Административно-правовые отношения в деятельности пограничных органов

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………3

1. Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементов………………………………………………………………….…………6
2. Понятие, содержание, особенности и структура административно-правового отношения………………………………………………………………11
3. Виды административных правоотношений……………………………..16
4. Основания возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений. Юридические факты в административном праве…………………………………………………………………………………22
5. Административно-правовые отношения в деятельности пограничных органов……………………………………………………………………………..27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………….30

Список использованной литературы……………………………………….33

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы исследования. Любая отрасль российского права регулирует определенные правоотношения, т.е. отношения урегулированные нормами права. В частности, гражданскому праву свойственно регулирование гражданских правоотношений (имущественных и связанных с ними личных неимущественных прав), уголовному праву - регулирование отношений, связанных с преступлением и наказанием. Какие правоотношения регулирует административное право? Прежде всего, следует указать, что административное право - это самостоятельная отрасль правовой системы России. Отрасли права отличаются друг от друга по предмету и методу правового регулирования. Именно предмет административного права составляют те отношения, о которых речь пойдет дальше.

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти.

Актуальность темы исследования обусловлена потребностью исследования административных отношений - своеобразной и многочисленной группы реально существующих отношений, обладающих отрицательным зарядом общественной энергии, отношений, которые регулируются запретительными нормами материального административного права и реализуются с помощью норм права административно-процессуального. Существование такого рода отношений, связанных с определенным видом правонарушений, наносит существенный вред обществу и государству, правам и свободам человека и гражданина, его безопасности. Поэтому исследование названного социально-правового явления в современных условиях по целому ряду причин является делом актуальным как с научной, так и с практической стороны. Проблема административных отношений, в принципе, не является новой, и уже выступала предметом научного интереса. Однако эту тему отнюдь нельзя отнести к разряду исчерпанных.

Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения к различным отраслям юридических знаний, равно как и к научным трудам в области философии, социологии, теории систем.

Очевидно, что все вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям, имеющим общетеоретическое и методологическое значение.

Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу для исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере касались проблем административной деликтности, административных правоотношений и административно-процессуальных отношений, свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Однако в отечественной литературе административная деликтность (как социально-правовое явление) и административные отношения (как правовая категория) рассматриваются лишь как самостоятельные проблемы. Между тем сама природа их детерминации свидетельствует о необходимости комплексного их исследования.

Состояние научной разработанности темы. Интересными работами представлена библиография по проблемам административных правоотношений (Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский, Ю.М.Козлов, Н.Г.Салищева, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, М.С.Студеникина, Ю.А.Тихомиров, А.Ю.Якимов, О.М.Якуба и др.).

Исследование современных аспектов правоотношений, невозможно и без обращения к фундаментальным трудам дореволюционных российских ученых - юристов и философов, в которых осмысливались особенности российской политико-правовой действительности, в их числе произведения Н.Н.Алексеева, П.И.Новгородцева, К.Л.Петражицкого, Г.Ф.Шершеневича и другие.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административных отношений, в сфере государственного управления.

Предметом исследования являются правовые и организационные основы по реализации органами исполнительной власти и местного самоуправления и их должностными лицами полномочий в сфере административных отношений.

Цель и задачи исследования. Цель работы заключается во всестороннем, комплексном научном анализе административных отношений.

В соответствии с этим ставятся и конкретные задачи исследования. Они сводятся к тому, чтобы:

• провести анализ понятия механизма административно-правового регулирования и его элементов;

• исследовать понятие, содержание, особенности и структура административно-правового отношения;

• проанализировать виды административных правоотношений;

• исследовать основания возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений. Юридические факты в административном праве;

• проанализировать административно-правовые отношения в деятельности пограничных органов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементов

 

В юридической науке понятие "механизм правового регулирования" активно используется с 1960 года. Его введение явилось следствием того, что разработка отдельных правовых явлений (актов, норм, правоотношений и т. п.) и исследование их влияния на общественные отношения не всегда давали желаемый результат. В реальной действительности данные явления не существуют изолированно друг от друга, они постоянно взаимодействуют и именно во взаимодействии оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения.

Природа механизма правового регулирования, его структура и т. д. в целом достаточно глубоко и всесторонне проанализированы в общетеоретической литературе.

