнить правовые пробелы индивидуальным регулированием.

Как правильно было отмечено учеными-юристами, общедозволительный порядок не подходит для регулирования деятельности органов исполнительной власти в сфере управления, здесь должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции администрации. Исчерпывающий перечень ее прав и обязанностей, «можно только то, что прямо разрешено законом» - вот принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения.

Формирование правового государства предполагает, что регулирование общественных отношений должно базироваться не на произвольно издаваемых органами власти индивидуальных актах, адресованных конкретным субъектам отношений, а на общих правилах поведения, закрепленных в нормах права. А для этого, как верно отметил Л.А. Окуньков, «нужны стабильные законы, и государство должно обеспечить их соблюдение».

Таким образом, дискреция должна иметь свои границы, выходить за пределы которых субъект управления не вправе. Усмотрение всегда должно быть правовым, осуществляться в рамках закона и соответствовать требованиям законности. И нельзя не согласиться с В.В. Лазаревым, который подчеркнул, что необходимо «раз и навсегда отказаться от тезиса о том, что пробелы в законе восполняются в процессе применения права. Устранить пробел в законе можно лишь путем дополнительного законотворчества» 6.

Следовательно, издаваемые органами исполнительной власти, должностными лицами индивидуальные акты могут быть отнесены к средствам административно-правового режима только в том случае, если они отвечают указанным выше требованиям.

Ю.А. Тихомиров7 в систему средств административно-правовых режимов включает также и организационные, технические, материальные и финансовые средства, что, на мой взгляд, не совсем правильно, поскольку эти средства по своей природе не являются правовыми, а, следовательно, как уже было сказано выше, не могут быть элементами правового режима. И здесь мы согласны с Д.Н. Бахрахом 8, что организационная и материально- техническая подсистемы лишь обслуживают правоприменительную деятельность органов исполнительной власти.

Итак, на базе вышесказанного можно сформулировать определение административно-правового режима.

Административно-правовой режим – это специальный комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативно стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения.

Целью административно-правовых режимов является предупреждение правонарушений и наступления иных вредных последствий, опасных для личности, общества и государства, для обеспечения общественной безопасности и общественного порядка.

1.2 Признаки административно-правовых режимов

К признакам административно-правовых режимов относятся:

1. сфера их применения - они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации в связи с выполнением органами государственной власти своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;
2. предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;
3. для административно-правового режима характерно выделяемое в юридической литературе позитивное связывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия, граждан обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Связывание может носить характер общенормативной ориентации, конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие;
4. обязательными субъектами правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти;
5. большинство административно-правовых норм, составляющих основу таких режимов, может быть реализовано только через правоприменение, путем издания индивидуальных правоприменительных актов;
6. при регулировании правоотношений, возникающих между невластными субъектами и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия;
7. нарушение правил режима влечет за собой меры административного принуждения.

1.3 Виды административно-правовых режимов

Рассмотрим основные виды административно-правовых режимов.

К ним относятся:

1. Административно-правовой режим  чрезвычайного положения, который  регламентирован Федеральным конституционным  законом № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г. 9

2. Административно-правовой режим  военного положения, регламентированный  ФКЗ, принятым от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ  «О военном положении» 10.

З. Иные административно-правовые режимы (с. 476-479), также ограничивают права человека и гражданина и в соответствии с пунктом 3 ст. 55 Конституции РФ 11, эти права должны регламентироваться федеральными законами, включая регламентацию действий и решений субъектов, участвующих в осуществлении этих административно-правовых режимов.

- режим Государственный границы  или пограничный режим. Его отношения  регламентированы Законом РФ  «О государственной границе» от 1.04.1993 г. в ред. 2012 г. Раздел 3 Закона РФ «Режим Государственной границы» 12 в ст. 7 включает понятия правила содержания Государственной границы, пересечения Государственной границы, пропуска через Государственную границу, ведения на ней или вблизи промысловой и или иной деятельности, разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил. Режим государственной границы регламентируется и другими федеральными законами и международными договорами.

 - режим государственной тайны, установленный Законом РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 г. 13

 Существуют также менее распространенные административно-правовые режимы закрытых административно-территориальных образований, специфические административно-правовые режимы регистрации населения, автомототранспорта, оборота оружия и боеприпасов, наркотических и психотропных веществ, режимы исполнения и отбывания уголовного наказания - все эти режимы регламентируются административно-правовыми нормами.