Вместе с тем значение этого понятия, безусловно, не сводится к оперированию им в общей теории права. Наибольшую практическую значимость использование этого понятия могло бы дать при разработке конкретных отраслевых проблем.

Предлагаемое исследование направлено на разработку проблемы механизма правового регулирования в рамках административного права.

Многогранность проблемы механизма административно-правового регулирования следует рассматривать с уяснения его понятие и структуры.

Впервые в юридическую литературу термин "механизм правового регулирования" ввел и раскрыл его содержание С. С. Алексеев. "Под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения".1

Механизм административно-правового регулирования, являясь частью системы механизма правового регулирования в целом, содержит, по существу, тот же набор правовых средств (нормы, правоотношения, акты применения права), с помощью которых осуществляется упорядочивающее воздействие на общественные явления.

Вместе с тем механизму административно-правового регулирования присущи свои специфические особенности, которые позволяют выделить его в самостоятельный блок. Данные особенности можно рассматривать:

в вертикальном разрезе, где составляющие его правовые средства расположены в соответствующем их назначению, иерархическом порядке - административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, административно-правовые акты;

в горизонтальном срезе. В этом случае механизм правового регулирования предстает в виде единого образования, состоящего из отдельных, самостоятельных и практически равноправных блоков, являющихся отраслевыми механизмами правового регулирования. При этом каждый отраслевой блок несмотря на специфическое юридическое своеобразие, относительную автономность (сферевую, структурную и функциональную) тем не менее представляет собой составную часть общего механизма правового регулирования, отражающую его особенности через предмет, метод и систему.

Исследование механизма административно-правового регулирования предполагает в первую очередь уяснение круга общественных отношений, составляющих его предмет. В самом предмете (т. е. в регулируемых общественных отношениях) заложена объективная необходимость обособленной нормативно-правовой регламентации. Именно содержание однородной группы общественных отношений определяет в конечном итоге и специфику правового регулирования.

Вопрос о предмете административного права дискуссионный.

К предмету административного права можно отнести:

управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.

Д.Н. Бахрах в предмет административного права включает:2

внутриаппаратные отношения, связанные с организацией исполнительной власти, организацией службы, компетенцией органов и служащих, с формами и методами внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах;

взаимоотношения административной власти с гражданами, государственными и негосударственными организациями.

Ю.А.Тихомиров к предмету административного права относит организацию и функционирование государственного управления, регулирование функционально-юридических режимов, обеспечение юрисдикционно-охранительной деятельности и участие в данных сферах граждан.

Административно-правовое регулирование, его механизм есть форма юридического опосредствования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, т.е. речь идет о "юридически неравном положение сторон".

Это неравенство может выступать и в виде прямого подчинения одной стороны правоотношения другой; и в виде наделения одного из двух равных субъектов надведомственными и координирующими полномочиями, что ставит его в особое положение; и в виде ведущего положения одной из равных сторон в принимаемом совместном решении и т. д.

К особенностям административно-правового регулирования можно отнести следующие:

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания.

Во-вторых, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение.

В-третьих, у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего исполнительного органа).

В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему: а) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой; б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия; в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения; г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению.

Элементами механизма правового регулирования являются:

1. нормы административного права  и его принципы, объективно выраженные  в законах, указах и других  нормативных актах;

2. акты толкования норм административного  права, издаваемые уполномоченными  на то органами;

3. акты применения норм административного  права;

4. административно-правовые отношения;

5. правосознание, юридические факты, законность.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Понятие, содержание, особенности и структура административно-правового отношения

 

Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, которые складываются в сфере управления.4

Административно-правовые отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни - в сфере государственного управления. Административно-правовые отношения о своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены, на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим, Соответственно и законодательная власть действует организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность членов общества.

В юридической литературе фигурируют две основные концепции административно-правовых отношений.

Исходные положения первой из них состоят в том, что названные отношения:

1. возникают в процессе государственного управления;
2. имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления;
3. являются отношениями власти – подчинения и характеризуются юридическим неравенством их сторон.

Эта концепция была внедрена тогда еще в советскую административно-правовую литературу в двадцатых годах В.И. Кобалевским, который исходил из традиционного для буржуазной науки деления права на публичное и частное. Он писал: “В частном праве обе стороны юридического отношения между собой юридически равны... Совершенно иначе обстоит вопрос в праве публичном... С одной стороны, всегда выступают органы публичного управления, с другой – граждане... Возлагая на активного субъекта осуществление функций государственного управления, закон, естественно, отдает явное предпочтение этому субъекту перед отдельными гражданами, действующими в их личных интересах... Наиболее ярким отличием правового положения активного субъекта, по сравнению с положением гражданина, является, несомненно, присущий ему, хотя и далеко не во всех случаях, характер публичного властвования.5

Правовыми формами, в которых выражается эта черта юридического положения активного субъекта, служат односторонний характер исходящих от него приказов и распоряжений, административное принуждение и особая правовая защита исходящих от него требований”. Эта характеристика с некоторыми изменениями была воспринята и позднее развита в работах многих административистов и цивилистов.

В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции возникла вторая концепция советских административно-правовых отношений. В отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что административно-правовые отношения:

1. возникают в сфере государственного управления;
2. могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании;
3. делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения, в которых одна сторона подчинена другой (отношения власти и подчинения), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу (отношения равноправия).

Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п.

К особенностям административно-правовых отношений относятся:

1. Одной из сторон отношений является соответствующий орган исполнительной власти или его должностное лицо, наделенное управленческими полномочиями государственно-властного характера.
2. Для этих отношений характерно неравенство сторон, т.е. одна сторона принимает решения и может применить принуждение в отношении другой.
3. Многие органы исполнительной власти и их должностные лица обладают правом издания нормативного акта, т.к. действуют по поручению государства.
4. Административные правоотношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.
5. Споры, возникающие между участниками административно-правовых отношений, разрешаются в большинстве случаев в административном (несудебном) порядке. В случае нарушения одной из сторон нормативных требований она несет ответственность в лице его органов перед государством.6

Административно-правовые отношения отличаются, прежде всего, от правоотношений гражданского, трудового, финансового и других отраслей российского права. Например, если административно-правовые отношения характеризуются неравенством сторон, могут возникать без согласия другой стороны, а споры между ними разрешаются преимущественно в административном порядке, то гражданско-правовым отношениям присущи иные признаки.

В п. 1 ст. 1 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной зашиты». Отсюда ясно, что отношения между государственными предприятиями или между коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регулируются не административным, а гражданским правом, поскольку они связаны не с организационно-управленческой, а с хозяйственной деятельностью и гражданским оборотом.

В административно-правовых отношениях могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения не возникают. Такой признак наблюдается в административных отношениях как прямое действие властной природы государственно-управленческой деятельности. Например, гражданин не может выступать в подобной роли, хотя и является потенциальным участником самых разнообразных административно-правовых отношений.

Как указывалось выше, административно-правовые отношения возникают в сфере государственного управления. Однако не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Виды административных правоотношений

 

Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда — возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.

Административно-правовые отношения можно разделить на основные и неосновные административно-правовые отношения. Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых разнообразных административно-правовых отношений выделить:

а) административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности.

б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта. Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда — отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект — субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода управленческие связи необходимы, прежде всего, для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, в частности для подготовки к последующему управляющему воздействию (например, на основе совместно принятого правового акта). Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.7

Очевидно, что административно-правовые отношения первого вида занимают главное место в механизме реализации исполнительной власти, о чем свидетельствуют и иные варианты классификации этих правоотношений.

Административно-правовые отношения также можно разделить на внешние и внутриорганизационные.

В соответствие с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);

б) возникающие в рамках внешней сферы управления, то есть, непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

Административно-правовые отношения делятся на субординационные и координационные административно-правовые отношения.

Выделяют также вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.

Подобная классификация административно-правовых отношений представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит юридический характер взаимодействия их участников, то есть, главное в их деятельности. Именно, в силу этого, она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно.

а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между соподчиненными сторонами, то есть, исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.

Управленческая вертикаль проявляет себя в административно-правовых отношения по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий.

Формула «власть — подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.

Таким образом, все вертикальные административно-правовые отношения в различном объеме выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Это — логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.