В зависимости от степени принадлежности административно-правового режима к обеспечению национальной безопасности, можно выделить такие, как: режим защиты государственной тайны, пограничный режим, режим въезда в страну и выезда из страны, режим лицензионно-разрешительной системы, санитарный режим, таможенный режим, паспортно-визовый режим. 
Исходя из цели поддержки обороноспособности государства, общественной безопасности и безопасности граждан выделяют чрезвычайные режимы, то есть такие, для которых необходимо иное нормативное воздействие, чем действующее при обычном положении. Чрезвычайные режимы характерны своей спецификой, поскольку для стабилизации обстановки необходимо максимальное подчинение воли субъектов общей цели — обеспечению безопасности государства, общества, личности с ограничением ряда институтов. 
        Основанием для введения специальных административно-правовых режимов выступают нестандартные ситуации социального или природно-техногенного характера. Выделяют такие виды специальных административно-правовых режимов:

 а) в зависимости от объекта:

— территориальные режимы (военного положения, карантина, континентального шельфа, исключительной экономической зоны); 
— объектные режимы (режим водохранилища, режим изоляторов временного задержания);

— режим поведения с предметами, которые представляют собой повышенную опасность или имеют важное государственное значение (режим оружия, наркотических средств, ядов, документов, представляющих государственную тайну, паспортный режим);

        б) по предмету регулирования: природоохранные (заказников, 
национальных и природных парков, курортов и т. д.)

        в) по времени действия: постоянные, временные, ситуативные.

ГЛАВА2. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОВЫХ РЕЖИМОВ

2.1 Режим чрезвычайного  положения

Конституционно-правовую основу чрезвычайного положения составляет ст. 56 Конституции РФ 14, предусматривающая, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Часть 2 ст. 56 Конституции РФ особо оговаривает, что чрезвычайное положение на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

В настоящее время конституционные положения конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 7 марта 2005 г.)15 (далее - Закон о чрезвычайном положении). Именно в данном Законе дается легальное определение того, что понимается под режимом чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и Законом о чрезвычайном положении на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные Законом о чрезвычайном положении отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя РФ.

Статьей 1 Закона о чрезвычайном положении особо оговаривается, что введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ.

Статьей 3 данного Закона определены обстоятельства введения чрезвычайного положения:

чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе и передачей на утверждение Совета Федерации. Необходимо отметить, что в соответствии с Законом о чрезвычайном положении не имеет разницы, вводится ли чрезвычайное положение на всей территории нашей страны или же ограничивается отдельными местностями: механизм его введения един независимо от того, какую территорию оно охватывает.

После обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного. При этом в соответствии со ст. 7 Закона о чрезвычайном положении Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Законом о чрезвычайном положении предусмотрено уведомление Организации Объединенных Наций, Совета Европы и сопредельных государств о введении чрезвычайного положения. Так, в соответствии со ст. 38 Закона о чрезвычайном положении в случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях РФ федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел,  в течение суток с момента принятия Советом Федерации постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для его введения.

Статьей 9 данного Закона срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. По истечении указанных сроков чрезвычайное положение считается прекращенным. Вместе с тем Закон о чрезвычайном положении содержит оговорку, что в случае, если в течение предусмотренных сроков цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных Законом о чрезвычайном положении для его введения. Иными словами, продление срока действия чрезвычайного положения требует соблюдения тех же самых процедур, что и его введение (указ Президента РФ, его обнародование и передача на утверждение в Совет Федерации и т.д.).

Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, зависят прежде всего от характера обстоятельств, послуживших причиной его введения. При этом анализ положений Закона о чрезвычайном положении позволяет выделить как общие меры и ограничения, которые могут применяться при введении чрезвычайного положения, так и специфические меры и ограничения, введение которых обусловлено спецификой обстоятельств, явившихся причиной такого введения. Так, независимо от специфики обстоятельств, послуживших причиной для введения чрезвычайного положения, указом Президента РФ о его введении на период его действия могут предусматриваться следующие меры и временные ограничения (ст. 11):

а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

В том случае, если причиной введения чрезвычайного положения стали обстоятельства, условно говоря, общественного характера, предусмотренные п. "а" ст. 3 Закона о чрезвычайном положении (попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные конфликты и т.д.), на основании ст. 12 названного Закона допустимо дополнительное введение специфических мер и временных ограничений, таких, как:

а) введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;